摘 要：要全面分析房地產(chǎn)稅立法的得與失，必須立足于國(guó)家財(cái)稅體制改革的大背景。全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)是姊妹篇，是目標(biāo)與方略的關(guān)系。財(cái)稅體制改革是全面深化改革的抓手，重大改革必須于法有據(jù)，所以財(cái)稅體制改革應(yīng)立法先行。因此，房產(chǎn)稅試點(diǎn)必須轉(zhuǎn)換到房地產(chǎn)稅立法，房地產(chǎn)稅開(kāi)征時(shí)間表應(yīng)與財(cái)稅體制改革的時(shí)間表相適應(yīng)，而免稅面積等技術(shù)環(huán)節(jié)可以授權(quán)省級(jí)人大或政府來(lái)具體把握。

關(guān) 鍵 詞：房產(chǎn)稅；房地產(chǎn)稅；改革與立法；財(cái)稅體制改革

中圖分類號(hào)：D922.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）06-0101-07

收稿日期：2016-03-20

作者簡(jiǎn)介：張學(xué)博（1981—），男，湖北恩施人，中共中央黨校政法部副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)、財(cái)稅法學(xué)、憲法學(xué)與行政法學(xué)。

隨著全國(guó)人大第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的公布，關(guān)于房地產(chǎn)稅的立法問(wèn)題再次引起學(xué)術(shù)界和公眾的廣泛關(guān)注。關(guān)于房地產(chǎn)稅的立法，主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)十八屆三中全會(huì)的工作安排，房地產(chǎn)稅應(yīng)該加快推動(dòng)，并列舉了房地產(chǎn)稅開(kāi)征的種種正面效應(yīng)。比較有代表性的是賈康在《房地產(chǎn)稅的五大正面效應(yīng)及爭(zhēng)議回應(yīng)》一文中提出房地產(chǎn)稅可能于2017-2018年開(kāi)征；[1]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)將房地產(chǎn)稅列入立法規(guī)劃，這意味著房地產(chǎn)稅法草案應(yīng)在本屆全國(guó)人大任期內(nèi)，即2017年之前提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。但是，審議是否能通過(guò)，2017年房地產(chǎn)稅法是否能夠出臺(tái)，現(xiàn)在還是未知數(shù)。[2]不論經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，還是法學(xué)家的后一種觀點(diǎn)，均是從各自專業(yè)的視角對(duì)房地產(chǎn)稅的立法進(jìn)程發(fā)表的觀點(diǎn)。因此，進(jìn)一步從財(cái)稅體制改革與立法關(guān)系的視角探討房地產(chǎn)稅立法則有著十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、房地產(chǎn)稅的產(chǎn)生

