摘 要：目前，我國(guó)水資源利用效率不斷提高，地表水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)，但水污染仍然較為嚴(yán)重。水資源管理存在的主要問(wèn)題有：地方政府難以實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下的職能轉(zhuǎn)變，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型困難，水資源監(jiān)管體制碎片化，水資源管理“政社合作”有待加強(qiáng)，水資源管理激勵(lì)機(jī)制不完善，等等。對(duì)此，本文從以下幾個(gè)方面提出相應(yīng)的對(duì)策：轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，變革地方政府組織文化，提高地方政府領(lǐng)導(dǎo)力和決策力，健全地方政府水資源管理獎(jiǎng)懲機(jī)制，健全地方政府水資源績(jī)效管理制度，健全地方政府水資源管理培訓(xùn)體系，完善水資源管理跨區(qū)域、跨部門的整體治理機(jī)制，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方合力的水資源管理格局。

關(guān) 鍵 詞：新常態(tài)；水資源管理；地方政府；綠色發(fā)展

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）06-0040-08

收稿日期：2016-05-20

作者簡(jiǎn)介：金星（1988—），女，河南周口人，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院公共行政系博士研究生，研究方向?yàn)楣舱叻治觥?/p>

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的迅速發(fā)展消耗了大量水資源。由于缺乏管理，“南方有水皆污，北方有河皆干”已成為我國(guó)水資源現(xiàn)狀的真實(shí)反映。[1]水利部水資源司（2012）認(rèn)為中國(guó)面臨“水少、水臟、水困”的水危機(jī)，必須實(shí)行“最嚴(yán)格水資源管理制度”。[2]2015年“水十條”的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)水資源管理進(jìn)入了新常態(tài)。2016年是“十三五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，有必要總結(jié)“十二五”時(shí)期水資源管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析研究水資源管理存在的困境和問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、水資源管理現(xiàn)狀分析

國(guó)家在“十二五”時(shí)期高度重視水資源保護(hù)與修復(fù)工作，地方政府也相繼出臺(tái)了本地區(qū)最嚴(yán)格的水資源管理制度，制定了相應(yīng)的工作方案和考核辦法。雖然水資源管理取得了一定的成效，但仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

⒈水資源利用與綜合治理?！笆濉睍r(shí)期，水資源利用效率不斷提高，水資源綜合治理有序推進(jìn)。在“單位工業(yè)增加值用水量降低（%）”方面，“十二五”期間的年均增速為35%；在“農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)”方面，2015年達(dá)到0.532?！盀闇p少水災(zāi)害發(fā)生，實(shí)施了155條大江大河以及4500多條中小河流重要河段治理，為2.44億人和2.37億畝農(nóng)田提供了防洪安全保障。建立了覆蓋全國(guó)主要水體的水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，重要水功能區(qū)監(jiān)測(cè)覆蓋率達(dá)到80%以上”。[3]“十三五”規(guī)劃要求繼續(xù)提高水資源利用效率，在“萬(wàn)元GDP用水量下降（%）”方面達(dá)到“年均增速累計(jì)23%”的目標(biāo)。

⒉水質(zhì)狀況。經(jīng)過(guò)“十二五”時(shí)期的治理，全國(guó)水資源質(zhì)量有所提高。據(jù)《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2014》中的數(shù)據(jù)顯示，在“地表水國(guó)控?cái)嗝媪英躅愃|(zhì)的比例（%）”方面，2010年比例為17.7%，2015年比例為<15%，“2015年比2010年增長(zhǎng)（%）”-2.7%。在“七大水系國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)好于Ⅲ類的比例（%）”方面，2010年比例為55%，2015年比例為>60%，“2015年比2010年增長(zhǎng)（%）”5%。這說(shuō)明地表水國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)有較大提高，水污染得到了有效控制。但是，地下水污染較為嚴(yán)重。2015年，水利部對(duì)全國(guó)2103眼地下水水井做了監(jiān)測(cè)。水質(zhì)評(píng)價(jià)結(jié)果總體較差，無(wú)Ⅰ類水，Ⅱ至Ⅲ類水占總數(shù)的19.9%，Ⅳ類水占32.9%，Ⅴ類水占47.2%?！叭蔽廴厩闆r較重，部分地區(qū)存在一定程度的重金屬和有毒有機(jī)物污染。[4]“十三五”規(guī)劃要求繼續(xù)提高地表水質(zhì)量，在“達(dá)到或好于Ⅲ類水體比例（%）”方面，從2015年的66%達(dá)到2020年>70%；在“劣Ⅴ類水體比例（%）”方面，從2015年的9.7%達(dá)到2020年<5%。

