曲兵

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)30個(gè)小時(shí)的馬拉松式談判，2月19日，歐盟28國(guó)終于就英國(guó)與歐盟關(guān)系新協(xié)議達(dá)成一致，英國(guó)的多數(shù)主張得到滿足。本輪峰會(huì)重點(diǎn)討論的問(wèn)題直接與英國(guó)在歐盟的去留有關(guān)，因此被稱為“史上最為重要”的一次歐盟峰會(huì)。歐洲理事會(huì)主席圖斯克會(huì)前在寫給歐盟成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的信中指出，本輪峰會(huì)對(duì)于歐盟團(tuán)結(jié)和英國(guó)與歐盟的關(guān)系都是至關(guān)重要的。英國(guó)首相卡梅倫會(huì)后表示，歐盟峰會(huì)達(dá)成的協(xié)議為英國(guó)獲得了“特殊地位”。

談判艱難，但斗而不破

2015年11月，卡梅倫正式提出推動(dòng)歐盟改革的四點(diǎn)主張：削減在英國(guó)工作的歐盟移民的社會(huì)福利，打擊濫用歐盟“自由移動(dòng)”原則的行為;減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高歐盟整體競(jìng)爭(zhēng)力;歐盟承諾“更緊密聯(lián)盟”的目標(biāo)不適用英國(guó)，增加成員國(guó)議會(huì)在歐盟法律制定中的發(fā)言權(quán);公平對(duì)待非歐元區(qū)國(guó)家，加強(qiáng)對(duì)在歐盟單一市場(chǎng)之下非歐元區(qū)成員國(guó)的保護(hù)措施。其后，卡梅倫及英國(guó)工作組與歐盟各個(gè)成員國(guó)廣泛接觸，達(dá)成了一些共識(shí)，剩下的難題就放到了此輪歐盟峰會(huì)上解決。盡管各成員國(guó)都有盡快達(dá)成協(xié)議的愿望，但從談判技巧上看，不到最后一刻，誰(shuí)都不會(huì)做出妥協(xié)。

歐盟峰會(huì)上的談判從來(lái)不是件輕松的事情，2月18日?19日的歐盟峰會(huì)談判的膠著狀態(tài)再次印證了這一點(diǎn)。就單項(xiàng)議題而言，在削減歐盟移民（主要指到英國(guó)務(wù)工的其他成員國(guó)公民）工作福利方面，中東歐國(guó)家稱無(wú)法接受本國(guó)公民被當(dāng)做“二等公民”，集體向卡梅倫施壓;在削減兒童福利方面，卡梅倫遭到羅馬尼亞的強(qiáng)力阻擊;在經(jīng)濟(jì)治理議題上，法國(guó)、奧地利、比利時(shí)和盧森堡反對(duì)英國(guó)擁有對(duì)歐元區(qū)事務(wù)（特別是金融監(jiān)管）的否決權(quán)，法國(guó)總統(tǒng)奧朗德的態(tài)度尤為堅(jiān)決。

談判從2月18日下午開(kāi)始，多國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人與卡梅倫展開(kāi)“車輪戰(zhàn)”，到19日早晨仍未有結(jié)果。談判一度陷入混亂。希臘總理齊普拉斯威脅說(shuō)，如果中東歐國(guó)家封鎖邊境導(dǎo)致難民被“憋”在希臘境內(nèi)，希臘會(huì)否決英歐關(guān)系協(xié)議。默克爾和奧朗德不得不努力安撫希臘。德國(guó)、丹麥、奧地利主張“參照移民子女實(shí)際居住國(guó)的生活成本發(fā)放兒童福利”的規(guī)定對(duì)所有成員國(guó)都適用，又同英國(guó)一起站到了中東歐國(guó)家的對(duì)立面。