房地產(chǎn)稅的前身是房產(chǎn)稅，其最后形成大致分為三個(gè)階段。第一階段是從1950年政務(wù)院公布《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》到1984年恢復(fù)城市房地產(chǎn)稅之前，可統(tǒng)稱為工商稅制改革之前時(shí)期。1950年政務(wù)院發(fā)布《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》，規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅。同年6月，將房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅。1951年8月8日，政務(wù)院公布《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》。[3]第二階段是從1984年工商稅制改革恢復(fù)城市房地產(chǎn)稅到2011年房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)之前，稱為現(xiàn)行房產(chǎn)稅時(shí)期。1984年10月，全國(guó)改革工商稅制，國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行第二步利改稅，同時(shí)確定對(duì)企業(yè)恢復(fù)征收城市房地產(chǎn)稅。鑒于中國(guó)城市的土地屬于國(guó)有，使用者沒(méi)有土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際情況，將城市房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和土地使用稅。1986年9月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，決定從當(dāng)年10月1日起施行。房產(chǎn)稅暫行條例規(guī)定，房產(chǎn)稅在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收。征收范圍限于城鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)性房屋。[4]第三階段起于2011年上海、重慶兩地宣布試點(diǎn)房產(chǎn)稅到2013年十八屆三中全會(huì)之前，這個(gè)階段屬于房產(chǎn)稅試點(diǎn)階段。2011年1月27日，上海、重慶兩地宣布次日開(kāi)始試點(diǎn)房產(chǎn)稅，上海征收對(duì)象為本市居民新購(gòu)房且屬于第二套及以上住房和非本市居民新購(gòu)房，稅率暫定0.6%；重慶征收對(duì)象是獨(dú)棟別墅高檔公寓以及無(wú)工作戶口無(wú)投資人員所購(gòu)二套房，稅率為0.5%-1.2%。其依據(jù)來(lái)自于國(guó)務(wù)院第136次常務(wù)會(huì)議有關(guān)精神。[5]國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和國(guó)務(wù)院同意發(fā)展改革委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，明確提出適時(shí)擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市范圍。[6]第四個(gè)階段為房地產(chǎn)稅立法階段，時(shí)間是從十八屆三中全會(huì)至今。十八屆三中全會(huì)決定中明確提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，這實(shí)際上是間接否定了之前從2011年啟動(dòng)的房產(chǎn)稅試點(diǎn)模式。很多人認(rèn)為加快房地產(chǎn)稅立法就是將啟動(dòng)于2011年的房產(chǎn)稅試點(diǎn)向全國(guó)鋪開(kāi)，實(shí)則不然。這從十八屆三中全會(huì)決定的表述中即可看出端倪。首先，房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅并不相同。其次，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的立足點(diǎn)在于改革，即通過(guò)加快房地產(chǎn)稅立法來(lái)推動(dòng)房地產(chǎn)稅改革，并非媒體所理解的通過(guò)房產(chǎn)稅全面鋪開(kāi)來(lái)調(diào)控房?jī)r(jià)。

二、財(cái)稅體制改革視野下的房地產(chǎn)稅

上文已分析，我國(guó)現(xiàn)行的房產(chǎn)稅制度是以1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》為依據(jù)，而2011年上海、重慶進(jìn)行的房產(chǎn)稅試點(diǎn)的依據(jù)則來(lái)自于國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神。從全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景來(lái)看，2011年起于上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅試點(diǎn)的合法性存在不足的問(wèn)題。2000年的《中華人民共和國(guó)立法法》（2015年修訂）明確規(guī)定：稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度必須由人大立法。[7]根據(jù)1985年全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，[8]國(guó)務(wù)院可以對(duì)稅收相關(guān)條例進(jìn)行調(diào)整，但是2011年上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅試點(diǎn)并未獲得全國(guó)人大的授權(quán)，即便是國(guó)務(wù)院對(duì)于上海、重慶兩地的公開(kāi)授權(quán)也沒(méi)有。所以，2011年上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅試點(diǎn)，試圖繞開(kāi)房地產(chǎn)稅立法，依據(jù)現(xiàn)行1986年房產(chǎn)稅條例的修改來(lái)對(duì)地方房地產(chǎn)稅破冰，實(shí)際上破壞了法治，即便其動(dòng)機(jī)是調(diào)控房?jī)r(jià)，進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革，也是不值得鼓勵(lì)的。

實(shí)際上，十八屆三中全會(huì)決定與十八屆四中全會(huì)決定是姊妹篇。一個(gè)是全面深化改革，一個(gè)是全面依法治國(guó)，而現(xiàn)在看來(lái)，從一開(kāi)始兩者就是統(tǒng)一體，一個(gè)是目標(biāo)，一個(gè)是方略，即改革與法治。站在改革與法治的高度來(lái)觀察房地產(chǎn)稅改革則會(huì)發(fā)現(xiàn)，從2011年的“房產(chǎn)稅試點(diǎn)”到2013年的“加快房地產(chǎn)稅立法”，背后是改革目標(biāo)和改革方略的根本轉(zhuǎn)折。前者立足于房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控，試圖通過(guò)全面推開(kāi)房產(chǎn)稅來(lái)調(diào)控房?jī)r(jià)，改善民生問(wèn)題；后者則立足于財(cái)稅體制改革，力圖以此為突破口來(lái)完善地方稅收體系，緩解分稅制之后中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的壓力。前者著力于行政手段，繞開(kāi)復(fù)雜的法律程序，試圖快刀斬亂麻；后者則立足于法治，力圖通過(guò)全國(guó)人大主導(dǎo)的立法程序，收攏各路意見(jiàn)，建立較為完善的房地產(chǎn)稅制度，從而實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅改革的有效突破。

