左學(xué)金　王紅霞

摘要：中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度設(shè)計(jì)表現(xiàn)了明顯的傾向性。這種傾向于城市.用地和工業(yè)用地的制度安排在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展時(shí)期發(fā)揮了重要的促進(jìn)和保障作用。然而，隨著工業(yè)化的演進(jìn)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的逐步轉(zhuǎn)型以及城鎮(zhèn)化的縱深發(fā)展?！俺鞘袃A向”和“工業(yè)化傾向”的土地利用制度已經(jīng)愈來愈不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的客觀要求，甚至負(fù)面作用日益突出，例如：征（用）地補(bǔ)償?shù)某青l(xiāng)差異人為加劇了城鄉(xiāng)居民收入差距，城鄉(xiāng)用地的歧視性制度設(shè)計(jì)從根本上加劇了地方政府的土地財(cái)政及其依賴，城市對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的歧視性政策實(shí)質(zhì)上鼓勵(lì)了工業(yè)用地的濫用和城市地價(jià)的攀升等。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型，必須改革城市土地供給和土地利用進(jìn)程中的歧視性制度設(shè)計(jì)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，同時(shí)，創(chuàng)新城市產(chǎn)業(yè)用地制度，盡快消除工業(yè)用地和商業(yè)用地的差別，改變土地治理中的政府壟斷、使農(nóng)民能更加公平地享用工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的收益，提高土地利用的效率。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)二元性；城市傾向；工業(yè)化傾向；“歧視性”土地利用

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833（2016）09-0049-10

作者簡(jiǎn)介：左學(xué)金，上海社會(huì)科學(xué)院研究員、上海市政府參事；王紅霞，上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所研究員

（上海200020）

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型正在進(jìn)入生死攸關(guān)的關(guān)鍵時(shí)期。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中暴露的土地瓶頸與問題，大部分都起因于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用和土地制度安排。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度設(shè)計(jì)表現(xiàn)了明顯的歧視性制度設(shè)計(jì)，在既有制度安排下，自上而下的土地市場(chǎng)化與財(cái)稅分權(quán)改革相互作用，形成了中央政府、地方政府、開發(fā)商以及包括農(nóng)村集體在內(nèi)的各參與主體之間的土地利益博弈，這種博弈不僅加劇了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的分割，扭曲了土地市場(chǎng)，而且也在一定程度上誘發(fā)了土地開發(fā)的盲目性和隨意性，導(dǎo)致土地濫用和浪費(fèi)的現(xiàn)象非常普遍?？梢哉f，土地制度安排直接影響了地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用模式和土地利用效率，也是新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展迫切需要解決的難題之一。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中、五中全會(huì)明確要求政府進(jìn)一步加快土地制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。因此，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展時(shí)期，研究現(xiàn)行土地制度設(shè)計(jì)（特別是多層次二元土地制度設(shè)計(jì)）對(duì)城市土地利用和城鎮(zhèn)化的影響，探討有益于推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和城市土地利用效率提高的制度改進(jìn)對(duì)策，具有非常迫切的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問題：文獻(xiàn)述評(píng)

城鎮(zhèn)化和土地問題一直是近幾十年來理論和政策討論的熱點(diǎn)。改革開放以來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地問題的核心內(nèi)容基本可以概括為農(nóng)地制度、農(nóng)地征用和城市土地利用三個(gè)方面。對(duì)城鎮(zhèn)化和土地制度的相關(guān)研究實(shí)際上是沿著地權(quán)關(guān)系的脈絡(luò)展開的，概括來看，對(duì)“農(nóng)地制度”和“農(nóng)地征用問題”的研究是已有研究文獻(xiàn)關(guān)注的兩大焦點(diǎn)。

（一）中國(guó)農(nóng)地制度僵化、農(nóng)地制度改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市改革

農(nóng)地制度是一切土地制度的最初安排。土地產(chǎn)權(quán)和交易是土地制度安排的核心問題。日本的經(jīng)驗(yàn)表明：適度管制和農(nóng)地流轉(zhuǎn)是日本農(nóng)地制度成功建設(shè)的兩個(gè)重要方面。美國(guó)在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期也存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)土地利用、農(nóng)地管理效率低下、農(nóng)地過度非農(nóng)化等問題。但是，后來逐漸形成的一定限制的農(nóng)地私有權(quán)和有保障的農(nóng)地使用權(quán)，不僅保障了美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高效率，而且也促進(jìn)了美國(guó)城鎮(zhèn)化的成功發(fā)展。相比之下，中國(guó)的農(nóng)地制度發(fā)展則面臨著諸多瓶頸和問題，中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地制度自改革開放推行家庭承包制以來，就再?zèng)]有進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性變革。與城市改革相比，中國(guó)農(nóng)村土地制度的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，這不能不說是中國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)賴以形成及“三農(nóng)問題”始終難以解決的一個(gè)重要原因。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度既保留集體對(duì)土地的所有權(quán)，又在一段時(shí)期之內(nèi)允許農(nóng)民擁有排他性的土地使用權(quán)。拋開農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性問題不談，現(xiàn)實(shí)廣泛存在的農(nóng)地分配調(diào)整給農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易也帶來了不可忽視的影響——由于地權(quán)主體是集體，而土地使用權(quán)的分配是集體內(nèi)部的每位成員，這種地權(quán)主體和使用權(quán)主體的不對(duì)應(yīng)難免造成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易有時(shí)并沒有真正反映效率和公平。

在現(xiàn)行農(nóng)地制度下，農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確和集體土地被征用為國(guó)有土地時(shí)遭遇與城市土地征用不平等的待遇；缺乏土地承包的流轉(zhuǎn)與集中機(jī)制；土地流轉(zhuǎn)與交易既缺乏制度安排又缺乏有效市場(chǎng)；現(xiàn)行的土地制度下土地的福利和社會(huì)保障功能還很強(qiáng)，導(dǎo)致在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中更加劇了進(jìn)城農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”的行為；被征農(nóng)地的土地置換缺乏總體規(guī)劃，過度追求土地利益、忽視土地利用效率等等，這些問題不僅加劇了中國(guó)的“三農(nóng)”問題，而且也正在更加深刻地影響著中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地過度征用濫用、社會(huì)問題突出的根由實(shí)質(zhì)是土地制度問題

隨著人口城鎮(zhèn)化的加速和城市擴(kuò)張，農(nóng)地征用成為近年城鎮(zhèn)化研究關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。特別是在郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，郊區(qū)農(nóng)地征用集中反映了集體土地經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“公用地悲劇”，從最初的政府強(qiáng)征到如今的交換使用，郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地農(nóng)民和失地農(nóng)民曾經(jīng)幾度成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)每年大約有300萬失地農(nóng)民，在一次性補(bǔ)償?shù)奶幚矸绞较?，失地農(nóng)民同時(shí)面臨的失業(yè)問題無疑會(huì)帶來巨大的社會(huì)隱患。