經(jīng)過(guò)30個(gè)小時(shí)的討價(jià)還價(jià)，歐盟和英國(guó)雙方都做出了讓步，協(xié)議最終達(dá)成。歐盟同意賦予英國(guó)“緊急剎車權(quán)”，可對(duì)歐盟移民及其子女的福利待遇做出限制;在特定情況下，英國(guó)無(wú)需在政治上同歐盟進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)一體化;非歐元區(qū)國(guó)家可要求歐盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)討論攸關(guān)自身利益的立法。同時(shí)英國(guó)同意，削減移民工作福利、移民子女兒童福利的措施只適用于今后新到英國(guó)的移民，英國(guó)保留“緊急剎車權(quán)”7年而非原先主張的13年。在比利時(shí)和法國(guó)的堅(jiān)持下，協(xié)議加入了“最后機(jī)會(huì)條款”，即英國(guó)一旦在未來(lái)的公投中選擇“退歐”，則本次協(xié)議中的各項(xiàng)許諾便不再有效。圖斯克在達(dá)成協(xié)議后的新聞發(fā)布會(huì)上表示：“該協(xié)議解決了英國(guó)首相卡梅倫的所有關(guān)切，同時(shí)也沒(méi)有違背歐洲的基本價(jià)值觀?！眳f(xié)議達(dá)成過(guò)程符合歐盟談判的一般模式：調(diào)門高，進(jìn)展慢;據(jù)理力爭(zhēng)，適時(shí)退讓;看似命懸一線，多能化險(xiǎn)為夷;相愛(ài)相殺，斗而不破。

歐洲理事會(huì)主席圖斯克（右）指出，本輪峰會(huì)對(duì)于歐盟團(tuán)結(jié)和英國(guó)與歐盟的關(guān)系都是至關(guān)重要的。左為英國(guó)首相卡梅倫。

既極力挽留又不肯輕易讓步

危機(jī)當(dāng)前，歐盟力避“英國(guó)退歐”這一最壞局面出現(xiàn)，極力挽留是歐盟成員國(guó)及歐盟機(jī)構(gòu)的一致立場(chǎng)。自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，歐洲在走向深度融合的過(guò)程中經(jīng)歷了多場(chǎng)危機(jī)，近年更是危機(jī)不斷：歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，希臘債務(wù)危機(jī)尚未消停，烏克蘭危機(jī)久拖不決，恐怖威脅陰影籠罩，難民危機(jī)持續(xù)惡化?！拔萋┢赀B夜雨”，英國(guó)又打著“推動(dòng)歐盟改革”旗號(hào)向歐盟要“特權(quán)”，并以“退歐”相威脅。英國(guó)是歐盟第二大經(jīng)濟(jì)體，有著重要的安全和外交政策影響力，其退出可能直接導(dǎo)致歐盟的解體。本著“攘外必先安內(nèi)”的思路，歐盟希望盡快安撫英國(guó)，以便騰出手來(lái)處理各類危機(jī)，特別是新一波難民潮——據(jù)歐盟邊境事務(wù)官員估計(jì)，2016年還將有超過(guò)100萬(wàn)的難民抵達(dá)歐洲。圖斯克在本次峰會(huì)前強(qiáng)調(diào)，歐盟除了和英國(guó)達(dá)成協(xié)議外“別無(wú)選擇”，并認(rèn)為本次峰會(huì)“是達(dá)成英歐協(xié)議的最佳時(shí)機(jī)”。默克爾也表示，英國(guó)的改革要求“合情合理”，希望各國(guó)協(xié)力將英國(guó)留在歐盟內(nèi)。

其實(shí)，英國(guó)提出的每項(xiàng)改革要求幾乎都能在歐盟內(nèi)找到盟友。德國(guó)、荷蘭、瑞典、丹麥等支持英國(guó)削減移民福利、提高歐盟競(jìng)爭(zhēng)力的訴求。在創(chuàng)建更靈活的聯(lián)盟以及反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義方面，中東歐國(guó)家與英國(guó)有共同立場(chǎng)。一些國(guó)家亦對(duì)英國(guó)有特別的需求，如波蘭視俄羅斯為頭號(hào)“安全威脅”，強(qiáng)烈要求北約在波蘭永久駐軍，希望英國(guó)支持其主張?？穫愒?015年大選時(shí)曾再次許諾在2017年底之前就英國(guó)是否留在歐盟舉行公投。鑒于公投已不可避免，歐盟只有達(dá)成一份回應(yīng)英國(guó)關(guān)切的協(xié)議才有助于挽留英國(guó)。如果說(shuō)英國(guó)的做法近似于“勒索”，那么歐盟國(guó)家愿意就此付出一點(diǎn)“贖金”。

但另一方面，滿足英國(guó)開(kāi)出的條件會(huì)損害歐盟整體利益及成員國(guó)的部分利益，故歐盟方面又不肯輕易讓步。英歐協(xié)議談判涉及具體的利益分配，必須錙銖必較?！短┪钍繄?bào)》的報(bào)道顯示，以每個(gè)兒童每周可以得到的兒童福利金為例，西歐國(guó)家和中東歐國(guó)家的差別很大：德國(guó)的上限為39.73英鎊，愛(ài)爾蘭為25.12英鎊，英國(guó)為20.55英鎊，荷蘭為17.80英鎊，捷克為5.05英鎊，波蘭為4.52英鎊。按照現(xiàn)有政策，在英國(guó)務(wù)工的波蘭人，即使其子女仍在波蘭生活，也可以按照英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取兒童福利金。如今英國(guó)要削減這筆補(bǔ)貼，當(dāng)然招致中東歐國(guó)家的強(qiáng)烈抵制。