通過(guò)房地產(chǎn)稅改革思路的變化可以看到中央對(duì)于改革與法治關(guān)系的重新思考，即習(xí)近平同志在2014年2月28日全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上的指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)?！盵9]之后在2014年5月發(fā)布的國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中提出：推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法相關(guān)工作。[10]在2015年4月發(fā)布的全國(guó)人大2015年立法規(guī)劃中，房地產(chǎn)稅法與環(huán)境稅法一起被列入了2015年全國(guó)人大立法規(guī)劃中的第三類預(yù)備項(xiàng)目之中。這些立法項(xiàng)目由有關(guān)方面抓緊調(diào)研和起草工作，視情在2015年或者以后年度安排全國(guó)人大常委會(huì)審議。[11]而在2015年5月發(fā)布的國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中則刪去了推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法相關(guān)工作，保留了推進(jìn)環(huán)境稅立法相關(guān)工作。[12]

十八屆三中全會(huì)決定中第五節(jié)專門(mén)論述了財(cái)稅體制改革的重要性及路線圖，明確指出：“財(cái)政上升為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的高度，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！盵13]十八屆四中全會(huì)決定中明確提出：“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)。實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。”[14]結(jié)合十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的精神可以看出，決策層強(qiáng)調(diào)財(cái)稅體制改革需要通過(guò)立法方式來(lái)推動(dòng)，確保公民財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯。而財(cái)稅制度正是確保公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯的重點(diǎn)領(lǐng)域。再回過(guò)來(lái)看房地產(chǎn)稅的四個(gè)階段尤其是后兩個(gè)階段就會(huì)很好理解為什么三中全會(huì)后房產(chǎn)稅試點(diǎn)被實(shí)質(zhì)上叫停，而要加快推動(dòng)房地產(chǎn)稅立法，到2015年全國(guó)人大立法計(jì)劃提法則變?yōu)椤坝捎嘘P(guān)方面抓緊調(diào)研和起草工作，視情在2015年或者以后年度安排全國(guó)人大常委會(huì)審議”。因?yàn)橹螄?guó)理政的方略發(fā)生了變化，通過(guò)立法方式推動(dòng)房地產(chǎn)稅改革的思路，要在整個(gè)財(cái)稅體制改革與立法的整個(gè)格局中進(jìn)行，所以不可能一蹴而就，必須穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)然，穩(wěn)步推進(jìn)并非無(wú)限期推出，因?yàn)槭藢萌腥珪?huì)決定對(duì)于財(cái)稅體制改革整體上是有時(shí)間表的，那就是2020年要落實(shí)稅收法定原則。

三、房地產(chǎn)稅立法的利與弊

賈康在其《房地產(chǎn)稅的五大正面效應(yīng)及爭(zhēng)議回應(yīng)》一文中列舉了房地產(chǎn)稅開(kāi)征的五大正面效應(yīng)，包括促使房地產(chǎn)市場(chǎng)供需平衡、完善地方財(cái)源、調(diào)節(jié)收入分配、提高直接稅比重、推動(dòng)民主理財(cái)和依法理財(cái)。[15]這篇文章從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)雙重視角對(duì)房地產(chǎn)稅的正面效應(yīng)進(jìn)行了較為全面的分析，尤其是從完善地方稅源、提高直接稅比重、推動(dòng)民主法治的視角進(jìn)行了深入分析。但對(duì)于房地產(chǎn)稅立法的更深層原因仍停留在就事論事層面，沒(méi)有從整個(gè)財(cái)稅體制改革和全面依法治國(guó)的雙重視角進(jìn)行展開(kāi)，因而不免仍會(huì)給反對(duì)者們以反駁的理由。