許多學(xué)者指出，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程有著太多和太強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)傾向，尤其是在城市土地征用和利用上，政府的強(qiáng)制壟斷地位非常值得商榷。實(shí)際上，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速的背景下，中國(guó)現(xiàn)行土地制度設(shè)計(jì)中規(guī)定，農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)化必須通過征地途徑改變，土地的農(nóng)民集體所有制為國(guó)有制，而且，現(xiàn)行制度安排賦予政府極大的權(quán)利——中央和地方政府用行政審批手段控制土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，征地補(bǔ)償方式不當(dāng)和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，幾乎無監(jiān)督和約束的政府征地制度和審批制度，帶來了一系列社會(huì)矛盾和沖突，甚至帶來很多失地農(nóng)民，許多征地農(nóng)民雖然從身份上已經(jīng)成為城市市民，但是，他們?cè)诔鞘兄械木蜆I(yè)、保障和社會(huì)交往都存在許多問題，這些問題不僅吸引了城鎮(zhèn)化研究的關(guān)注，而且也成為城市科學(xué)、人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科和整個(gè)社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

在現(xiàn)有土地制度下，農(nóng)民的土地實(shí)際上包含了“社會(huì)保障功能”。為解決征地農(nóng)民的“社會(huì)保障問題”，在2000年左右出現(xiàn)了“土地?fù)Q保障”制度，這曾經(jīng)被認(rèn)為是解決征地補(bǔ)償和征地農(nóng)民社會(huì)保障問題的制度創(chuàng)新，而且在全國(guó)各地得到廣泛應(yīng)用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本（農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦某杀荆┮苍诓粩嗵岣?，現(xiàn)實(shí)操作中對(duì)征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償往往不能充分彌補(bǔ)土地本身所包含的養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)等保障功能。征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題背后，其實(shí)仍然是中國(guó)現(xiàn)行的土地制度問題。

從城鎮(zhèn)化的空間表現(xiàn)來看，無論是農(nóng)地制度還是農(nóng)地征用問題，實(shí)質(zhì)上涉及的都是為城市發(fā)展而非農(nóng)村提供土地的土地供給制度問題，也就說，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度設(shè)計(jì)典型表現(xiàn)了“城市傾向”的制度設(shè)計(jì)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問題，不僅包括農(nóng)地制度和農(nóng)地征用問題，而且也包括城市的土地利用。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究和實(shí)踐討論來看，與農(nóng)地制度、農(nóng)地征用問題相比，城市的土地利用問題顯然被忽視了。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地供給與土地利用的歧視性制度設(shè)計(jì)及其影響

從中國(guó)現(xiàn)行的土地管理和土地利用制度來看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度體系由微觀、中觀和宏觀層面的不同制度構(gòu)成。具體來講，微觀層面的土地制度包括基本的農(nóng)地制度、農(nóng)地征用制度和征地補(bǔ)償制度；中觀層面的土地制度包括土地財(cái)政和稅收制度、城市土地出讓制度；宏觀層面的土地制度包括土地監(jiān)管制度和土地治理關(guān)系的設(shè)計(jì)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度體系構(gòu)成如圖l所示，本文將沿著這一框架體系分析中國(guó)現(xiàn)行土地制度的歧視性設(shè)計(jì)對(duì)土地利用和城鎮(zhèn)化的影響。

（一）微觀層面的制度分析：現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的不平衡設(shè)計(jì)及其影響

1.政府征地用途的公用性沒有明確界定，導(dǎo)致政府非公共目的的征地行為無實(shí)質(zhì)監(jiān)管。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要不斷將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化城鎮(zhèn)用地，特別是在城鎮(zhèn)化的發(fā)展初期，更是如此。根據(jù)1998年8月修改頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條第四款規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外?！?004年8月該款又修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。應(yīng)該注意的是，中國(guó)的相關(guān)法律制度并沒有對(duì)土地管理法中提到的公共利益需要有明確界定，顯然，這樣的制度設(shè)計(jì)隱含假設(shè)政府所有的征地行為都是符合公共理性的。在城鎮(zhèn)化初期，該制度設(shè)計(jì)可以保障政府征地幾乎沒有任何制度障礙和制度成本，無疑極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展。但是，隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化的推進(jìn)和政府征地活動(dòng)的加劇，當(dāng)政府的非公共目的征地行為出現(xiàn)并逐漸增多時(shí)，該制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷無疑則反向激勵(lì)了政府征地的濫用行為。由于缺乏對(duì)公共目的或利益的清晰界定，這樣的制度設(shè)計(jì)為政府征用土地的“尋租”動(dòng)機(jī)提供了機(jī)會(huì)，現(xiàn)實(shí)中有些征地并不是為了公共目的，而是為了尋求租金最大化。為了保障城鎮(zhèn)化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，中央政府在2008年黨的十七屆三中全會(huì)出臺(tái)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，對(duì)征地制度進(jìn)行了重大改進(jìn)。明確提出：要“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！钡牵壳翱陀^上對(duì)政府征用地用途的公益性界定依然缺乏有力的法律依據(jù)。我國(guó)憲法和《土地管理法》中存在明顯的“二律背反”問題①，關(guān)于政府征地條件規(guī)定的自相矛盾充分暴露了土地制度的內(nèi)在缺陷。與此同時(shí)，法律賦予了地方政府對(duì)于征收和征用土地較大的控制權(quán)，地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)和操作優(yōu)勢(shì)地位，而中央的監(jiān)管和懲罰又往往難以到位，這樣的土地制度無疑為地方政府的征用——出讓土地提供了強(qiáng)烈的沖動(dòng)。地方政府不僅為了城市公共發(fā)展而征地，而且也積極追求征地的額外收益，于是不僅帶來了城鎮(zhèn)化在空間上迅速擴(kuò)張、城市空間增長(zhǎng)遠(yuǎn)超城市人口的增長(zhǎng)（這已經(jīng)成為當(dāng)今學(xué)界共識(shí)，恕不再贅述）的現(xiàn)象，而且，也同時(shí)帶來了農(nóng)地征用過度現(xiàn)象，極大影響了土地利用的整體效率。

2.征（用）地補(bǔ)償?shù)某青l(xiāng)差異人為加劇了城鄉(xiāng)居民收入差距、侵蝕了農(nóng)民的利益。

城市發(fā)展對(duì)征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，本質(zhì)上是按“被征收土地的原用途來補(bǔ)償”——即農(nóng)業(yè)用途來補(bǔ)償，但是政府一般把征用來的土地當(dāng)做城市建設(shè)用地，然后通過將相關(guān)土地的使用權(quán)賣給開發(fā)商，這些土地的用途則一般轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或者商業(yè)用地。由此，在這樣的制度安排中，“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”，基本都是按照土地的原用途價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償（參見《土地管理法》第四十七條），而城市用地的拆遷補(bǔ)償，則一般是按照被征土地市場(chǎng)價(jià)格的5-8倍補(bǔ)償。盡管2008年的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)了要堅(jiān)持“同地同價(jià)補(bǔ)償”的原則和“用途管理”的原則，特別是針對(duì)征地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，上述《決定》規(guī)定農(nóng)民可以“依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！笔舜髨?bào)告也提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。但是按照被征地原用途的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然沒有實(shí)質(zhì)性改變，最高補(bǔ)償規(guī)定也依然沒有得到實(shí)質(zhì)性改變。對(duì)農(nóng)用地的征地補(bǔ)償依然明顯低于城市用地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、“同地不同價(jià)”的現(xiàn)象依然存在。