“多速歐洲”坎坷前行

歐盟峰會(huì)結(jié)束后，卡梅倫2月20日宣布，英國(guó)將于6月23日舉行英國(guó)與歐盟關(guān)系的公投。如果公投的結(jié)果是“留在歐盟”，英國(guó)政府將向歐洲理事會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)匯報(bào)英國(guó)的決定，此次達(dá)成的英歐協(xié)議便立即生效。之后，歐盟委員會(huì)將修改次級(jí)立法，確保協(xié)議落到實(shí)處。

英歐關(guān)系協(xié)議的達(dá)成過(guò)程創(chuàng)造了一個(gè)先例，即一個(gè)成員國(guó)以“退歐”相脅迫，迫使歐盟滿足其“特殊權(quán)利”。未來(lái)不排除有更多成員國(guó)仿效，為歐洲一體化制造更大的阻力。來(lái)自丹麥第二大黨人民黨的一名歐洲議會(huì)議員表示：“我們很高興像英國(guó)這樣的大國(guó)在商談‘要回主權(quán)……我們也希望與歐盟達(dá)成新的協(xié)議?！倍谂c歐盟爭(zhēng)權(quán)的斗爭(zhēng)中，“公投”這種“直接民主”形式可能被濫用。2015年?2016年，已經(jīng)或?qū)l(fā)生五次涉及成員國(guó)與歐盟關(guān)系的公投：2015年7月，希臘公投否決了國(guó)際債權(quán)人提出的“改革換資金”協(xié)議草案;2015年12月，丹麥公投否決了擴(kuò)大與歐盟的警務(wù)與司法合作;匈牙利將就歐盟難民分配方案舉行公投（公投時(shí)間尚未確定）;2016年4月，荷蘭將就歐盟—烏克蘭聯(lián)系國(guó)協(xié)定舉行公投;2016年6月，英國(guó)就是否留在歐盟舉行公投。此外，法國(guó)“極右”政黨“國(guó)民陣線”領(lǐng)導(dǎo)人公開(kāi)表示，如能贏得2017年大選，將在執(zhí)政半年內(nèi)就法國(guó)的歐盟成員國(guó)資格舉行公投。圖斯克不無(wú)擔(dān)憂地表示，對(duì)于一些歐洲政治家來(lái)說(shuō)，“公投是一個(gè)非常有吸引力的模式，可以幫助他們實(shí)現(xiàn)任性的國(guó)內(nèi)政治目標(biāo)”。

由于成員國(guó)數(shù)量增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，利益多元且難以協(xié)調(diào)，加之外部危機(jī)不斷，歐洲一體化高歌猛進(jìn)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，近年甚至出現(xiàn)了“逆一體化”的現(xiàn)象。此次達(dá)成的英歐關(guān)系協(xié)議中提到，“不同成員國(guó)可以選擇不同的一體化路徑”，這意味著“多速歐洲”模式得到明確承認(rèn)。歐洲政治、經(jīng)濟(jì)一體化的步伐不會(huì)停止，但向前推進(jìn)的難度將增大。未來(lái)尤其需要處理好以下幾個(gè)問(wèn)題：一是外部環(huán)境問(wèn)題，歐盟需要挺過(guò)當(dāng)前的難民危機(jī)，避免發(fā)生大的恐怖襲擊，確保與俄羅斯之間不爆發(fā)軍事沖突;二是“內(nèi)生動(dòng)力”問(wèn)題，目前默克爾在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)時(shí)飽受詬病，法國(guó)經(jīng)濟(jì)雖步出困境但增長(zhǎng)乏力，一體化發(fā)動(dòng)機(jī)的動(dòng)力不足。法德能否繼續(xù)擔(dān)當(dāng)一體化的領(lǐng)頭羊，2017年德法兩國(guó)大選結(jié)果具有指標(biāo)意義;三是“系統(tǒng)平衡”問(wèn)題，特別是處理好歐元區(qū)與非歐元區(qū)之間的利益平衡。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲所副研究員）