十八屆三中全會(huì)對(duì)于房地產(chǎn)稅的準(zhǔn)確表達(dá)是“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革”。很多人只注意到了前半句“加快房地產(chǎn)稅立法”，但卻忽視了后半句“并適時(shí)推進(jìn)改革”。媒體和學(xué)術(shù)界的關(guān)注點(diǎn)也主要圍繞是否應(yīng)該“加快房地產(chǎn)稅立法”，卻忽視了“加快房地產(chǎn)稅立法”的關(guān)鍵點(diǎn)在于“適時(shí)推進(jìn)改革”。這里的改革首先當(dāng)然是指房地產(chǎn)稅改革，其次從廣義上則是指財(cái)稅體制改革。房地產(chǎn)稅牽一發(fā)而動(dòng)全身，不僅僅是牽涉到地方稅制、稅制結(jié)構(gòu)、收入分配的問(wèn)題，而且涉及到如何對(duì)待公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。當(dāng)今中國(guó)公民的主要財(cái)富體現(xiàn)在房產(chǎn)上，所以房地產(chǎn)稅牽涉每個(gè)公民的利益，其立法不可不慎重。絕大多數(shù)公民的財(cái)產(chǎn)是通過(guò)自己辛勤勞動(dòng)換來(lái)的，是改革開(kāi)放30多年來(lái)最主要的財(cái)富積累。所以十八屆四中全會(huì)才會(huì)特別強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)。實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！盵16]

從賈康提到的五大正面原因以及兩大爭(zhēng)議問(wèn)題（與土地出讓金是否屬于重復(fù)征稅、計(jì)稅依據(jù)）來(lái)看，房地產(chǎn)稅自然是毫無(wú)爭(zhēng)議應(yīng)該盡快開(kāi)征，從實(shí)體到程序到技術(shù)都沒(méi)有太大問(wèn)題。但賈康的分析沒(méi)有從更大的財(cái)稅體制改革的視野來(lái)回應(yīng)公眾最大的質(zhì)疑：即新的稅收（即對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法剝奪）的用途是什么？這些稅收的支出能否受到有效的監(jiān)督？我們討論稅收問(wèn)題不能就稅收討論稅收，而是應(yīng)該從財(cái)稅體制改革整體來(lái)考慮。因此，筆者認(rèn)為，從稅收國(guó)家走向財(cái)政國(guó)家，不僅僅是指國(guó)家的收入主要來(lái)源于稅收，同時(shí)也意味著國(guó)家的財(cái)政必須是持續(xù)有效地受到人民的有效監(jiān)督。所以，房地產(chǎn)稅立法的最大爭(zhēng)議不僅在于房地產(chǎn)稅是否應(yīng)該開(kāi)征，能否在技術(shù)方面成行，更在于政府的預(yù)算管理是否民主科學(xué)，是否能形成一個(gè)公開(kāi)透明的預(yù)算管理制度。如果預(yù)算管理制度是公開(kāi)透明的，而且房地產(chǎn)稅收也確實(shí)用于地方的教育、醫(yī)療等公共基礎(chǔ)設(shè)施，那么就沒(méi)有人會(huì)去反對(duì)開(kāi)征這樣的稅?？傊?，如果能夠建立起公開(kāi)透明的預(yù)算管理制度，那么房地產(chǎn)稅應(yīng)該馬上開(kāi)征；相反，則應(yīng)該穩(wěn)妥進(jìn)行。

四、房地產(chǎn)稅立法模式的選擇：

從試點(diǎn)到集權(quán)

房地產(chǎn)稅立法一開(kāi)始并沒(méi)有采取由全國(guó)人大主導(dǎo)的立法模式，而是在2011年由上海、重慶兩地進(jìn)行了不改變稅制的房產(chǎn)稅試點(diǎn)。這種試點(diǎn)模式在我國(guó)稅收立法歷史上由來(lái)已久。

以我國(guó)稅收體系中最大的一個(gè)稅種增值稅為例，1984年國(guó)務(wù)院就制定了《增值稅條例（草案）》，進(jìn)入21世紀(jì)之后，探索增值稅從“生產(chǎn)型”轉(zhuǎn)為“消費(fèi)型”的“轉(zhuǎn)型試點(diǎn)”于2004年自東北地區(qū)開(kāi)始逐步推至中部地區(qū)，并最終在金融危機(jī)的壓力下于2009年推向了全國(guó)。2012年開(kāi)始，我國(guó)先在上海繼而又在北京等多個(gè)省市開(kāi)始推行營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的試點(diǎn)（或稱“擴(kuò)圍試點(diǎn)”），且該試點(diǎn)已成為“十二五”時(shí)期整個(gè)稅制改革的重點(diǎn)。[17]此后的房產(chǎn)稅、資源稅紛紛采取了這種試點(diǎn)模式，一時(shí)間試點(diǎn)模式成為我國(guó)稅收立法的最主要模式。