征地補(bǔ)償?shù)钠缫曅灾贫劝才琶黠@放大了土地利用的城鄉(xiāng)差異。與城市居民相比，農(nóng)民不能從農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐脑鲋抵蝎@得應(yīng)有的收益份額，人為加劇了城市化進(jìn)程帶來的城鄉(xiāng)居民收益差距，也在一定程度上有違國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和再分配的政策設(shè)計(jì)初衷。

（二）中觀層面的制度分析：城鄉(xiāng)用地、工業(yè)用地和商業(yè)用地歧視性設(shè)計(jì)及其影響

1.城鄉(xiāng)用地的歧視性制度設(shè)計(jì)從根本上加劇了地方政府的土地財(cái)政及其依賴。

地方發(fā)展的“土地財(cái)政依賴”飽為詬病已經(jīng)是眾所周知的事實(shí)。根據(jù)國(guó)家財(cái)政部和國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)，土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重自2003年起就超過了50%，盡管在2003—2014年期間有所波動(dòng)，但其均值依然是達(dá)到了51.23%（國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的土地收入在其地方財(cái)政收人中的比例一般最高不過在35%左右），其中2010、201l、2013年都超過了60%，有的城市土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重甚至已經(jīng)高達(dá)76%。2015年土地出讓金收入增速明顯回落，但是地方土地財(cái)政的依賴特征依然并未有明顯改觀。

許多理論和實(shí)證研究把地方政府的“土地財(cái)政依賴”歸因于地方GDP政績(jī)考核以及中央地方財(cái)稅制度的內(nèi)在激勵(lì)或者不足。我們發(fā)現(xiàn)，在既定土地制度的框架下，土地財(cái)政收入的地方競(jìng)爭(zhēng)或者地方財(cái)政收支的困境確實(shí)可以在很大程度上解釋土地財(cái)政依賴現(xiàn)象，但是，對(duì)于一些產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、可以不用依靠土地財(cái)政的城市政府，為何仍然存在“土地財(cái)政”的強(qiáng)烈偏好行為？其中原因，顯然已經(jīng)不是財(cái)稅或者政績(jī)考核本身可以解釋的了。追根溯源，地方政府的“土地財(cái)政”路徑依賴和強(qiáng)烈偏好，源于土地制度本身，源于土地制度的城鄉(xiāng)二元性，源于城鄉(xiāng)土地供給和土地利用的歧視性制度設(shè)計(jì)。

城鄉(xiāng)土地供給和土地利用的歧視性制度設(shè)計(jì)突出表現(xiàn)在憲法和法規(guī)對(duì)于城市土地和農(nóng)村土地在其所有、使用、收益和處置方面規(guī)定的明顯不同（見表1）。從用地的來源（土地供給）看，城市的用地可以來源于農(nóng)村土地，而農(nóng)村的土地來源是既定的，這種不對(duì)等的用地制度設(shè)計(jì)讓農(nóng)村土地的用地來源顯然處于劣勢(shì)；從用地的收益來看，客觀存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)歧視決定了城市和農(nóng)村不同土地用途的收益差距；從土地市場(chǎng)看，我們不僅存在城市和農(nóng)村兩個(gè)用地市場(chǎng)，而且城市土地和農(nóng)村土地進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)的方式顯然不同，相比較城市居民，農(nóng)村土地的間接進(jìn)入方式顯然加大了農(nóng)民的土地交易成本。在這樣的制度安排下，不斷追求農(nóng)地非農(nóng)化的額外收益、追求土地財(cái)政自然成為地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人的最優(yōu)選擇。可以說，城鄉(xiāng)用地的歧視性制度設(shè)計(jì)從根本上鼓勵(lì)了地方政府的“土地財(cái)政”并強(qiáng)化了其對(duì)土地財(cái)政的依賴。

客觀地講，城鄉(xiāng)土地的二元性和城鄉(xiāng)土地利用的歧視性差別實(shí)際上是由我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)二元特征內(nèi)在決定的。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這種“城市傾向”的歧視性制度設(shè)計(jì)確實(shí)為我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展初期工業(yè)化政策和城鎮(zhèn)化政策的順利實(shí)施提供了強(qiáng)力的支持和保障——地方城市政府通過“征地一賣地一收稅收費(fèi)一抵押一再征地”的土地開發(fā)利用模式使得中國(guó)的城鎮(zhèn)化獲得了空前快速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)快速城鎮(zhèn)化、而城市地區(qū)則加速區(qū)域化。但是，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的快速提高，城鄉(xiāng)用地的歧視性制度設(shè)計(jì)帶來的負(fù)面效應(yīng)也日漸突出。特別是隨著近些年來農(nóng)地制度和非農(nóng)用地制度的不一致演進(jìn)——農(nóng)地制度在不斷向強(qiáng)化土地物權(quán)和以農(nóng)戶為主體的市場(chǎng)交易方向改進(jìn)的同時(shí)，非農(nóng)用地制度卻在朝著強(qiáng)化地方政府壟斷和土地利益最大化的方向發(fā)展——城鄉(xiāng)用地的歧視性制度差別如果不能盡快修正，不僅會(huì)進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)發(fā)展差距，而且也會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不可忽視的不利影響。

2.城市對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的歧視性政策鼓勵(lì)了工業(yè)用地的濫用和城市地價(jià)的攀升。

城市用地一般劃分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、綜合用地、住宅用地和其他用地。城市內(nèi)部的土地利用也存在著歧視性制度設(shè)計(jì)，突出表現(xiàn)在對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的差別政策和歧視性利用（見表2）。在現(xiàn)行制度下，工業(yè)用地的土地出讓合同期限較長(zhǎng)（《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定最長(zhǎng)不超過50年），出讓價(jià)格也相對(duì)較低（在城鎮(zhèn)化和城市擴(kuò)張初期，有很多地方政府為了招商引資甚至零地價(jià)提供工業(yè)用地）；相比較而言，商業(yè)用地出讓合同期限則較短（一般不超過40年），出讓價(jià)格也一般是市場(chǎng)價(jià)格，常常是工業(yè)用地的至少5-10倍以上（有的甚至更高）。因此，城市地方政府要想促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)集聚、推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其最優(yōu)對(duì)策就是低價(jià)出讓工業(yè)用地、降低企業(yè)成本、吸引企業(yè)集聚，高價(jià)出讓商住用地、增加財(cái)政收入。理論分析和事實(shí)也表明：城市用地的這種歧視性政策安排基本有效實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)城市生產(chǎn)、推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的，但是，其效果隨著城市的集聚效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而逐漸減弱②。我們發(fā)現(xiàn)，隨著城市經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和城市的快速擴(kuò)張，城市土地利用中對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的歧視性利用，不僅加劇了城市開發(fā)園區(qū)的土地濫用和大量的“以工業(yè)業(yè)用地名義”的征地、占地，而且也在一定程度上助推了城市地區(qū)普遍存在的土地濫用和城鎮(zhèn)化空間上的無序擴(kuò)張。

