武珂

[摘 要] 按照行業(yè)管理政策、國家制定的促進支線航空發(fā)展的政策、各地方政府出臺的促進航空運輸發(fā)展的政策進行分類，對中國現(xiàn)行支線航空政策進行簡要梳理，并著重對中國民用航空局2008年3月19日發(fā)布的《支線航空補貼管理暫行辦法》進行分析，根據(jù)實際運營數(shù)據(jù)對補貼效用進行測算，提出當(dāng)前補貼政策的不足，并初步提出補貼政策改進意見。

[關(guān)鍵詞] 支線航空；補貼；政策效用

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07. 071

[中圖分類號] F562 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）07- 0149- 03

1 概 述

支線航空是我國民航業(yè)中比較薄弱的分支，它的發(fā)展受到國家宏觀政策、飛機制造商、機場和航空公司經(jīng)營決策等多重因素的影響。近年來支線航空機場數(shù)量不斷增加，支線航空網(wǎng)絡(luò)不斷擴展，支線航空發(fā)展對帶動地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于支線航空所連接的地區(qū)多數(shù)經(jīng)濟發(fā)展滯后，導(dǎo)致支線運營收益差，航空公司普遍缺乏運營熱情。為解決上述問題，促進民航協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，民航局制定了一系列支線補貼政策。然而，現(xiàn)行的支線補貼方式還存在一些的不足，例如補貼范圍有限，某些補貼對象補貼力度不足，甚至無法引導(dǎo)航空公司使用與需求相匹配的機型進行航線運營等。

本文通過對中國現(xiàn)行支線航空政策進行初步梳理，著重對支線航空運營補貼政策進行分析，并根據(jù)實際運營數(shù)據(jù)對其補貼效用進行測算，從而提出補貼政策改進意見。

2 中國現(xiàn)行支線航空政策梳理

我國現(xiàn)行支線航空政策主要可以分為以下三種類別。

2.1 行業(yè)管理政策

（1） 《民用機場管理條例》（2009年7月1日生效），明確了民用機場的公共基礎(chǔ)設(shè)施定位及地方政府在機場管理中的責(zé)任，使得機場發(fā)展更容易獲得地方政府的支持。

（2）《全國民用機場布局規(guī)劃》（2007年12月制定發(fā)布），從新增機場布局規(guī)劃來看對中西部地區(qū)機場建設(shè)的力度較大，為中西部地區(qū)支線航空運輸發(fā)展提供前提保障，有力推動了中小機場的建設(shè)與發(fā)展。

（3）行業(yè)投資政策，包括《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》及其補充規(guī)定（2002年發(fā)布，并于2005年、2007年進行過修訂）、《公共航空運輸企業(yè)經(jīng)營許可規(guī)定》、《國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定（試行）》等文件，這些文件鼓勵、支持各種投資主體以參股形式投資建設(shè)和經(jīng)營機場，進一步調(diào)動了地方政府投資民航業(yè)的積極性，并鼓勵吸引了大量民營資本進入民航業(yè)，共同促進支線航空的發(fā)展。

（4）《民航航班時刻管理辦法》于2010年3月發(fā)布，替代了《民航航班時刻管理暫行辦法》（2007年9月1日起施行），增加了“有利于促進干線、支線航空協(xié)調(diào)發(fā)展原則”，并明確規(guī)定“經(jīng)民航局批準(zhǔn)，民航地區(qū)管理局可以將一定比例的協(xié)調(diào)機場協(xié)調(diào)時刻的航班時刻連同老少邊貧的航班時刻作為捆綁航班時刻，面向國內(nèi)航空公司進行公示”，從而從資源協(xié)調(diào)分配的角度為支線航空發(fā)展創(chuàng)造了條件，激發(fā)航空公司向支線航線投放運力的動力。

（5）《民航局關(guān)于加快通用航空發(fā)展的措施》（2009年12月發(fā)布），提出“拓寬通用航空服務(wù)領(lǐng)域，支持有條件的通用航空企業(yè)按照安全運行要求，使用小型航空器在一定范圍內(nèi)從事短途客、貨、郵運輸業(yè)務(wù)”，從而為探索新的支線航空運營模式開辟了新的領(lǐng)域。