稅收立法的試點(diǎn)模式從合法性上源自1984年全國(guó)人大常委會(huì)和1985年全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的兩次授權(quán)（1984年授權(quán)已經(jīng)被廢止）。[18]盡管1985年全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)面臨著很多爭(zhēng)議，但追溯其歷史，目前稅收體制主體結(jié)構(gòu)的合法性均源于此授權(quán)。那么試點(diǎn)模式之所以會(huì)成為整個(gè)稅收立法的主流模式，其背景就是中國(guó)社會(huì)的改革是最大的主題。在改革與立法的關(guān)系上，立法是被動(dòng)的，是工具理性。再加上當(dāng)時(shí)黨在經(jīng)濟(jì)體制改革中的經(jīng)驗(yàn)比較少，只能是秉承摸著石頭過(guò)河的理念，不斷試點(diǎn)，不斷總結(jié)，不斷試錯(cuò)，不斷推廣。

十八屆三中全會(huì)成為了一個(gè)重要的時(shí)間窗，以此為節(jié)點(diǎn)，黨的治國(guó)方略也發(fā)生了變化。全面推進(jìn)依法治國(guó)成為了時(shí)代強(qiáng)音，依法執(zhí)政和依憲執(zhí)政成為黨的理論旗幟，改革與立法的關(guān)系也發(fā)生了變化。政府與市場(chǎng)的關(guān)系成為了經(jīng)濟(jì)體制改革的中心，而財(cái)稅體制改革則成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。十八屆四中全會(huì)提出“重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。這意味著在改革與立法的關(guān)系上，尤其是涉及到公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等重大改革問(wèn)題時(shí)，立法應(yīng)居于主導(dǎo)和引領(lǐng)地位，而非像改革開(kāi)放前期那樣居于被動(dòng)地位。

由于房地產(chǎn)稅涉及到每位公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以毫無(wú)疑問(wèn)屬于十八屆四中全會(huì)所提到的重大改革，應(yīng)該由全國(guó)人大來(lái)主導(dǎo)進(jìn)行立法。因由中央?yún)f(xié)調(diào)統(tǒng)籌立法在很多時(shí)候相比試點(diǎn)模式要相對(duì)集權(quán)，所以為方便表述，這里將由中央?yún)f(xié)調(diào)統(tǒng)籌的立法稱為“集權(quán)模式”。在改革開(kāi)放30多年的歷史上上，“集權(quán)模式”也曾有過(guò)很成功的案例，其中最典型的就是1994年的分稅制改革。1994年的分稅制改革就是中央在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌進(jìn)行的考慮，全國(guó)一盤(pán)棋，統(tǒng)一進(jìn)行立法，為之后20年的改革開(kāi)放奠定了基礎(chǔ)。之后的車船稅立法、個(gè)人所得稅立法等均是采取集權(quán)模式，都取得了比較成功的效果。對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放之后稅收歷史的回顧可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的稅收立法是以試點(diǎn)模式為主要方式，以集權(quán)立法為補(bǔ)充。但筆者認(rèn)為，在涉及全局性的重點(diǎn)、重大問(wèn)題時(shí)采取集權(quán)立法的效果比較穩(wěn)妥，試點(diǎn)模式只在一定的歷史時(shí)期有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。因?yàn)樵圏c(diǎn)模式不需要統(tǒng)一立法，可以在地方先行先試，這樣不僅節(jié)省了大量的立法成本，而且即便試點(diǎn)失敗，也只是在局部地區(qū)產(chǎn)生影響，只要消除影響，控制局面，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)重新考慮即可，試錯(cuò)的成本較低。相比之下，集權(quán)立法則需要耗費(fèi)大量的立法成本，若立法不當(dāng)，不符合實(shí)際，就會(huì)產(chǎn)生巨大的糾錯(cuò)成本。