以城市建設(shè)用地的開發(fā)比例為例，中國(guó)城市的用地表現(xiàn)了比較普遍的過度開發(fā)和占用的情況。根據(jù)我們掌握的數(shù)據(jù)，目前，中國(guó)城市建設(shè)用地占整個(gè)城市土地面積的比例平均在45%一50%左右，遠(yuǎn)高于國(guó)際平均水平——國(guó)際上大都市的建設(shè)用地占整個(gè)都市區(qū)的比例一般控制在20%--30%的水平，以便保障城市未來的可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，中國(guó)城市綜合容積率FloorArea Ratio（FAR）約在0.5左右，遠(yuǎn)低于東亞國(guó)家1-2的水平。城市較低的容積率水平意味著城市建成區(qū)的低密度開發(fā)，由此帶來土地的浪費(fèi)使用——特別是在城市新建城區(qū)，普遍存在的低密度開發(fā)使公交和教育醫(yī)療等城市基礎(chǔ)設(shè)施配套困難，造成居民依靠私人汽車通勤和普遍的城市交通擁堵，甚至一些新城因?yàn)槿鄙佟叭藲狻倍蔀椤肮沓恰?。城市過度使用土地的現(xiàn)象非常普遍。與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和城市快速擴(kuò)張相伴而生的土地利用效率問題，已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)城市發(fā)展和整個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展所面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

實(shí)際上，進(jìn)一步從城鄉(xiāng)土地制度二元性及其影響的邏輯來看，地方政府對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的歧視性政策內(nèi)在形成了對(duì)城市工業(yè)用地的“過度激勵(lì)”。與此同時(shí)，歧視性的用地政策也內(nèi)在刺激了城市地價(jià)的不斷攀升。

城市歧視性的工業(yè)用地和商業(yè)用地政策從設(shè)計(jì)初衷上是為工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的用地政策。然而，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的演進(jìn)升級(jí)進(jìn)程中，城市經(jīng)濟(jì)逐漸從制造為主走向以生產(chǎn)服務(wù)、科技服務(wù)和現(xiàn)代服務(wù)為主，土地利用的需求也相應(yīng)發(fā)生著轉(zhuǎn)變。顯然，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，“工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的用地政策”已經(jīng)明顯滯后于產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型發(fā)展，由此導(dǎo)致用地過程中的諸多矛盾與問題，不僅影響了城市土地利用的效率，而且也在一定程度上反過來制約了城市產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型。要突破當(dāng)前土地瓶頸對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制約，必須盡快改變以工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的用地政策指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，改革土地利用的歧視性規(guī)定，為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供用地制度依據(jù)和保障。

（三）宏觀層面：中央政府和地方政府對(duì)土地利用的監(jiān)管與治理分析

以建設(shè)用地的土地利用為例，目前，中國(guó)城市土地利用的操作程序如下：

第一步，土地儲(chǔ)備，供應(yīng)城市發(fā)展所使用的土地。土地儲(chǔ)備一般是通過原有的國(guó)有土地和征用集體建設(shè)用地而完成的。土地儲(chǔ)備的范圍包括依法收回的國(guó)有土地、收購的土地、行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地，以及其他依法取得的土地。中國(guó)的土地儲(chǔ)備是特定的政府行為，是政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)、依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。一般來說，各地都有專門的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)貒?guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)，當(dāng)?shù)刎?cái)政及人民銀行部門負(fù)責(zé)協(xié)助配合土地儲(chǔ)備工作。

第二步，儲(chǔ)備土地進(jìn)入土地市場(chǎng)，確定土地使用和開發(fā)主體。這個(gè)過程中，除了少量用于政府公益事業(yè)的土地可以使用土地劃撥方式無償取得使用權(quán)外，其他一切工業(yè)、商業(yè)、房產(chǎn)等用地都是通過出讓方式有償使用國(guó)有土地，一般是通過土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓來完成的。中國(guó)自1999年開始實(shí)行國(guó)有土地的“招拍掛”制度，2004年全國(guó)普遍實(shí)行，國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣，是政府供應(yīng)土地的重要手段，也是國(guó)有土地有償使用的重要方式?，F(xiàn)實(shí)中，由于拍賣方式程序相對(duì)簡(jiǎn)單，大多土地出讓時(shí)采用的是“拍賣”方式。

第三步，經(jīng)過土地“招拍掛”程序后，依法有償獲得土地使用權(quán)。這個(gè)過程中，對(duì)于獲得立項(xiàng)的用地項(xiàng)目，要經(jīng)過環(huán)境影響評(píng)估（環(huán)保局）；申辦建設(shè)用地規(guī)劃許可證，一般由城市規(guī)劃局報(bào)城市政府批準(zhǔn)；進(jìn)行用地手續(xù)報(bào)批（報(bào)送城市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局）等。土地利用一般流程如圖2所示。

從城市土地利用的流程來看，城市中任何一塊土地的開發(fā)利用，涉及國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部、城市政府、城市規(guī)劃局、城市國(guó)土資源管理局、用地部門或企業(yè)、地質(zhì)部門、環(huán)保局、財(cái)政局以及所在地的土地管理部門等等機(jī)構(gòu)。中國(guó)城市土地利用進(jìn)程中形成的治理關(guān)系，實(shí)際上是由政府主導(dǎo)、控制的層級(jí)體系，地方政府和中央政府是最終決策主體，規(guī)劃局、國(guó)土資源部等職能部門負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。在中國(guó)城市土地使用過程中，政府既是國(guó)有土地所有者的代表（代理人），同時(shí)又是土地使用的管理者，地方政府壟斷著城市建設(shè)用地的供應(yīng)。這些部門之間形成的關(guān)系如圖3所示。

在中國(guó)城市土地治理關(guān)系體系中，城市土地利用的審批部門和監(jiān)管部門都是國(guó)土資源部及其下設(shè)機(jī)構(gòu)。國(guó)土資源部全權(quán)負(fù)責(zé)土地督查，但是地方違法用地、濫用土地現(xiàn)象卻屢禁不止——直接原因很簡(jiǎn)單：國(guó)土資源部負(fù)責(zé)土地督查，只有監(jiān)督檢查權(quán)、調(diào)研權(quán)、建議權(quán)，這些權(quán)力無法對(duì)土地違法利用者有根本性影響，因而，也就不可能產(chǎn)生什么實(shí)質(zhì)性的效果。地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)土資源管理部門和城市規(guī)劃部門，既是土地開發(fā)利用的實(shí)際指導(dǎo)者和審批者，又兼具土地行政督查的職責(zé)。治理關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、職責(zé)不清從根本上限制了土地治理難以發(fā)揮應(yīng)有成效。與此同時(shí)，在垂直治理體制下，地方政府的決策權(quán)非常有限，當(dāng)管理層級(jí)和管理幅度不大時(shí)，地方政府的這種狀態(tài)還能適應(yīng)，但是，當(dāng)管理層級(jí)和管理幅度大增時(shí)，由于執(zhí)行渠道和信息傳遞的時(shí)滯，治理績(jī)效難免受到影響（國(guó)土資源部近幾年關(guān)于土地違法監(jiān)管的數(shù)據(jù)也表明監(jiān)管效果并不理想）。

實(shí)際上，只要存在著正的監(jiān)管成本，哪怕存在有不監(jiān)管的懲罰，在現(xiàn)行土地治理安排下，尋求不監(jiān)管都是中央政府代理人和地方政府代理人的最優(yōu)選擇。在中央政府、地方政府土地治理進(jìn)程中的如此作用機(jī)制下，現(xiàn)實(shí)中違規(guī)用地、城市土地的過度開發(fā)和浪費(fèi)開發(fā)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的隨意征用和侵占農(nóng)民土地也就不足為怪。

