王韻潔

內(nèi)容摘要：人事任免歷來(lái)是衡量機(jī)構(gòu)或者組織是否具備獨(dú)立法律地位的指標(biāo)之一。司法權(quán)超然獨(dú)立地位不僅表現(xiàn)在司法運(yùn)作的全過(guò)程中，更體現(xiàn)在司法職業(yè)者產(chǎn)生方式的民主性和自治性。因此，如何避免行政不當(dāng)插手司法人事權(quán)，是確保司法獨(dú)立、公正的基礎(chǔ)之一。本文通過(guò)介紹臺(tái)灣地區(qū)檢察官人事改革的風(fēng)雨歷程，為我們了解臺(tái)灣地區(qū)檢察改革乃至司法改革提供很好的素材。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣地區(qū) 檢察官人事審議委員會(huì) 改革

一、檢察官人事審議委員會(huì)的歷史沿革

臺(tái)灣地區(qū)自1980年實(shí)行審檢分隸以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)雖與法院合署辦公，但組織體系等卻各自保持獨(dú)立。法院組織體系隸屬于“司法院”，而檢察機(jī)關(guān)則隸屬于“行政院”下屬的“法務(wù)部”，依照“法院組織法”和“法務(wù)部組織法”的相關(guān)規(guī)定，法務(wù)部主管臺(tái)灣地區(qū)檢察、矯治、司法保護(hù)之行政事務(wù)及行政院之法律事務(wù)，法務(wù)部部長(zhǎng)監(jiān)督各級(jí)法院及分院檢察署。但是“法務(wù)部”及其部長(zhǎng)的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)僅僅及于檢察行政事務(wù)，不得對(duì)檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行指揮及管理，更不得插手檢察個(gè)案。在檢察系統(tǒng)內(nèi)部仍然奉行“檢察一體”原則，即整個(gè)檢察體系的最高指揮權(quán)應(yīng)屬于檢察總長(zhǎng)。這種將檢察業(yè)務(wù)和檢察行政事務(wù)一分為二的制度模式固然符合臺(tái)灣地區(qū)政治體制的分權(quán)設(shè)計(jì)，但也造成行政事務(wù)和檢察業(yè)務(wù)的分野界限不明，檢察行政易對(duì)檢察業(yè)務(wù)中另一重要原則即“檢察獨(dú)立”構(gòu)成現(xiàn)實(shí)或潛在的威脅。而“檢察獨(dú)立”的核心基礎(chǔ)則在于檢察官人事調(diào)配的民主化，即檢察官的準(zhǔn)入、升遷、任免、考績(jī)等事項(xiàng)的實(shí)體和程序要符合民主化的要求，杜絕司法行政勢(shì)力的干預(yù)。因?yàn)?，“操縱人事，乃遙控司法案件走向的上游技術(shù)，是以，人事政策亦成為司法行政入侵司法領(lǐng)域的險(xiǎn)要關(guān)口?！盵1]正是因?yàn)闄z察人事權(quán)對(duì)于檢察一體和檢察獨(dú)立的重要意義，臺(tái)灣地區(qū)檢察官尤其是基層檢察官?gòu)?qiáng)烈要求將檢察人事權(quán)即檢察官的升遷、調(diào)配等權(quán)力納入檢察體系之內(nèi)，謹(jǐn)防行政權(quán)力染指。