但經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本建立，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方方面面已經(jīng)建立起一套制度體系，不能再無(wú)視現(xiàn)有的制度體系進(jìn)行實(shí)質(zhì)上違法的大量試點(diǎn)行為，否則會(huì)導(dǎo)致顯性制度被架空，中央權(quán)威下降的問(wèn)題。同時(shí)，經(jīng)過(guò)多年的積累，國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)和立法者的素質(zhì)也得到了極大提高，已經(jīng)具備了實(shí)質(zhì)上進(jìn)行大規(guī)模集權(quán)立法的能力。當(dāng)然，地方政府在房地產(chǎn)稅立法上的相對(duì)消極態(tài)度也使得房地產(chǎn)稅立法必須走中央集權(quán)立法的模式。[19]十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)的改革開(kāi)放已進(jìn)入了立法先行、立法引領(lǐng)改革的新階段，已從“不破不立”的階段進(jìn)入了“先立后破”的階段。

五、房地產(chǎn)稅的現(xiàn)實(shí)路徑

基于以上的分析，對(duì)于輿論關(guān)注的房地產(chǎn)稅，筆者對(duì)其現(xiàn)實(shí)路徑提出以下觀點(diǎn)：

首先，房地產(chǎn)稅立法是中央既定方針，并已通過(guò)十八屆三中全會(huì)報(bào)告這份歷史性文件予以明示，無(wú)需再對(duì)其是否必需展開(kāi)過(guò)多討論。實(shí)際上，對(duì)于房地產(chǎn)稅開(kāi)征的最主要質(zhì)疑即政府開(kāi)支的透明度以及房地產(chǎn)稅的用途，但這兩個(gè)問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)在解決之中。從2010年中央政府“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開(kāi)到2013年11月25日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》和《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，[20]再到2015年1月1日實(shí)施的新預(yù)算法，[21]對(duì)于政府的預(yù)算支出進(jìn)行了全面的監(jiān)管。只要這些法律和條例得到切實(shí)履行，公眾所質(zhì)疑的政府亂支出的問(wèn)題將得到解決，從而根本上消除公眾對(duì)于房地產(chǎn)稅開(kāi)征之后的擔(dān)憂。至于其余較小爭(zhēng)議，在賈康的“房地產(chǎn)稅的五大正面效應(yīng)及爭(zhēng)議回應(yīng)”一文中已經(jīng)進(jìn)行了詳細(xì)分析。

其次，從“房產(chǎn)稅”到“房地產(chǎn)稅”一字之差，實(shí)質(zhì)是中央對(duì)于房地產(chǎn)稅改革思路的根本轉(zhuǎn)變?！胺慨a(chǎn)稅”實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)有稅種，主要針對(duì)城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)，所以房產(chǎn)稅的變化并不需要進(jìn)行新的立法，只有調(diào)整稅目即可。但房地產(chǎn)稅則是一個(gè)新的稅種，需要通過(guò)全國(guó)人大立法來(lái)進(jìn)行，復(fù)雜得多。另外，房地產(chǎn)稅不僅針對(duì)房產(chǎn)本身，還涉及到城鎮(zhèn)土地使用稅的整合問(wèn)題。總的說(shuō)來(lái)，房產(chǎn)稅主要是調(diào)控房?jī)r(jià)的思路，而房地產(chǎn)稅則是從財(cái)稅體制改革的大格局出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有土地和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的一次大的調(diào)整。毫無(wú)疑問(wèn)，這將觸動(dòng)很多人的利益。