城市的土地治理體系不僅涉及土地利用和管理的部門，而且還涉及土地所有者、土地實(shí)際使用者，不僅涉及中央政府、地方政府、城市政府、開發(fā)商、企業(yè)，還涉及被征用地農(nóng)民或者市民；不僅涉及國(guó)有土地，還涉及集體土地、農(nóng)地等，其治理關(guān)系主體和治理過程的相關(guān)利益結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，在如此復(fù)雜的治理體系中，如果沒有好的制度安排，難免出現(xiàn)治理效率問題。治理關(guān)系混亂、中央政府和地方政府土地管理體制中分權(quán)不清晰、權(quán)責(zé)不明確、缺乏有效約束機(jī)制是其內(nèi)在根源之一。

三、土地利用的制度改進(jìn)：總結(jié)和政策建議

土地制度要有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中對(duì)土地的再配置和再利用，土地制度設(shè)計(jì)應(yīng)有利于降低經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中土地再配置的交易成本，有利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型。

2008年以來中央政府為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)所采用的刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擴(kuò)張性財(cái)政政策和貨幣政策，為地方政府大量征用開發(fā)農(nóng)村土地提供了新的機(jī)會(huì)。2008年全球金融后中國(guó)政府刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擴(kuò)張性財(cái)政政策和貨幣政策增強(qiáng)了地方政府征用土地的積極性和談判地位。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)土地資源極為稀缺的國(guó)家來說，目前的土地利用模式不可持續(xù)。新常態(tài)下適當(dāng)下調(diào)的中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度指標(biāo)，為中國(guó)改革相關(guān)制度，推動(dòng)土地的有效利用創(chuàng)造了有利環(huán)境，新一輪的全球化客觀要求中國(guó)城市發(fā)展具有更加可持續(xù)的績(jī)效。在此背景下，我們認(rèn)為，必須從根本上改革土地供給和土地利用的歧視性制度設(shè)計(jì)，為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型取得最終成功提供有力的制度保障，建議從以下四個(gè)方面重點(diǎn)推進(jìn)土地制度的改革：

第一，盡快賦予農(nóng)民平等參與土地治理與分享土地收益的權(quán)利，改變土地治理中的政府壟斷。

土地治理的主體是中央政府、地方政府、企業(yè)和農(nóng)民或市民。治理主體架構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)一定的平等性。在現(xiàn)行制度框架中，政府具有對(duì)農(nóng)民土地處置的壟斷權(quán)，農(nóng)民基本被排除在土地治理體系之外，收益權(quán)的分享也無從談起。這是土地制度相應(yīng)問題的癥結(jié)根本所在。必須盡快改變政府對(duì)土地處置的絕對(duì)壟斷，盡快賦予農(nóng)民平等參與土地治理的權(quán)利。

在現(xiàn)行制度基礎(chǔ)上，可以首先考慮讓土地使用權(quán)擁有者在其使用期限內(nèi)有權(quán)直接參與市場(chǎng)交易過程，參與主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)。我們認(rèn)為這是中國(guó)農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本改進(jìn)，也是避免出現(xiàn)征地社會(huì)矛盾問題的根本解決之道。重慶探索的“地票”制度在一定程度上能夠體現(xiàn)農(nóng)民直接參與土地交易的權(quán)力，但是對(duì)于農(nóng)民的土地定價(jià)權(quán)，目前探索中體現(xiàn)還不夠，需要從更深層次尋找解決途徑。其次，可以通過農(nóng)戶合作參與城鎮(zhèn)化收益分享的市場(chǎng)過程。在廣東南海、山東德州、江蘇昆山、浙江嘉興、上海浦東、遼寧海城東三道包括重慶等地，已經(jīng)有形式多樣的探索，不同的做法各有千秋，包括土地入股、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民合作社、社區(qū)型企業(yè)、地票等方式在內(nèi)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)地方積極探索農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化收益分享的市場(chǎng)過程。最后，在條件成熟的前提下，建議盡快改革土地管理法，尤其是其中自相矛盾和有悖于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和轉(zhuǎn)型的條文規(guī)定。

第二，進(jìn)一步加快改革城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的分割狀態(tài)，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場(chǎng)制度。

中國(guó)的土地市場(chǎng)存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割，同時(shí)也存在著土地供給和土地交易的市場(chǎng)分割，這種市場(chǎng)分割如果不盡快消除，農(nóng)用地征用的諸多問題就難以避免，土地經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的消極作用也難以減弱。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中、五中全會(huì)明確要求政府進(jìn)一步加快土地制度改革，加快改變城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割的狀態(tài)。我們認(rèn)為，要想使土地制度對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展發(fā)揮積極作用，不僅要盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場(chǎng)，允許農(nóng)民土地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，而且，同時(shí)還必須從根本上改革城鄉(xiāng)二元土地制度，加快土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)的改革，盡快打破土地一級(jí)市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，這樣才有可能真正改善中國(guó)城鎮(zhèn)化的空間進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

第三，改革城市土地對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的歧視性利用，建立城市統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)。

城市土地利用中工業(yè)用地的傾向性制度設(shè)計(jì)必須盡快改變。從短期來看，這是城市土地和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的迫切需要。中國(guó)一些城市開始進(jìn)入城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，正在產(chǎn)生大量的對(duì)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為服務(wù)業(yè)用地的需求，用地轉(zhuǎn)型需求卻面臨著土地制度僵硬不能及時(shí)適應(yīng)的限制（例如，我們?cè)谏虾５恼{(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地用途在土地使用合同期幾十年內(nèi)都很難改變，這已經(jīng)成為困擾城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和能級(jí)提升的最大制約之一），尤其是對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的出讓期限、土地利用政策等方面，目前服務(wù)業(yè)、商業(yè)用地面臨著巨大壓力，應(yīng)該盡快降低對(duì)服務(wù)業(yè)商業(yè)用地在出讓方式、出讓期限上的歧視性政策，逐步采取統(tǒng)一的分期出讓、動(dòng)態(tài)調(diào)整的城市產(chǎn)業(yè)用地政策。其次，在土地租金價(jià)格上，應(yīng)逐步縮小工業(yè)用地與服務(wù)業(yè)商業(yè)用地的價(jià)格差異，隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)和土地資源稀缺性的日益突出，應(yīng)當(dāng)盡快提高工業(yè)用地租金，這樣，從用地成本上也可以降低城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)地的過度征用和占用。

第四，增強(qiáng)地方政府的責(zé)任能力和反應(yīng)能力，健全土地管理和土地利用跟蹤評(píng)價(jià)制度。

一個(gè)良好的治理體系的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一是具有反應(yīng)性和有責(zé)任的治理體系。中國(guó)城市治理的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，要求增強(qiáng)地方政府土地利用政策的決策權(quán)、必要的立法權(quán)，增強(qiáng)地方政府的反應(yīng)能力和責(zé)任能力。發(fā)達(dá)國(guó)家土地利用與土地轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府的反應(yīng)能力和責(zé)任能力對(duì)于保障土地利用的成效具有非常關(guān)鍵的作用。這些國(guó)家的城市政府一般都密切監(jiān)測(cè)城市服務(wù)區(qū)的土地供應(yīng)狀態(tài)，必要時(shí)做出土地利用的適應(yīng)性調(diào)整，特別是在當(dāng)土地供應(yīng)已經(jīng)陷入短缺狀態(tài)，或者市場(chǎng)條件理性需要市政府做出反應(yīng)時(shí)。我國(guó)城市的土地管理較為僵硬，應(yīng)該健全土地管理和土地利用跟蹤評(píng)價(jià)制度，及時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估土地利用需求是否滿足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，以增強(qiáng)土地管理的動(dòng)態(tài)性，保障土地在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的動(dòng)態(tài)效率，促進(jìn)和保障土地利用的順利轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型。中國(guó)現(xiàn)行土地制度對(duì)土地利用和新型城鎮(zhèn)化的影H向及應(yīng)對(duì)——兼論城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用的歧視性制度設(shè)計(jì)