⒊廢污水排放狀況。如表1所示，雖然廢污水排放總量呈減少趨勢(shì)，但是全國(guó)廢污水排放總量依然較大，2014年排放總量仍有771億噸。地表水與地下水在不同程度上受到廢污水的污染。水污染不僅直接威脅公眾的飲水安全，還可能通過(guò)水循環(huán)將有毒物質(zhì)帶入生活生產(chǎn)的各個(gè)領(lǐng)域。從廢污水排放結(jié)構(gòu)來(lái)看，工業(yè)廢水排放量呈下降趨勢(shì)，2014年比2011年下降11%；城鎮(zhèn)生活污水排放量呈上升趨勢(shì)，2014年比2011年增長(zhǎng)19%。這說(shuō)明，生活污水處理將成為水資源管理和治理的重點(diǎn)。從水體污染指標(biāo)來(lái)看，化學(xué)需氧量排放總量持續(xù)減少，2014年比2011年減少8.2%；氨氮排放總量不斷減少，2014年比2011年減少8.4%。

綜合可知，“十二五”時(shí)期，水資源利用效率不斷提高，地表水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)，但是水污染仍然較為嚴(yán)重。水污染突出體現(xiàn)在地下水污染、廢污水排放兩個(gè)方面。雖然水體污染物呈下降趨勢(shì)，但是排放總量仍然較大。地表水和地下水會(huì)因廢污水排放而受到污染。水污染防治是2020年全面建成小康社會(huì)的短板，因此，廢污水的減排、處理與凈化應(yīng)成為“十三五”時(shí)期水資源管理的重點(diǎn)。

二、新常態(tài)下水資源管理存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)水資源管理已經(jīng)形成了較為完善的制度框架。頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃確定后，執(zhí)行規(guī)劃的地方政府就成為關(guān)鍵。由于地方政府難以應(yīng)對(duì)新常態(tài)的挑戰(zhàn)，因而容易產(chǎn)生行政“不作為、慢作為、不會(huì)為、亂作為”等現(xiàn)象。水資源管理主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.地方政府難以實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下的職能轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：組織文化和組織執(zhí)行力。地方政府組織文化仍然處于轉(zhuǎn)型當(dāng)中，綠色發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展的理念沒(méi)有完全貫穿到工作中。人對(duì)變革的“應(yīng)對(duì)周期”有五個(gè)階段：拒絕、防御、取舍、適應(yīng)與內(nèi)在化。[5]灰色收入減少、績(jī)效考評(píng)制度不健全、問(wèn)責(zé)制度不完善、反腐敗力度加大等因素使部分公務(wù)員對(duì)新常態(tài)下的水資源管理采取拒絕或防御的態(tài)度，還有一部分公務(wù)員處于取舍階段。他們雖然認(rèn)識(shí)到了綠色發(fā)展是必然趨勢(shì)，但難以放棄原來(lái)的工作模式。在適應(yīng)與內(nèi)在化階段，雖然大部分公務(wù)員能夠積極迎接挑戰(zhàn)，創(chuàng)造性地對(duì)待工作任務(wù)，但還有一部分公務(wù)員并沒(méi)有達(dá)到內(nèi)在化要求。執(zhí)行力是組織競(jìng)爭(zhēng)力和組織質(zhì)量的主要標(biāo)志。頂層設(shè)計(jì)在新常態(tài)下推出了大量的制度組合，但部分地方政府沒(méi)有很好地執(zhí)行這些制度，職能轉(zhuǎn)變滯緩，甚至還出現(xiàn)了行政不作為乃至政府“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。