在臺(tái)灣地區(qū)檢察官改革協(xié)會(huì)的強(qiáng)力推動(dòng)下，2006年修定的“法院組織法”將檢察官人事審議委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱檢審會(huì)）的地位法制化，檢審會(huì)由之前法務(wù)部長(zhǎng)的人事建議機(jī)關(guān)，變?yōu)榉ǘǖ恼莆諜z察官人事任免和升遷的機(jī)關(guān)。根據(jù)2006年修定后的臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”增定第59條規(guī)定：“法務(wù)部設(shè)檢察官人事審議委員會(huì)，審議高等法院檢察署以下各級(jí)法院及其分院檢察署主任檢察官、檢察官之任免、轉(zhuǎn)任、遷調(diào)、考核及獎(jiǎng)懲事項(xiàng)。審議之決議，應(yīng)報(bào)請(qǐng)法務(wù)部部長(zhǎng)核定后公告之。法務(wù)部部長(zhǎng)遴任檢察長(zhǎng)前，檢察官人事審議委員會(huì)應(yīng)提出職缺二倍人選，由法務(wù)部部長(zhǎng)圈選之。檢察長(zhǎng)遷調(diào)應(yīng)送檢察官人事審議委員會(huì)征詢意見(jiàn)。”法務(wù)部根據(jù)“法院組織法”于2006年6月30日出臺(tái)了檢察官人事審議委員會(huì)審議規(guī)則，并在隨后的幾年時(shí)間里進(jìn)行了數(shù)次修正。但是依照2011年修定的“法官法”第90條規(guī)定，“審議規(guī)則涉及檢察官任免、考績(jī)、級(jí)俸、升遷及褒獎(jiǎng)之事項(xiàng)者，由行政院會(huì)同考試院定之”。故此，2012年7月19日，臺(tái)灣地區(qū)“行政院”會(huì)同“考試院”公布了新的“法務(wù)部檢察官人事審議委員會(huì)審議規(guī)則”，原有2006年法務(wù)部發(fā)布的同名規(guī)則廢止。事實(shí)上，此次改弦更張只是更換了法規(guī)的制定和發(fā)布主體，原有的審議規(guī)則條文并沒(méi)有發(fā)生實(shí)際變動(dòng)。因此，該審議規(guī)則一直作為檢審會(huì)的有效活動(dòng)章程并發(fā)揮實(shí)效。

二、厘清檢察人事民主化

首先，依照“法院組織法”的規(guī)定，主任檢察官、檢察官的任免、遷調(diào)、考核和獎(jiǎng)懲等需要經(jīng)過(guò)檢審會(huì)的審議，否則人事任免無(wú)效。這就從法律層面上賦予了檢審會(huì)一定范圍內(nèi)的人事決定權(quán)。在遴選檢察長(zhǎng)時(shí)，檢審會(huì)也擁有“提出二倍人選”的權(quán)力，最終人選則由法務(wù)部長(zhǎng)在此名單范圍內(nèi)圈定。這種“權(quán)力的分享”至少在理論層面減少甚至打破了法務(wù)部長(zhǎng)一手操縱檢察人事，在檢察系統(tǒng)安插親信的情況。讓真正的檢察業(yè)務(wù)精英能夠擺脫政治派系斗爭(zhēng)而青云直上，同時(shí)，也可讓在任的檢察長(zhǎng)或檢察官能夠獨(dú)立、自主行使職權(quán)，做到不唯上、不畏上。

其次，為了確保檢審會(huì)組成的民主性，檢察官人事審議委員會(huì)設(shè)置委員17人，由法務(wù)部長(zhǎng)指派代表4人，檢察總長(zhǎng)及其指派之代表3人與全體檢察官所選出之代表9人組成之，這就一改“法院組織法”修定之前，檢審會(huì)組成成員過(guò)半來(lái)自法務(wù)部的局面，增加了檢察官的話語(yǔ)權(quán)，使得檢審會(huì)具備能夠獨(dú)立發(fā)聲，抗衡行政力量不當(dāng)干預(yù)人事任免的組織基礎(chǔ)。

再次，“法院組織法”第59條規(guī)定，“全體檢察官代表，以臺(tái)灣地區(qū)為單一選區(qū)，以秘密、無(wú)記名及單記直接選舉產(chǎn)生，每一檢察署以一名代表為限?！边@種打破地域的直接選舉方式也有利于真正出色的檢察官出任檢審會(huì)代表，真正能夠代表檢察系統(tǒng)尤其是基層檢察官的意志，形成合力。

三、檢察權(quán)與行政權(quán)的博弈

（一）法務(wù)部實(shí)質(zhì)掌控檢察官的人事遷調(diào)