2.2 國家制定的促進支線航空發(fā)展的政策

（1）《關(guān)于促進支線航空運輸發(fā)展的若干意見》（2005年11月26日發(fā)布），其中明確規(guī)定航空公司支線運輸經(jīng)營許可實行登記備案制；對航班時刻緊張機場的新增時刻分配，優(yōu)先考慮串飛中小型（支線）機場的航線航班；簡化購租進口支線飛機審批手續(xù)，改善支線飛機、發(fā)動機及零配件進口賦稅環(huán)境、對購置國產(chǎn)飛機實行備案制等。此外，還有加強支線航空機場建設(shè)的指導(dǎo)方針，以及對支線航線、支線機場實行政策性補貼的規(guī)定。

b） 《民航中小機場補貼管理暫行辦法》（2008年3月下發(fā)，2009年9月修訂），采取固定補貼加變動補貼的形式，固定補貼根據(jù)機場類別制定，變動補貼再考慮上一年度旅客吞吐量計算確定。

（2）《支線航空補貼管理暫行辦法》（2008年3月19日下發(fā)），根據(jù)至西部地區(qū)類別和年平均客座率確定補貼標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)和上年度旅客運輸量計算確定航段補貼額度。下文將詳細探討該文件中規(guī)定的支線運營補貼政策，并對其補貼效用進行分析。

2.3 各地方政府出臺的促進航空運輸發(fā)展的政策

其中重要的一種方式就是資金激勵，除設(shè)立航空發(fā)展專項基金、補貼機場運營、出資支持機場建設(shè)以外，許多地方政府對航空公司開航進行航線補貼，這是除了上述國家制定的支線航線補貼辦法之外的地方補貼政策，以激勵航空公司投入支線航線運營。補貼辦法主要有以下幾種類型：

（1）定額補貼。針對航線，規(guī)定每年執(zhí)行的班次數(shù)量，給予一定金額的補貼。

（2）保底補貼。針對航線，測算運營成本，由政府補貼預(yù)計虧損的額度。

（3）沖量補貼。針對旅客量，規(guī)定航空公司需帶來一定數(shù)量的年旅客量，就給予一定的補貼額。此類補貼通常金額數(shù)目較大，且政府不會規(guī)定航空公司開辟的具體航線和頻次。例如，內(nèi)蒙古、廣西南寧等地方政府就施行此類政策，其中內(nèi)蒙是針對天津航的獨家政策，南寧則是面對所有航空公司。

由于各地方政府補貼辦法各不相同，而且通常補貼持續(xù)時間不長，航空公司需要和地方政府經(jīng)常談判，因此本文不將地方補貼政策納入測算范圍，而僅對民航局發(fā)布的支線補貼政策進行詳細討論。

3 中國民航現(xiàn)行支線補貼辦法

3.1 文件依據(jù)

現(xiàn)行的中國民航支線航線補貼辦法依據(jù)2008年3月19日發(fā)布的《支線航空補貼管理暫行辦法》（民航發(fā)[2008]17號，下文簡稱《辦法》）。

3.2 補貼范圍

根據(jù)《辦法》中規(guī)定，補貼范圍是同時滿足以下條件的航段：

（1）省（自治區(qū)）內(nèi)航段，或距離在600公里以內(nèi)（含）跨省（自治區(qū)、直轄市）的航段；

（2）航段至少一端連接支線機場；連接北京、上海、廣州三市四機場及旅游熱點城市（不包括紅色旅游城市）機場的航段除外；

（3）淡季航班量至少達到旺季航班量的20%。

3.3 支線類別定義

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，將全國分為兩大區(qū)域：區(qū)域A——東中部16個省、直轄市，包括北京、天津、上海、河北、山西、江蘇、浙江、福建、山東、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣東、海南；區(qū)域B——西部和東北15個省、自治區(qū)、直轄市，包括內(nèi)蒙古、廣西、四川、云南、貴州、西藏、重慶、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、遼寧、吉林、黑龍江。

從而將支線劃分為三類：第一類支線，區(qū)域A范圍內(nèi)的支線；第二類支線：區(qū)域A與區(qū)域B之間的支線；第三類支線：區(qū)域B范圍內(nèi)的支線。

3.4 補貼標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)上述支線類別和年平均客座率確定的補貼標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

4 現(xiàn)行支線補貼效果測算

以中航信2012年全年國內(nèi)運量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，首先進行數(shù)據(jù)清理，進而根據(jù)《辦法》中的規(guī)定對每條航線數(shù)據(jù)的支線類別、上座率進行標(biāo)示，并根據(jù)2012全年運量進行補貼額的測算，得到以下關(guān)于補貼效果的初步結(jié)論。