2.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型困難。只有形成綠色發(fā)展模式，地方政府才能實(shí)現(xiàn)水資源管理的根本目標(biāo)。我國(guó)自2011年起經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)下行態(tài)勢(shì)，這說(shuō)明地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式仍處在轉(zhuǎn)型期。綠色發(fā)展模式主要有四層含義：首先是低碳環(huán)保無(wú)污染。雖然地方政府已經(jīng)關(guān)停了大量污染企業(yè)，部分地方政府甚至取消了GDP考核，但是，對(duì)舊發(fā)展方式的放棄并不代表新發(fā)展方式的形成。許多地方政府仍然難以形成低污染、低消耗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。其次是可循環(huán)發(fā)展。水缺乏和水污染可能導(dǎo)致整個(gè)地區(qū)的發(fā)展危機(jī)。農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)之間的水資源管理缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致水資源浪費(fèi)、水資源成本增加、水資源效益減少的后果。例如：“中國(guó)的城市供水漏損水量，每年高達(dá)60億立方米。這些水可以把北京市區(qū)變成一個(gè)深達(dá)4米的游泳池”。[6]再次是可持續(xù)發(fā)展。水資源的保護(hù)不能僅靠國(guó)家財(cái)政撥款，或者僅僅停留在保護(hù)層面。這樣，既可能拖垮當(dāng)?shù)刎?cái)政，也會(huì)影響居民維護(hù)水資源質(zhì)量的意愿與行動(dòng)。最后是管理技術(shù)現(xiàn)代化。地方政府仍然大量采用單一的、傳統(tǒng)的人工監(jiān)管水資源方式，這不僅會(huì)消耗人財(cái)物等資源，而且對(duì)水資源變化不敏感，效果不明顯。水污染在何時(shí)發(fā)生，具體包含哪些有害物質(zhì)，都需要高精尖的科學(xué)技術(shù)進(jìn)行分析研究。

3.水資源監(jiān)管體制碎片化?！笆濉币?guī)劃提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。垂直管理在一定程度上改變了環(huán)保部門的弱勢(shì)地位，減少了地方政府對(duì)基層環(huán)保工作的干預(yù)，但水資源管理具有明顯的地域特征，地方政府仍然是水資源管理的主要責(zé)任主體。水資源監(jiān)管體制碎片化體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，水污染防治與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式緊密聯(lián)系在一起，如果不能形成綠色發(fā)展模式，就難以從根本上減少水污染物質(zhì)排放，難以實(shí)現(xiàn)水資源效益最大化。其次，環(huán)保部門與地方政府在“事前——事中——事后”全過(guò)程監(jiān)管中缺乏資源整合。任何影響水資源的行為都可能產(chǎn)生負(fù)外部性。環(huán)保部門與地方政府的雙重監(jiān)管雖然加大了對(duì)市場(chǎng)主體的約束力度，但也可能對(duì)企業(yè)“吃、拿、卡、要”，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。再次，環(huán)保部門與地方政府都可能存在“監(jiān)管俘獲”的腐敗現(xiàn)象。也就是說(shuō)，只要存在監(jiān)管，就可能出現(xiàn)“監(jiān)管俘獲”。雖然環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)以下直屬管理，但日常監(jiān)管工作仍然在本地開(kāi)展，在長(zhǎng)期與企業(yè)“打交道”的過(guò)程中可能被“監(jiān)管俘獲”?！碍h(huán)保系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件呈逐年上升態(tài)勢(shì)，環(huán)評(píng)審批、執(zhí)法督查、固廢管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)等環(huán)節(jié)的腐敗案件易發(fā)多發(fā)。2015年初，中紀(jì)委通報(bào)了6個(gè)省的13起環(huán)保人員違紀(jì)違法案件”。[7]換言之，政府監(jiān)管松懈可能導(dǎo)致重大污染事故，危及公眾的生命安全和生活質(zhì)量。

