陳昶志 曹珊

[摘 要] 城市增長導(dǎo)致城市在空間規(guī)模上的擴(kuò)張，城市空間低密度、無序的擴(kuò)張導(dǎo)致了城市蔓延。城市增長邊界作為西方一種治理城市蔓延行之有效的手段被引入我國。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了城市蔓延的發(fā)生機(jī)理，通過論述的城市增長邊界的內(nèi)涵和管理實(shí)踐為我國治理城市蔓延提供了依據(jù)和思路。

[關(guān)鍵詞] 城市增長；城市蔓延；城市增長邊界

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07.114

[中圖分類號(hào)] G916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2016）07- 0232- 03

1 引 言

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟(jì)取得了巨大的進(jìn)步，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程帶來了城市發(fā)展， 城市數(shù)量、城市人口以及城市中心區(qū)的面積都在過去30多年里都得到迅速增長，但由于缺乏配套的科學(xué)城市規(guī)劃和建設(shè)，隨之而來的是隨著城市“攤大餅”式空間的擴(kuò)張，造成了城市蔓延現(xiàn)象，引發(fā)了一系列諸如，人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、耕地減少、住房緊張及就業(yè)困難等城市病。黨的十八大報(bào)告指出“優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力”。城市增長邊界（UGBs）作為在國外一種較為成熟的治理城市蔓延的規(guī)劃手段近年來一直引起了國內(nèi)學(xué)者的注意，并從實(shí)踐上驗(yàn)證其有效性。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上探討了城市增長邊界對(duì)城市蔓延的有效管理，為城市規(guī)劃政策提供經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。

3 我國城市蔓延的原因分析

第一，城市規(guī)劃政策的碎片化，不連續(xù)。城市發(fā)展是自發(fā)的市場行為，城市發(fā)展的問題千頭萬緒，城市管理者在制定城市規(guī)劃政策時(shí)，并沒有從歷史宏觀的角度，對(duì)城市的發(fā)展作一個(gè)長期的規(guī)劃，處理城市問題一事一議，使得城市政策的制定相互隔離，沒有相關(guān)性。致使城市呈無序化發(fā)展。

第二，房地產(chǎn)行業(yè)的急速擴(kuò)張。從2003年起，我國的房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入發(fā)展的高速通道。地方財(cái)政的主要收入來源就是賣地，同時(shí)，銀行對(duì)于房地產(chǎn)大力扶持，致使巨額資本流入房地產(chǎn)，使得房地產(chǎn)的發(fā)展更加處于一種“大而不能倒”的境地。政府、銀行、開發(fā)商構(gòu)成了一個(gè)利益共同體，從而綁架政府對(duì)于建設(shè)用的決策傾向于房地產(chǎn)開發(fā)，使的建設(shè)用地急劇減少，甚至侵占了耕地資源。

第三，環(huán)境資源的侵占成本低。我國對(duì)于環(huán)境資源的保護(hù)并沒有做到和歐美發(fā)達(dá)國家一樣，缺少相應(yīng)的保護(hù)政策。由于缺少有效的環(huán)境政策，企業(yè)和開發(fā)商并不支付（至少不全部支付）他們的土地龍方式或土地開發(fā)決定對(duì)環(huán)境施加的影響。結(jié)果，一方面導(dǎo)致土地的過度開發(fā)，并使社會(huì)來承擔(dān)其產(chǎn)生的負(fù)面外部效應(yīng)；另一方面，導(dǎo)致土地利用的無效率或低效率。

4 城市增長邊界（UGBs）內(nèi)涵及管理實(shí)踐

城市增長邊界（Urban Growth Boundaries，UGBs）是西方國家為了遏制城市蔓延所帶來的嚴(yán)重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境問題，由美國首先提出的一種城市用地管理政策工具，并以期提供一項(xiàng)新的技術(shù)解決措施與空間政策響應(yīng)。最早在 1976 年由美國的塞勒姆市（Salem）提出，為“城市土地和農(nóng)村土地之間的分界線” 。該市通過城市增長邊界劃定了塞勒姆都市區(qū)的發(fā)展范圍，用于解決當(dāng)時(shí)塞勒姆市與其相鄰的波爾克（Polk）和馬里恩（Marion）兩縣在城市規(guī)劃管理中的沖突：規(guī)定邊界以內(nèi)的土地可以用作城市建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)，邊界以外的土地則不可用于城市建設(shè)用地開發(fā) 。不同的學(xué)者以不同的方式定義了UGBs。Richard Sybert在1991年提出：“UGBs是圍繞城市劃定一條限制其外部發(fā)展的線”。D.Porter在1997年提出：“城市鎮(zhèn)站邊界將城市增長邊界限制到某個(gè)特定區(qū)域，并且阻止城市延伸到外圍村莊?！盬illiams則提出UGBs是“城市地區(qū)周圍抑制市區(qū)范圍增長的一條邊界線，邊界以外的土地，應(yīng)保持在低得多的密度，不提供供水和排水服務(wù)，形成城市和農(nóng)村明確的分界線”。