左學(xué)金 王紅霞

摘要：中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度設(shè)計(jì)表現(xiàn)了明顯的傾向性。這種傾向于城市.用地和工業(yè)用地的制度安排在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展時(shí)期發(fā)揮了重要的促進(jìn)和保障作用。然而，隨著工業(yè)化的演進(jìn)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的逐步轉(zhuǎn)型以及城鎮(zhèn)化的縱深發(fā)展?！俺鞘袃A向”和“工業(yè)化傾向”的土地利用制度已經(jīng)愈來愈不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的客觀要求，甚至負(fù)面作用日益突出，例如：征（用）地補(bǔ)償?shù)某青l(xiāng)差異人為加劇了城鄉(xiāng)居民收入差距，城鄉(xiāng)用地的歧視性制度設(shè)計(jì)從根本上加劇了地方政府的土地財(cái)政及其依賴，城市對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的歧視性政策實(shí)質(zhì)上鼓勵(lì)了工業(yè)用地的濫用和城市地價(jià)的攀升等。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型，必須改革城市土地供給和土地利用進(jìn)程中的歧視性制度設(shè)計(jì)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，同時(shí)，創(chuàng)新城市產(chǎn)業(yè)用地制度，盡快消除工業(yè)用地和商業(yè)用地的差別，改變土地治理中的政府壟斷、使農(nóng)民能更加公平地享用工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的收益，提高土地利用的效率。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)二元性；城市傾向；工業(yè)化傾向；“歧視性”土地利用

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833（2016）09-0049-10

作者簡(jiǎn)介：左學(xué)金，上海社會(huì)科學(xué)院研究員、上海市政府參事；王紅霞，上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所研究員

（上海200020）

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型正在進(jìn)入生死攸關(guān)的關(guān)鍵時(shí)期。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中暴露的土地瓶頸與問題，大部分都起因于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用和土地制度安排。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度設(shè)計(jì)表現(xiàn)了明顯的歧視性制度設(shè)計(jì)，在既有制度安排下，自上而下的土地市場(chǎng)化與財(cái)稅分權(quán)改革相互作用，形成了中央政府、地方政府、開發(fā)商以及包括農(nóng)村集體在內(nèi)的各參與主體之間的土地利益博弈，這種博弈不僅加劇了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的分割，扭曲了土地市場(chǎng)，而且也在一定程度上誘發(fā)了土地開發(fā)的盲目性和隨意性，導(dǎo)致土地濫用和浪費(fèi)的現(xiàn)象非常普遍。可以說，土地制度安排直接影響了地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用模式和土地利用效率，也是新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展迫切需要解決的難題之一。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中、五中全會(huì)明確要求政府進(jìn)一步加快土地制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。因此，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展時(shí)期，研究現(xiàn)行土地制度設(shè)計(jì)（特別是多層次二元土地制度設(shè)計(jì)）對(duì)城市土地利用和城鎮(zhèn)化的影響，探討有益于推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和城市土地利用效率提高的制度改進(jìn)對(duì)策，具有非常迫切的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問題：文獻(xiàn)述評(píng)

城鎮(zhèn)化和土地問題一直是近幾十年來理論和政策討論的熱點(diǎn)。改革開放以來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地問題的核心內(nèi)容基本可以概括為農(nóng)地制度、農(nóng)地征用和城市土地利用三個(gè)方面。對(duì)城鎮(zhèn)化和土地制度的相關(guān)研究實(shí)際上是沿著地權(quán)關(guān)系的脈絡(luò)展開的，概括來看，對(duì)“農(nóng)地制度”和“農(nóng)地征用問題”的研究是已有研究文獻(xiàn)關(guān)注的兩大焦點(diǎn)。

（一）中國(guó)農(nóng)地制度僵化、農(nóng)地制度改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市改革

農(nóng)地制度是一切土地制度的最初安排。土地產(chǎn)權(quán)和交易是土地制度安排的核心問題。日本的經(jīng)驗(yàn)表明：適度管制和農(nóng)地流轉(zhuǎn)是日本農(nóng)地制度成功建設(shè)的兩個(gè)重要方面。美國(guó)在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期也存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)土地利用、農(nóng)地管理效率低下、農(nóng)地過度非農(nóng)化等問題。但是，后來逐漸形成的一定限制的農(nóng)地私有權(quán)和有保障的農(nóng)地使用權(quán)，不僅保障了美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高效率，而且也促進(jìn)了美國(guó)城鎮(zhèn)化的成功發(fā)展。相比之下，中國(guó)的農(nóng)地制度發(fā)展則面臨著諸多瓶頸和問題，中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地制度自改革開放推行家庭承包制以來，就再?zèng)]有進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性變革。與城市改革相比，中國(guó)農(nóng)村土地制度的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，這不能不說是中國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)賴以形成及“三農(nóng)問題”始終難以解決的一個(gè)重要原因。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度既保留集體對(duì)土地的所有權(quán)，又在一段時(shí)期之內(nèi)允許農(nóng)民擁有排他性的土地使用權(quán)。拋開農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性問題不談，現(xiàn)實(shí)廣泛存在的農(nóng)地分配調(diào)整給農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易也帶來了不可忽視的影響——由于地權(quán)主體是集體，而土地使用權(quán)的分配是集體內(nèi)部的每位成員，這種地權(quán)主體和使用權(quán)主體的不對(duì)應(yīng)難免造成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易有時(shí)并沒有真正反映效率和公平。

在現(xiàn)行農(nóng)地制度下，農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確和集體土地被征用為國(guó)有土地時(shí)遭遇與城市土地征用不平等的待遇；缺乏土地承包的流轉(zhuǎn)與集中機(jī)制；土地流轉(zhuǎn)與交易既缺乏制度安排又缺乏有效市場(chǎng)；現(xiàn)行的土地制度下土地的福利和社會(huì)保障功能還很強(qiáng)，導(dǎo)致在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中更加劇了進(jìn)城農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”的行為；被征農(nóng)地的土地置換缺乏總體規(guī)劃，過度追求土地利益、忽視土地利用效率等等，這些問題不僅加劇了中國(guó)的“三農(nóng)”問題，而且也正在更加深刻地影響著中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地過度征用濫用、社會(huì)問題突出的根由實(shí)質(zhì)是土地制度問題

隨著人口城鎮(zhèn)化的加速和城市擴(kuò)張，農(nóng)地征用成為近年城鎮(zhèn)化研究關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。特別是在郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，郊區(qū)農(nóng)地征用集中反映了集體土地經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“公用地悲劇”，從最初的政府強(qiáng)征到如今的交換使用，郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地農(nóng)民和失地農(nóng)民曾經(jīng)幾度成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)每年大約有300萬失地農(nóng)民，在一次性補(bǔ)償?shù)奶幚矸绞较?，失地農(nóng)民同時(shí)面臨的失業(yè)問題無疑會(huì)帶來巨大的社會(huì)隱患。