4.水資源管理“政社合作”有待加強(qiáng)。政社合作欠缺主要體現(xiàn)在三方面：首先，沒(méi)有形成政社合作的體制機(jī)制。地方政府對(duì)企業(yè)和公眾更多地采取管制的態(tài)度，沒(méi)有形成合作伙伴關(guān)系。地方政府管理理念較為陳舊，與企業(yè)管理對(duì)接不暢。地方政府在水資源管理中缺乏應(yīng)有的商業(yè)理念和契約精神，難以嚴(yán)格履行市場(chǎng)協(xié)議中的法律義務(wù)。其次，水資源管理政社合作項(xiàng)目（PPP模式）存在障礙。在西方國(guó)家的PPP模式中，政府主要扮演法規(guī)制定和市場(chǎng)監(jiān)管的角色，企業(yè)以較低成本為公眾提供更好的服務(wù)。但我國(guó)的PPP模式還肩負(fù)著投融資的重任，即PPP模式將社會(huì)資本引入到水資源管理中，同時(shí)實(shí)現(xiàn)水務(wù)行業(yè)盈利和政府治理的雙重目標(biāo)?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)水務(wù)產(chǎn)業(yè)正處于歷史性的發(fā)展黃金期。20家水務(wù)上市公司2014年實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入414億元，比2010年增長(zhǎng)98%。[8]水資源PPP項(xiàng)目通常需要三年以上的經(jīng)營(yíng)時(shí)間。出于對(duì)地方政府換屆、政策環(huán)境不穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)的考慮，企業(yè)一般不愿意介入。水務(wù)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中自負(fù)盈虧，經(jīng)營(yíng)不善的水務(wù)企業(yè)難以勝任水資源PPP項(xiàng)目。如果政府不能對(duì)水務(wù)企業(yè)的資質(zhì)、長(zhǎng)期業(yè)績(jī)、人事構(gòu)成、財(cái)務(wù)狀況、專業(yè)能力等進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估，就難以甄別出優(yōu)秀的水務(wù)企業(yè)。再次，水資源管理缺乏公眾參與。地方政府較少出臺(tái)公眾參與水資源管理的細(xì)則，如水污染信息公開(kāi)或公眾參與水資源監(jiān)管的具體途徑等。

5.水資源管理激勵(lì)機(jī)制不完善。地方政府的執(zhí)行力和創(chuàng)造力決定了水資源管理的效果。在新常態(tài)下，頂層設(shè)計(jì)在懲罰制度方面不斷完善，但激勵(lì)制度建設(shè)略顯滯后。舊的激勵(lì)體系不斷消解，新的激勵(lì)體系尚未建立。地方政府對(duì)行政作為與行政創(chuàng)新采取謹(jǐn)慎態(tài)度，不愿發(fā)揮主觀能動(dòng)性。激勵(lì)機(jī)制不完善主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：首先，新常態(tài)下部分公務(wù)員的利益可能受到損害。例如：某些與其相關(guān)的污染企業(yè)被關(guān)停，或者在執(zhí)法過(guò)程中灰色收入減少等。理想的“帕累托改進(jìn)”在現(xiàn)實(shí)中很難做到，利益受損者可能對(duì)水資源管理改革采取消極態(tài)度。其次，水資源管理績(jī)效考評(píng)制度不健全。作為與不作為的差別不明顯，“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，勇于作為的公務(wù)員反而可能因?yàn)榕既皇д`而受到懲罰。再次，水資源管理創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制不健全。新常態(tài)下需要大量的制度創(chuàng)新和政策執(zhí)行創(chuàng)新，需要地方政府充分發(fā)揮創(chuàng)造性和主觀能動(dòng)性。創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制不健全，就會(huì)導(dǎo)致地方政府在水資源管理中動(dòng)力不足。最后，地方政府在新常態(tài)下不會(huì)作為。國(guó)家在地方層面較少形成可推廣的綠色發(fā)展模式，加之地方政府發(fā)展觀念陳舊、工作思路不明確等因素，地方政府在高壓制度約束下可能選擇“不做事、不出事”的行為邏輯。