（1）補貼范圍有限

由于補貼范圍限制（跨省600km以上支線航線不在補貼范圍內(nèi)），所補貼航線數(shù)量只占所有支線航線的33%。

（2）某些補貼對象補貼力度不足

由于支線類別限制，導(dǎo)致東中部支線市場（如河北?。┭a貼力度不足，補貼金額無法彌補航線虧損。

（3）無法引導(dǎo)航空公司使用與需求相匹配的機型進行航線運營

由于按照客座率進行補貼，使得同樣的市場條件下，使用干線機所獲補貼金額很可能比支線機大。

從2012年數(shù)據(jù)測算中可以看出：按照現(xiàn)行補貼政策，全國航空公司全年應(yīng)補貼4.15億元，平均每人次補貼42元，其中干線機每人次補貼43元，而支線機每人次只補貼39元。折合每班次補貼2 576元，其中干線機為3 441元，支線機為1 673元?？偟膩碚f，所補貼航線中，支線機運量占38%，補貼金額只占36%。

綜上可以看出，現(xiàn)行支線補貼政策存在以下問題：補貼重點不突出、補貼力度不足、 會間接引導(dǎo)航空公司通過使用干線機以獲取更多補貼。補貼政策的本意是為航空公司經(jīng)營盈利性差、旅客量小、連接經(jīng)濟欠發(fā)達偏遠地區(qū)的航線提供在市場中競爭的基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)航空普遍服務(wù)，促進支線航空發(fā)展。然而，目前來看，其補貼依據(jù)不考慮不同航線上的運輸成本和收入，補貼范圍沒有突出重點對象，更為嚴重的是，現(xiàn)行政策可能會誘導(dǎo)航空公司使用與需求并不匹配的大型飛機進行支線航線運營，以獲取更高補貼，從而提高了整體社會成本，破壞市場規(guī)律，擠壓支線航空公司的生存空間，打擊支線航空公司長期深耕支線航線的積極性，反而不利于支線市場的發(fā)展。

5 中國支線補貼政策改進建議

補貼政策的科學(xué)制定需要細致而龐大的精細測算，由于數(shù)據(jù)和時間的限制，本文僅對現(xiàn)行補貼政策提出初步的改進建議。

5.1 明確支線定義

為突出支線航空特質(zhì)特征，便于支線補貼運用到真正需要的地方，建議對支線航線和支線飛機進行明確定義，進而依據(jù)定義對補貼范圍進行修改。

支線航線：持續(xù)運營、淡季不停航的，一端連接支線機場的航線；連接北京、上海、廣州三市四機場及旅游熱點城市（不包括紅色旅游城市）機場的航段除外。

支線飛機：單艙座位數(shù)小于100座，且空機重量低于26噸的飛機 。

5.2 修改補貼范圍

根據(jù)機型運營成本和收入水平的初步測算，建議將支線補貼范圍修改為：

支線飛機執(zhí)飛支線航線：600 km以下（含）所有航段，600 km以上年平均客座率低于80%的航段。

干線飛機執(zhí)飛支線航線：750 km以下（含）所有航段，750 km以上年平均客座率低于60%的航段。

5.3 完善補貼辦法

提出兩種補貼辦法，分別按照每公里和每人次給予補貼。

補貼辦法一：按照上年度航段旅客周轉(zhuǎn)量及年平均客座率確定航段補貼額，

（1）若使用支線飛機執(zhí)飛，補貼標(biāo)準(zhǔn)為：0.25元每客公里；

（2）若使用干線飛機執(zhí)飛，補貼標(biāo)準(zhǔn)為：0.05元每客公里。

補貼辦法二：按照上年度航段旅客周轉(zhuǎn)量及年平均客座率確定航段補貼額，

（3）若使用支線飛機執(zhí)飛，補貼標(biāo)準(zhǔn)為：130元/人次；

（4）若使用干線飛機執(zhí)飛，補貼標(biāo)準(zhǔn)為：25元/人次。

6 建議補貼政策補貼效果測算

6.1 補貼政策效果對比

將現(xiàn)行補貼政策與提出的建議補貼辦法一、補貼辦法二的補貼效果進行初步比較，結(jié)果如下表2所示。

相比較原來的補貼方案，建議的補貼辦法雖然需要更多的資金投入，但卻可以覆蓋更多的支線運量，提高支線機的人均補貼力度，鼓勵更多的航空公司使用合適的機型運營支線航線，從而促進支線航空的良性發(fā)展。

7 小 結(jié)

本文對中國現(xiàn)行支線航空政策進行了初步梳理，進而著重對支線航空運營補貼政策進行分析，并根據(jù)實際運營數(shù)據(jù)對其補貼效用進行初步測算，驗證其不足之處，從而提出補貼政策改進意見，著重解決現(xiàn)行政策會間接引導(dǎo)航空公司通過使用干線機以獲取更多補貼的弊端，從而為中國支線航空政策的改進以及促進支線市場的進一步發(fā)展提供參考。