再者，關(guān)于房地產(chǎn)稅出臺(tái)的時(shí)間表，目前仍無(wú)法確定。2015年8月全國(guó)人大常委會(huì)公布了修改后的“十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃”，將房地產(chǎn)法立法列入了第一類項(xiàng)目（條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案）。[22]按照這個(gè)立法規(guī)劃，本屆人大常委會(huì)的任期到2018年3月為止，這就意味著列入第一類項(xiàng)目的法律草案很可能在2018年3月份之前完成審議并通過(guò)?！耙?yàn)榉康禺a(chǎn)稅立法目前還處于聽(tīng)取征集各界意見(jiàn)、進(jìn)一步調(diào)研、修改完善草案階段。即便提交審議，草案很可能還會(huì)經(jīng)過(guò)多次審議修改，因此究竟何時(shí)能出臺(tái)、何時(shí)開(kāi)始征收還是未知數(shù)?！盵23]按照立法慣例，一般審議通過(guò)的法律基本上是立法規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目，當(dāng)屆人大沒(méi)有完成的立法項(xiàng)目一般會(huì)被列入下一屆的立法規(guī)劃中。簡(jiǎn)言之，按照全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，房地產(chǎn)稅立法很可能在2018年3月份之前審議通過(guò)，因?yàn)檫€需要廣泛征求意見(jiàn)、完善草案、審議修改等復(fù)雜的程序，所以出臺(tái)時(shí)間仍然存在很大不確定性。

最后，未來(lái)房地產(chǎn)稅不應(yīng)完全采取一刀切，而應(yīng)在具體稅率和免征面積等標(biāo)準(zhǔn)上授權(quán)地方人大或政府分情況處理。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和目前制度設(shè)計(jì)來(lái)看，房地產(chǎn)稅無(wú)疑屬地方稅種。實(shí)際上，目前地方稅制結(jié)構(gòu)中，與土地有關(guān)的稅種本身就是地方財(cái)稅體系中的主要組成部分。由于房地產(chǎn)稅的開(kāi)征涉及到每個(gè)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而開(kāi)征必然要設(shè)置一個(gè)門(mén)檻以保護(hù)普通公民基本的居住權(quán)利。為了使得房地產(chǎn)稅的開(kāi)征獲得最大程度的民意支持，房地產(chǎn)稅開(kāi)征時(shí)不應(yīng)廣泛地針對(duì)所有公民的房產(chǎn)，而應(yīng)對(duì)一定范圍的房產(chǎn)予以免稅處理，如采取按套數(shù)或者居住面積來(lái)進(jìn)行。所以，從這個(gè)意義上講，不能期望房地產(chǎn)稅短期內(nèi)成為地方財(cái)政收入的主體，更不能期望房地產(chǎn)稅成為調(diào)控房?jī)r(jià)的利器。此外，房地產(chǎn)稅的開(kāi)征涉及到千家萬(wàn)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不同省份的房地產(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r千差萬(wàn)別，由中央政府來(lái)劃定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)很可能會(huì)造成實(shí)質(zhì)意義上的不公平。所以，房地產(chǎn)稅則適宜地方根據(jù)自身情況制定具體的稅率和免稅面積等。

【參考文獻(xiàn)】

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[5]上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法[Z]；重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)行對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法[Z].

[6]關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)[Z]；關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)[Z].

[7]中華人民共和國(guó)立法法（2015年修正）[Z].

[8]1985年4月10日六屆全國(guó)人大三次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題必要時(shí)制定規(guī)定或條例的決定[Z].

[9]習(xí)近平.把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革重點(diǎn) 重大改革都要于法有據(jù)[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm.

[10]關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)[Z].

[11]全國(guó)人大常委會(huì)2015年立法工作計(jì)劃[EB/OL].中國(guó)人大網(wǎng)，2015-05-25.

[12]關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)[Z].

[13]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）[Z].

[14][16]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)（2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)）[Z].

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[18]2009年全國(guó)人大常委會(huì)十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議廢止全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定[Z].

[19]唐明.中國(guó)房地產(chǎn)稅改革中的央地博弈與突圍之道[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（03）：18.

[20]黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例[Z]；黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定[Z].

[21]中華人民共和國(guó)預(yù)算法（2014年修正）[Z].

[22]第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃[EB/OL].中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen.2015-08-03.

[23]殷泓，王逸吟.全國(guó)人大常委會(huì)調(diào)整本屆立法規(guī)劃[N].光明日?qǐng)?bào)，2015-08-07.

（責(zé)任編輯：王秀艷）