三、新常態(tài)下水資源管理的對(duì)策

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是全面建成小康社會(huì)的突出短板，[9]是地方政府“十三五”時(shí)期改革的重點(diǎn)。諾斯（2005）認(rèn)為，中國(guó)需要在政治/經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中構(gòu)建激勵(lì)體系。[10]國(guó)家提出“供給側(cè)改革”的關(guān)鍵在于充分激發(fā)社會(huì)的活力?！肮┙o側(cè)改革”主要包括地方政府激勵(lì)、企業(yè)激勵(lì)和公民激勵(lì)三部分。[11]只有完善水資源管理中的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)地方政府水資源管理的積極性和創(chuàng)造性，才能確保水資源管理質(zhì)量的提高。具體包括以下幾個(gè)方面：

⒈轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。只有轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，地方政府才能釋放出更多的改革活力。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變主要有以下幾個(gè)途徑：首先，地方政府應(yīng)樹(shù)立綠色發(fā)展理念，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中節(jié)能減排，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源的可循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。其次，確定重點(diǎn)綠色項(xiàng)目，把綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，讓綠色項(xiàng)目帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府在綠色項(xiàng)目中構(gòu)建政社合作關(guān)系，把企業(yè)所擅長(zhǎng)的綠色技術(shù)與本地實(shí)際結(jié)合起來(lái)，形成綠色產(chǎn)業(yè)鏈。例如：“2016年4月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在山東省啟動(dòng)了中國(guó)東營(yíng)市綠色經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目。環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心在地方層面實(shí)施與綠色產(chǎn)業(yè)、綠色核算、綠色投資、綠色金融等相關(guān)的綠色經(jīng)濟(jì)政策研究和示范項(xiàng)目”。[12]再次，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管，加強(qiáng)督促檢查，增強(qiáng)監(jiān)管的時(shí)效性。事前監(jiān)管能夠提高進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)的質(zhì)量，預(yù)防可能出現(xiàn)的問(wèn)題。事中監(jiān)管能夠發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體存在的問(wèn)題并及時(shí)予以解決。事后監(jiān)管能夠讓地方政府總結(jié)市場(chǎng)運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高市場(chǎng)運(yùn)作質(zhì)量。最后，在水資源管理中培養(yǎng)開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)和參與的思維方式。一方面，鼓勵(lì)公眾積極參與，借鑒國(guó)內(nèi)外一切先進(jìn)的管理理念與方式方法，充分地聚眾智、集眾力，結(jié)合本地實(shí)際，形成綠色發(fā)展模式；另一方面，將榮譽(yù)、利益與目標(biāo)任務(wù)掛鉤，營(yíng)造“比學(xué)趕幫超”的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，形成“誰(shuí)先參與，誰(shuí)先收益；多參與，多收益”的良好局面。

⒉變革地方政府組織文化。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。地方政府組織文化決定著公務(wù)員的管理行為和方式。在同一個(gè)地方政府中，公務(wù)員之間無(wú)論有多大差別，都傾向于產(chǎn)生相似的行為結(jié)果。[13]在組織文化方面，地方政府行為激勵(lì)主要包括三個(gè)方面：首先，公務(wù)員對(duì)水資源管理的態(tài)度應(yīng)該從拒絕、防御、取舍轉(zhuǎn)化為適應(yīng)、內(nèi)在化。地方政府組織文化建設(shè)的優(yōu)劣決定了水資源管理政策執(zhí)行的結(jié)果。只有將綠色發(fā)展內(nèi)化于心，才能外化為綠色發(fā)展的行動(dòng)。其次，正確看待水資源管理中的反腐敗形勢(shì)。個(gè)別公務(wù)員認(rèn)為在水資源管理中反腐敗會(huì)束縛政策執(zhí)行，便采取“不作為、不出錯(cuò)”的消極應(yīng)對(duì)策略。事實(shí)上，清廉高效的水資源監(jiān)管能夠提高國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。為此，公務(wù)員應(yīng)該拒絕水資源管理中的“監(jiān)管俘獲”，推進(jìn)水資源管理中的廉政建設(shè)。再次，突出地方政府在水資源管理中的服務(wù)特征。強(qiáng)化公仆意識(shí)與服務(wù)意識(shí)，營(yíng)造為公眾服務(wù)的組織環(huán)境，讓公務(wù)員在水資源管理和創(chuàng)新中體驗(yàn)成就感與獲得感，實(shí)現(xiàn)個(gè)人與組織一起成長(zhǎng)的目標(biāo)。例如：在水資源管理PPP模式中，優(yōu)質(zhì)的地方政府服務(wù)將提高水務(wù)企業(yè)參與意愿以及PPP項(xiàng)目質(zhì)量。