我國《城市規(guī)劃編制辦法（2006 版）》明確規(guī)定“劃定禁建、限建、適建和已建四區(qū)，控制和引導(dǎo)中心城區(qū)發(fā)展”。但是，由于對(duì)其內(nèi)涵理解和劃定標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)不一致，在城市發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)意義并沒有凸顯。例如，適建區(qū)的開發(fā)時(shí)序；限建區(qū)作為禁建區(qū)和適建區(qū)的過渡與兩者的區(qū)別并不明顯，在實(shí)際操作中有明顯的漏洞，且在城市發(fā)展的未來時(shí)間內(nèi)相互轉(zhuǎn)化機(jī)制不明晰。由此引入城市增長邊界的概念，對(duì)四區(qū)劃定進(jìn)行深化和整合，使其更具可操作性。第一，通過城市剛性增長邊界整合嚴(yán)格限建區(qū)和禁建區(qū)。城市剛性增長邊界在對(duì)禁建區(qū)和限建區(qū)中對(duì)城市生態(tài)格局安全起控制性作用的因素整合的基礎(chǔ)上劃定，明確區(qū)分未來應(yīng)保留和開發(fā)的區(qū)域，并且依托河流、道路、山體等地理要素進(jìn)行標(biāo)識(shí)，具有明確性。第二，通過城市彈性增長邊界深化適建區(qū)和一般限建區(qū)。城市彈性增長邊界通過綜合經(jīng)濟(jì)效益、土地需求的時(shí)空尺度控制、環(huán)境保護(hù)等要素確定適宜建設(shè)用地的發(fā)展時(shí)序，并識(shí)別限建區(qū)中哪些區(qū)域可以發(fā)展、何時(shí)發(fā)展及何種程度地發(fā)展，在城市建設(shè)用地突破適建區(qū)情況下滿足城市用地需求。

5 小 結(jié)

城市增長邊界（UGBs）作為一種針對(duì)治理城市蔓延的工具被引入我國。國內(nèi)外增長邊界產(chǎn)生的背景不同。以美國為主的西方國家應(yīng)用增長邊界主要是為了應(yīng)對(duì)小汽車交通帶來的城市蔓延及郊區(qū)化帶來的中心城市衰退；而我國與美國相比，郊區(qū)用地更為緊湊，應(yīng)用增長邊界主要是為了應(yīng)對(duì)快速城市化時(shí)期大中型城市急劇膨脹對(duì)周邊生態(tài)用地的侵占和土地資源的浪費(fèi)。

城市空間增長邊界控制與管理的工具復(fù)雜多樣，一些傳統(tǒng)的城市規(guī)劃手段，如土地利用區(qū)劃（Zoning）、土地細(xì)分規(guī)則（Subdivision）和開發(fā)許可（Development Permit）都屬于城市空間增長管理的實(shí)施工具。而從具體的實(shí)施步驟來看，則可以將城市空間增長管理工具劃分為邊界設(shè)定和配套政策設(shè)定兩個(gè)層面，后者還可包含稅收調(diào)節(jié)、產(chǎn)權(quán)控制等內(nèi)容。在我國，可以嘗試在不同的區(qū)域?qū)⒕G帶、城市增長邊界和城市服務(wù)邊界加以結(jié)合使用。如將城市周邊需要永久性或長期保護(hù)的開放空間和農(nóng)用地劃為綠帶區(qū)域，禁止其開發(fā)；在需要一定時(shí)期內(nèi)加以保存的開放空間和農(nóng)用地邊緣設(shè)定城市增長邊界，防止其在特定的時(shí)期內(nèi)受到城市化的侵蝕；而在環(huán)境承載力高、周邊基礎(chǔ)設(shè)施配套良好，需要進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)的地區(qū)則劃定城市服務(wù)邊界，使新的城市發(fā)展能夠集中在該地區(qū)，從而合理有效地利用土地資源。

此外，包含稅收、產(chǎn)權(quán)管理等內(nèi)容的綜合性的配套政策對(duì)于城市空間增長管理的實(shí)施具有極為重要的作用。通過對(duì)城市空間增長邊界內(nèi)外稅率的調(diào)節(jié)，可以加大邊界外開發(fā)的成本，將城市擴(kuò)展引導(dǎo)至設(shè)定的邊界內(nèi)。對(duì)于城市空間增長邊界外的房地產(chǎn)交易和保有征收高于邊界內(nèi)的稅費(fèi)，可以抑制邊界外的開發(fā)，同時(shí)保障邊界內(nèi)城市開發(fā)土地的正常供應(yīng)，防止出現(xiàn)房地產(chǎn)投機(jī)，促進(jìn)城市用地得到高效合理的利用。

中國學(xué)界一直對(duì)于城市增長邊界持較為積極的態(tài)度，但大多肯定其理論作用，忽視了綜合配套措施的使用，并缺乏對(duì)其特定地區(qū)實(shí)踐的探討，以及成本分析和機(jī)制探討。事實(shí)上，在實(shí)現(xiàn)類似目標(biāo)的過程中，綠帶、城市服務(wù)邊界、設(shè)定開發(fā)上限和暫緩開發(fā)等政策，都可以替代城市增長邊界來加以使用；而稅收政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策、區(qū)劃、開發(fā)許可控制等手段，則是與城市增長邊界配套加以使用的。在城市增長邊界的實(shí)施過程中，特別要注意的是，城市增長邊界是一整套政策，而非簡單的地理劃線。因而，只有把城市增長邊界政策作為一項(xiàng)綜合性的政策來加以制定和實(shí)施，才能獲得良好的成效。

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