許多學(xué)者指出，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程有著太多和太強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)傾向，尤其是在城市土地征用和利用上，政府的強(qiáng)制壟斷地位非常值得商榷。實(shí)際上，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速的背景下，中國(guó)現(xiàn)行土地制度設(shè)計(jì)中規(guī)定，農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)化必須通過征地途徑改變，土地的農(nóng)民集體所有制為國(guó)有制，而且，現(xiàn)行制度安排賦予政府極大的權(quán)利——中央和地方政府用行政審批手段控制土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，征地補(bǔ)償方式不當(dāng)和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，幾乎無監(jiān)督和約束的政府征地制度和審批制度，帶來了一系列社會(huì)矛盾和沖突，甚至帶來很多失地農(nóng)民，許多征地農(nóng)民雖然從身份上已經(jīng)成為城市市民，但是，他們?cè)诔鞘兄械木蜆I(yè)、保障和社會(huì)交往都存在許多問題，這些問題不僅吸引了城鎮(zhèn)化研究的關(guān)注，而且也成為城市科學(xué)、人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科和整個(gè)社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

在現(xiàn)有土地制度下，農(nóng)民的土地實(shí)際上包含了“社會(huì)保障功能”。為解決征地農(nóng)民的“社會(huì)保障問題”，在2000年左右出現(xiàn)了“土地?fù)Q保障”制度，這曾經(jīng)被認(rèn)為是解決征地補(bǔ)償和征地農(nóng)民社會(huì)保障問題的制度創(chuàng)新，而且在全國(guó)各地得到廣泛應(yīng)用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本（農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦某杀荆┮苍诓粩嗵岣?，現(xiàn)實(shí)操作中對(duì)征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償往往不能充分彌補(bǔ)土地本身所包含的養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)等保障功能。征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題背后，其實(shí)仍然是中國(guó)現(xiàn)行的土地制度問題。

從城鎮(zhèn)化的空間表現(xiàn)來看，無論是農(nóng)地制度還是農(nóng)地征用問題，實(shí)質(zhì)上涉及的都是為城市發(fā)展而非農(nóng)村提供土地的土地供給制度問題，也就說，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度設(shè)計(jì)典型表現(xiàn)了“城市傾向”的制度設(shè)計(jì)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問題，不僅包括農(nóng)地制度和農(nóng)地征用問題，而且也包括城市的土地利用。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究和實(shí)踐討論來看，與農(nóng)地制度、農(nóng)地征用問題相比，城市的土地利用問題顯然被忽視了。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地供給與土地利用的歧視性制度設(shè)計(jì)及其影響

從中國(guó)現(xiàn)行的土地管理和土地利用制度來看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度體系由微觀、中觀和宏觀層面的不同制度構(gòu)成。具體來講，微觀層面的土地制度包括基本的農(nóng)地制度、農(nóng)地征用制度和征地補(bǔ)償制度；中觀層面的土地制度包括土地財(cái)政和稅收制度、城市土地出讓制度；宏觀層面的土地制度包括土地監(jiān)管制度和土地治理關(guān)系的設(shè)計(jì)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度體系構(gòu)成如圖l所示，本文將沿著這一框架體系分析中國(guó)現(xiàn)行土地制度的歧視性設(shè)計(jì)對(duì)土地利用和城鎮(zhèn)化的影響。

（一）微觀層面的制度分析：現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的不平衡設(shè)計(jì)及其影響

1.政府征地用途的公用性沒有明確界定，導(dǎo)致政府非公共目的的征地行為無實(shí)質(zhì)監(jiān)管。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要不斷將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化城鎮(zhèn)用地，特別是在城鎮(zhèn)化的發(fā)展初期，更是如此。根據(jù)1998年8月修改頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條第四款規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外?！?004年8月該款又修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。應(yīng)該注意的是，中國(guó)的相關(guān)法律制度并沒有對(duì)土地管理法中提到的公共利益需要有明確界定，顯然，這樣的制度設(shè)計(jì)隱含假設(shè)政府所有的征地行為都是符合公共理性的。在城鎮(zhèn)化初期，該制度設(shè)計(jì)可以保障政府征地幾乎沒有任何制度障礙和制度成本，無疑極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展。但是，隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化的推進(jìn)和政府征地活動(dòng)的加劇，當(dāng)政府的非公共目的征地行為出現(xiàn)并逐漸增多時(shí)，該制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷無疑則反向激勵(lì)了政府征地的濫用行為。由于缺乏對(duì)公共目的或利益的清晰界定，這樣的制度設(shè)計(jì)為政府征用土地的“尋租”動(dòng)機(jī)提供了機(jī)會(huì)，現(xiàn)實(shí)中有些征地并不是為了公共目的，而是為了尋求租金最大化。為了保障城鎮(zhèn)化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，中央政府在2008年黨的十七屆三中全會(huì)出臺(tái)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，對(duì)征地制度進(jìn)行了重大改進(jìn)。明確提出：要“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！钡?，目前客觀上對(duì)政府征用地用途的公益性界定依然缺乏有力的法律依據(jù)。我國(guó)憲法和《土地管理法》中存在明顯的“二律背反”問題①，關(guān)于政府征地條件規(guī)定的自相矛盾充分暴露了土地制度的內(nèi)在缺陷。與此同時(shí)，法律賦予了地方政府對(duì)于征收和征用土地較大的控制權(quán)，地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)和操作優(yōu)勢(shì)地位，而中央的監(jiān)管和懲罰又往往難以到位，這樣的土地制度無疑為地方政府的征用——出讓土地提供了強(qiáng)烈的沖動(dòng)。地方政府不僅為了城市公共發(fā)展而征地，而且也積極追求征地的額外收益，于是不僅帶來了城鎮(zhèn)化在空間上迅速擴(kuò)張、城市空間增長(zhǎng)遠(yuǎn)超城市人口的增長(zhǎng)（這已經(jīng)成為當(dāng)今學(xué)界共識(shí)，恕不再贅述）的現(xiàn)象，而且，也同時(shí)帶來了農(nóng)地征用過度現(xiàn)象，極大影響了土地利用的整體效率。

2.征（用）地補(bǔ)償?shù)某青l(xiāng)差異人為加劇了城鄉(xiāng)居民收入差距、侵蝕了農(nóng)民的利益。

城市發(fā)展對(duì)征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，本質(zhì)上是按“被征收土地的原用途來補(bǔ)償”——即農(nóng)業(yè)用途來補(bǔ)償，但是政府一般把征用來的土地當(dāng)做城市建設(shè)用地，然后通過將相關(guān)土地的使用權(quán)賣給開發(fā)商，這些土地的用途則一般轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或者商業(yè)用地。由此，在這樣的制度安排中，“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”，基本都是按照土地的原用途價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償（參見《土地管理法》第四十七條），而城市用地的拆遷補(bǔ)償，則一般是按照被征土地市場(chǎng)價(jià)格的5-8倍補(bǔ)償。盡管2008年的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)了要堅(jiān)持“同地同價(jià)補(bǔ)償”的原則和“用途管理”的原則，特別是針對(duì)征地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，上述《決定》規(guī)定農(nóng)民可以“依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！笔舜髨?bào)告也提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。但是按照被征地原用途的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然沒有實(shí)質(zhì)性改變，最高補(bǔ)償規(guī)定也依然沒有得到實(shí)質(zhì)性改變。對(duì)農(nóng)用地的征地補(bǔ)償依然明顯低于城市用地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、“同地不同價(jià)”的現(xiàn)象依然存在。