⒊提高地方政府領(lǐng)導(dǎo)力和決策力。根據(jù)執(zhí)行力理論，領(lǐng)導(dǎo)參與組織變革的全過(guò)程，能夠?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量的政策執(zhí)行。[14]管理的靈魂是決策，決策的關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)在本地區(qū)引導(dǎo)發(fā)展方向、做出重要決策、激勵(lì)公務(wù)員作為，是地方政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。提高領(lǐng)導(dǎo)力和決策力主要包括三個(gè)方面：首先，提高黨政領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策和宏觀規(guī)劃的能力。在地方層面的政策規(guī)劃中，需要對(duì)水資源管理的全過(guò)程進(jìn)行控制，防止局部利益凌駕整體利益，杜絕私人利益綁架公共利益，對(duì)各種政策選擇的結(jié)果予以充分研究。積極引入專家論證和公眾參與，增強(qiáng)政府決策的針對(duì)性與可操作性。其次，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)的綠色發(fā)展理念。不僅要嚴(yán)格落實(shí)“離任審計(jì)”和“生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)”制度，還要將綠色發(fā)展作為黨政領(lǐng)導(dǎo)決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。黨政領(lǐng)導(dǎo)要堅(jiān)定綠色發(fā)展信念，即只有做好資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)才能實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。再次，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新意識(shí)。地方政府要形成符合本地實(shí)際的綠色發(fā)展模式，這既能夠在整體上改變地方政府形象，也能夠?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)積累綠色發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。例如：上海市崇明島將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。2014年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布了《崇明生態(tài)島國(guó)際評(píng)估報(bào)告》，把崇明生態(tài)島作為典型案例，編入其綠色經(jīng)濟(jì)教材，向全球42個(gè)島國(guó)推薦。[15]

⒋健全地方政府水資源管理培訓(xùn)體系。首先是提高思想認(rèn)識(shí)。公務(wù)員需要樹(shù)立水資源管理新常態(tài)的理念，把綠色行政、環(huán)境保護(hù)作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。其次是提高管理能力。水資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)需要大量資金，為此，地方政府需要構(gòu)建水資源項(xiàng)目投融資平臺(tái)，與社會(huì)資本建立伙伴關(guān)系?，F(xiàn)代水資源管理需要數(shù)字化運(yùn)作與高科技管理，例如：將水資源管理信息整理到電子數(shù)據(jù)庫(kù)并實(shí)時(shí)監(jiān)控，在電腦監(jiān)控室即可發(fā)現(xiàn)水資源變化。這樣，不僅能夠提高水資源管理的效率，還能夠降低水資源管理的成本。同時(shí)，在市場(chǎng)化成為水資源管理的重要政策工具后，地方政府必須加強(qiáng)對(duì)水務(wù)企業(yè)決策與運(yùn)作的全過(guò)程監(jiān)管。再次是構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府，形成公務(wù)員自我提升的文化氛圍。通過(guò)學(xué)習(xí)，使公務(wù)員在應(yīng)對(duì)困境與壓力方面提高能力，總結(jié)水資源管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成新型、可推廣、可復(fù)制的管理模式，以實(shí)現(xiàn)水資源管理的目標(biāo)。