在立法之初，檢審會(huì)提出兩倍名單的權(quán)力就是改革派檢察官和法務(wù)部妥協(xié)的結(jié)果。雙方對(duì)此都不甘心，因此在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中，勢(shì)必齟齬不斷。例如，“法院組織法”規(guī)定：“法務(wù)部部長(zhǎng)遴任檢察長(zhǎng)前，檢察官人事審議委員會(huì)應(yīng)提出職缺二倍人選，由法務(wù)部部長(zhǎng)圈選之”。而“檢察官人事審議委員會(huì)審議規(guī)則”第4條卻規(guī)定了“檢察官調(diào)升主任檢察官和地方法院主任檢察官、檢察官調(diào)升高等法院檢察署主任檢察官、檢察官，需要由檢審會(huì)提出職缺1.5倍之人選，由法務(wù)部部長(zhǎng)圈選之”。對(duì)此，許多檢察實(shí)務(wù)人士認(rèn)為，“檢審會(huì)審議規(guī)則”第4條實(shí)際上是違背了“法院組織法”第59-1條第1項(xiàng)之規(guī)定。因?yàn)?，在“法院組織法”里，只規(guī)定了法務(wù)部長(zhǎng)對(duì)于遴任檢察長(zhǎng)的圈選權(quán)，而沒(méi)有規(guī)定法務(wù)部長(zhǎng)對(duì)除檢察長(zhǎng)之外的其他檢察官的人事變動(dòng)有圈選權(quán)。對(duì)此，臺(tái)灣地區(qū)檢察系統(tǒng)頗有微辭。2015年7月，臺(tái)北士林地檢署檢察官蔡啟文甚至公開(kāi)主張法務(wù)部長(zhǎng)除了對(duì)檢察長(zhǎng)的遴選具有圈選權(quán)外，對(duì)其他檢察官人事案，并無(wú)圈選權(quán)，并向臺(tái)北高等行政法院聲請(qǐng)暫時(shí)狀態(tài)的假處分。7月21日，臺(tái)北高等行政法院駁回蔡啟文假處分聲請(qǐng)。一時(shí)間，輿論嘩然，檢察官甚至檢察系統(tǒng)與法務(wù)部的矛盾也更為公開(kāi)化。更為重要的是，針對(duì)法務(wù)部長(zhǎng)的圈選權(quán)，檢審會(huì)卻沒(méi)有再次復(fù)議或?qū)徸h的權(quán)力，檢審會(huì)只是在為法務(wù)部長(zhǎng)的圈選人員進(jìn)行背書(shū)。這就使得法務(wù)部長(zhǎng)牢牢控制了包括檢察長(zhǎng)、主任檢察官和普通檢察官在內(nèi)的檢察人事權(quán)，檢察獨(dú)立原則名不符實(shí)。

（二）更高級(jí)別的政治運(yùn)作滲透于檢察官人事體系

臺(tái)灣地區(qū)檢察機(jī)關(guān)隸屬于法務(wù)部，而法務(wù)部又隸屬于行政院，行政院長(zhǎng)作為內(nèi)閣成員，與執(zhí)政黨同進(jìn)退。檢察機(jī)關(guān)這種層層隸屬的關(guān)系在基因上就決定了“上層意志”是很容易逐漸滲透到檢察業(yè)務(wù)乃至檢察個(gè)案當(dāng)中去。2009年，在馬英九執(zhí)政時(shí)期，時(shí)任法務(wù)部長(zhǎng)曾勇夫就曾在人事問(wèn)題上與時(shí)任檢察總長(zhǎng)黃世銘屢發(fā)摩擦，關(guān)系緊張，最終導(dǎo)致兩敗俱傷。這也使得檢察人事權(quán)這一兵家必爭(zhēng)之地的權(quán)力博弈日益明朗化。而在檢審會(huì)法制化后，這種權(quán)力斗爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了檢審會(huì)內(nèi)部。

檢察一體和檢察獨(dú)立作為檢察活動(dòng)的重要原則在臺(tái)灣地區(qū)已取得共識(shí)，將以法務(wù)部長(zhǎng)為代表的司法行政勢(shì)力排除在“檢察一體”的體系中也早已以立法形式明確規(guī)定。但是檢察人事權(quán)的獨(dú)立、檢察獨(dú)立、司法獨(dú)立的目標(biāo)在實(shí)踐中還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。為了切斷檢察官、檢察權(quán)與司法行政部門剪不斷理還亂的糾葛，一些改革派的檢察官主張檢察機(jī)關(guān)脫離法務(wù)部乃至脫離行政院，改屬監(jiān)察院，甚至成為獨(dú)立的檢察院。猶如審判行政監(jiān)督不影響審判權(quán)的行使一樣，這種法制設(shè)計(jì)或可阻隔政治力的介入。隨著臺(tái)灣地區(qū)檢察改革和司法改革的繼續(xù)推進(jìn)，這種提法也未必全是一枕黃粱，未來(lái)或可期待。

注釋：

[1]參見(jiàn)林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第120頁(yè)。