⒌健全地方政府水資源績(jī)效管理制度。全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)需要地方政府充分發(fā)揮創(chuàng)造力和實(shí)干精神，但有人擔(dān)心高壓反腐態(tài)勢(shì)容易導(dǎo)致部分公務(wù)員不敢放手創(chuàng)新做事。對(duì)此，應(yīng)通過(guò)健全水資源績(jī)效管理制度，對(duì)敢于做事和善于擔(dān)當(dāng)、不作為和亂作為進(jìn)行區(qū)分，以提高公務(wù)員干事的積極性。首先，在水資源管理中建立科學(xué)合理的容錯(cuò)機(jī)制。[16]鼓勵(lì)地方政府結(jié)合本地實(shí)際，創(chuàng)新探索綠色發(fā)展模式。在創(chuàng)新過(guò)程中如果遇到風(fēng)險(xiǎn)或者出現(xiàn)不可預(yù)知的錯(cuò)誤，上級(jí)政府要在肯定創(chuàng)新熱情和行為的同時(shí)，容忍創(chuàng)新中因不可抗力出現(xiàn)的不利后果。地方政府要善于在水資源管理中積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在探索中找到正確的發(fā)展路徑。其次，在水資源管理中建立糾錯(cuò)機(jī)制。創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)錯(cuò)誤是難免的，但必須及時(shí)予以糾正，保證正確的改革方向。這就需要建立水資源監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的問(wèn)題，在改正錯(cuò)誤過(guò)程中積累經(jīng)驗(yàn)。再次，不能讓“容錯(cuò)糾錯(cuò)”變成“縱容錯(cuò)誤”的保護(hù)傘。部分公務(wù)員可能在“亂作為”之后將責(zé)任推給容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)此，需要明晰績(jī)效考評(píng)制度，厘清創(chuàng)新失誤與工作失誤之間的邊界，在績(jī)效評(píng)估中最大限度地實(shí)現(xiàn)公平與正義。

6.健全地方政府水資源管理獎(jiǎng)懲機(jī)制。地方政府“不作為、慢作為與亂作為”將難以完成“十三五”時(shí)期的改革任務(wù)。在新常態(tài)下，需要對(duì)官員的身份進(jìn)行重新認(rèn)知?！肮賳T通常集職業(yè)身份和公民身份于一身。官員的公民身份表明了他理性經(jīng)濟(jì)人的一面，而官員的職業(yè)身份則表明了他的社會(huì)性的一面。”[17]在水資源管理中，需要同時(shí)針對(duì)公務(wù)員的職業(yè)身份和公民身份構(gòu)建獎(jiǎng)懲機(jī)制。就職業(yè)身份而言，可以采取組織晉升、模范宣傳、發(fā)放獎(jiǎng)金、公開(kāi)表彰、公正提拔等從物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)到精神肯定的激勵(lì)方式。就公民身份而言，公務(wù)員也有“柴米油鹽醬醋茶”的考慮。為防止公務(wù)員“徇私枉法、貪污受賄”，需要建立更全面的獎(jiǎng)懲制度。首先，水資源人事管理要實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一，確保人事相宜。水資源管理權(quán)、責(zé)、利不對(duì)等的狀況可能導(dǎo)致“公務(wù)員逆淘汰”現(xiàn)象。對(duì)此，需要選賢任能，任用“想干事、能干事、干成事、不出事”的實(shí)干型公務(wù)員，對(duì)那些因循守舊、不思進(jìn)取的公務(wù)員要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。完善“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的水資源管理制度。其次，激勵(lì)公務(wù)員勇于干事。肯定并獎(jiǎng)勵(lì)水資源管理創(chuàng)新，體現(xiàn)公務(wù)員作為與不作為的差別。再次，嚴(yán)厲懲罰公務(wù)員的環(huán)保腐敗行為。對(duì)責(zé)任不落實(shí)、監(jiān)管不到位的失職瀆職行為以及“慵懶散浮軟”的不作為行為，依法依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)?！?016年一季度全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共145件，罰款數(shù)額達(dá)11597.2萬(wàn)元；實(shí)施查封、扣押案件共665件；實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共301件；移送行政拘留共313起；移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共265件。2016年5月環(huán)保部通報(bào)十城市環(huán)境質(zhì)量未得到有效改善，將適時(shí)進(jìn)行督察督辦”。[18]

7.完善水資源管理跨地區(qū)、跨部門的整體治理機(jī)制。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：即流域?qū)用嬲w治理、水資源監(jiān)管力量整合、水資源信息整合。首先，跨域治理已成為水資源管理的必然趨勢(shì)。水資源的流域性、循環(huán)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)決定了單個(gè)地方政府難以實(shí)現(xiàn)良好的治理成效。地方政府之間必須完善水污染物排放分配、生態(tài)流域補(bǔ)償分配、水污染協(xié)作治理等層面的整體治理機(jī)制。2016年國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步形成誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局，明確保護(hù)區(qū)與受益區(qū)、流域上游與下游的權(quán)責(zé)體系”。[19]其次，整合地方政府與環(huán)保部門的監(jiān)管力量。一方面，進(jìn)一步增強(qiáng)環(huán)保部門的獨(dú)立性和專業(yè)性。將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色發(fā)展模式，地方政府創(chuàng)造良好的水資源管理環(huán)境，環(huán)保部門發(fā)揮監(jiān)督與監(jiān)管的作用。另一方面，防止地方政府與環(huán)保部門在水資源管理中的“監(jiān)管俘獲”。地方政府與環(huán)保部門不僅要接受上級(jí)監(jiān)督和公眾監(jiān)督，地方政府與環(huán)保部門之間也要相互監(jiān)督。再次，消除“信息孤島”現(xiàn)象，建立統(tǒng)一的水資源數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)水資源信息的開(kāi)放與整合。水環(huán)境治理和水生態(tài)恢復(fù)的復(fù)雜性要求地方政府之間、政府部門之間、政府與企業(yè)之間實(shí)現(xiàn)水資源信息整合與共享，防止局部利益綁架整體利益，防止既得利益阻礙改革推進(jìn)。統(tǒng)一的水資源數(shù)據(jù)庫(kù)能夠降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管成效。例如：江蘇省建立了“1831”生態(tài)環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)，集合水、聲、輻射、汽車尾氣等數(shù)據(jù)形成環(huán)保專用網(wǎng)絡(luò)，連接13個(gè)省轄市環(huán)保局和110個(gè)區(qū)（縣）環(huán)保局，共127條線路。[20]

8.形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方合力的水資源管理格局。水資源是社會(huì)發(fā)展的基本資源，水資源改善將使社會(huì)各方受益。政府提供水資源管理制度和規(guī)劃，引領(lǐng)水資源管理的改革方向；水務(wù)行業(yè)的企事業(yè)單位是水資源管理改革的主力軍。因此，高質(zhì)量的水資源管理既需要政府各部門有效協(xié)同，更需要政府、企業(yè)與公眾的共同合作。首先，政府在與企業(yè)合作的同時(shí)扮演著合作者、監(jiān)管者、服務(wù)者的角色。一方面，政府將水資源項(xiàng)目外包給企業(yè)，幫助企業(yè)解決在運(yùn)作中遇到的困難，確保企業(yè)在水資源項(xiàng)目中盈利；企業(yè)在獲得水資源項(xiàng)目招投標(biāo)之后，不能依賴政府獲取收益，而是要通過(guò)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高企業(yè)管理水平，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的水資源管理目標(biāo)。另一方面，企業(yè)必須支持政府監(jiān)管工作，配合并提供必要的水資源管理信息，加大政府對(duì)水資源項(xiàng)目運(yùn)作的調(diào)控監(jiān)管力度。其次，公眾是水資源管理的直接利益相關(guān)者，對(duì)水價(jià)、水質(zhì)和水環(huán)境擁有發(fā)言權(quán)。政府與企業(yè)要定期公布水資源管理信息，以方便公眾的監(jiān)督。公眾可以對(duì)政府和企業(yè)提出合理的建議。再次，加強(qiáng)水資源管理模式創(chuàng)新。政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)各界大膽試驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)推廣治水的成功經(jīng)驗(yàn)。例如：寧波河道治理采取了第三方治理和根據(jù)成效付費(fèi)的管理制度，實(shí)現(xiàn)了河道清理、水污染防治、企業(yè)盈利多贏的局面。[21]

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