征地補(bǔ)償?shù)钠缫曅灾贫劝才琶黠@放大了土地利用的城鄉(xiāng)差異。與城市居民相比，農(nóng)民不能從農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐脑鲋抵蝎@得應(yīng)有的收益份額，人為加劇了城市化進(jìn)程帶來的城鄉(xiāng)居民收益差距，也在一定程度上有違國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和再分配的政策設(shè)計(jì)初衷。

（二）中觀層面的制度分析：城鄉(xiāng)用地、工業(yè)用地和商業(yè)用地歧視性設(shè)計(jì)及其影響

1.城鄉(xiāng)用地的歧視性制度設(shè)計(jì)從根本上加劇了地方政府的土地財(cái)政及其依賴。

地方發(fā)展的“土地財(cái)政依賴”飽為詬病已經(jīng)是眾所周知的事實(shí)。根據(jù)國(guó)家財(cái)政部和國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)，土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重自2003年起就超過了50%，盡管在2003—2014年期間有所波動(dòng)，但其均值依然是達(dá)到了51.23%（國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的土地收入在其地方財(cái)政收人中的比例一般最高不過在35%左右），其中2010、201l、2013年都超過了60%，有的城市土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重甚至已經(jīng)高達(dá)76%。2015年土地出讓金收入增速明顯回落，但是地方土地財(cái)政的依賴特征依然并未有明顯改觀。

許多理論和實(shí)證研究把地方政府的“土地財(cái)政依賴”歸因于地方GDP政績(jī)考核以及中央地方財(cái)稅制度的內(nèi)在激勵(lì)或者不足。我們發(fā)現(xiàn)，在既定土地制度的框架下，土地財(cái)政收入的地方競(jìng)爭(zhēng)或者地方財(cái)政收支的困境確實(shí)可以在很大程度上解釋土地財(cái)政依賴現(xiàn)象，但是，對(duì)于一些產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、可以不用依靠土地財(cái)政的城市政府，為何仍然存在“土地財(cái)政”的強(qiáng)烈偏好行為？其中原因，顯然已經(jīng)不是財(cái)稅或者政績(jī)考核本身可以解釋的了。追根溯源，地方政府的“土地財(cái)政”路徑依賴和強(qiáng)烈偏好，源于土地制度本身，源于土地制度的城鄉(xiāng)二元性，源于城鄉(xiāng)土地供給和土地利用的歧視性制度設(shè)計(jì)。

城鄉(xiāng)土地供給和土地利用的歧視性制度設(shè)計(jì)突出表現(xiàn)在憲法和法規(guī)對(duì)于城市土地和農(nóng)村土地在其所有、使用、收益和處置方面規(guī)定的明顯不同（見表1）。從用地的來源（土地供給）看，城市的用地可以來源于農(nóng)村土地，而農(nóng)村的土地來源是既定的，這種不對(duì)等的用地制度設(shè)計(jì)讓農(nóng)村土地的用地來源顯然處于劣勢(shì)；從用地的收益來看，客觀存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)歧視決定了城市和農(nóng)村不同土地用途的收益差距；從土地市場(chǎng)看，我們不僅存在城市和農(nóng)村兩個(gè)用地市場(chǎng)，而且城市土地和農(nóng)村土地進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)的方式顯然不同，相比較城市居民，農(nóng)村土地的間接進(jìn)入方式顯然加大了農(nóng)民的土地交易成本。在這樣的制度安排下，不斷追求農(nóng)地非農(nóng)化的額外收益、追求土地財(cái)政自然成為地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人的最優(yōu)選擇?？梢哉f，城鄉(xiāng)用地的歧視性制度設(shè)計(jì)從根本上鼓勵(lì)了地方政府的“土地財(cái)政”并強(qiáng)化了其對(duì)土地財(cái)政的依賴。

客觀地講，城鄉(xiāng)土地的二元性和城鄉(xiāng)土地利用的歧視性差別實(shí)際上是由我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)二元特征內(nèi)在決定的。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這種“城市傾向”的歧視性制度設(shè)計(jì)確實(shí)為我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展初期工業(yè)化政策和城鎮(zhèn)化政策的順利實(shí)施提供了強(qiáng)力的支持和保障——地方城市政府通過“征地一賣地一收稅收費(fèi)一抵押一再征地”的土地開發(fā)利用模式使得中國(guó)的城鎮(zhèn)化獲得了空前快速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)快速城鎮(zhèn)化、而城市地區(qū)則加速區(qū)域化。但是，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的快速提高，城鄉(xiāng)用地的歧視性制度設(shè)計(jì)帶來的負(fù)面效應(yīng)也日漸突出。特別是隨著近些年來農(nóng)地制度和非農(nóng)用地制度的不一致演進(jìn)——農(nóng)地制度在不斷向強(qiáng)化土地物權(quán)和以農(nóng)戶為主體的市場(chǎng)交易方向改進(jìn)的同時(shí)，非農(nóng)用地制度卻在朝著強(qiáng)化地方政府壟斷和土地利益最大化的方向發(fā)展——城鄉(xiāng)用地的歧視性制度差別如果不能盡快修正，不僅會(huì)進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)發(fā)展差距，而且也會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不可忽視的不利影響。

2.城市對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的歧視性政策鼓勵(lì)了工業(yè)用地的濫用和城市地價(jià)的攀升。

城市用地一般劃分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、綜合用地、住宅用地和其他用地。城市內(nèi)部的土地利用也存在著歧視性制度設(shè)計(jì)，突出表現(xiàn)在對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的差別政策和歧視性利用（見表2）。在現(xiàn)行制度下，工業(yè)用地的土地出讓合同期限較長(zhǎng)（《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定最長(zhǎng)不超過50年），出讓價(jià)格也相對(duì)較低（在城鎮(zhèn)化和城市擴(kuò)張初期，有很多地方政府為了招商引資甚至零地價(jià)提供工業(yè)用地）；相比較而言，商業(yè)用地出讓合同期限則較短（一般不超過40年），出讓價(jià)格也一般是市場(chǎng)價(jià)格，常常是工業(yè)用地的至少5-10倍以上（有的甚至更高）。因此，城市地方政府要想促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)集聚、推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其最優(yōu)對(duì)策就是低價(jià)出讓工業(yè)用地、降低企業(yè)成本、吸引企業(yè)集聚，高價(jià)出讓商住用地、增加財(cái)政收入。理論分析和事實(shí)也表明：城市用地的這種歧視性政策安排基本有效實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)城市生產(chǎn)、推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的，但是，其效果隨著城市的集聚效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而逐漸減弱②。我們發(fā)現(xiàn)，隨著城市經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和城市的快速擴(kuò)張，城市土地利用中對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的歧視性利用，不僅加劇了城市開發(fā)園區(qū)的土地濫用和大量的“以工業(yè)業(yè)用地名義”的征地、占地，而且也在一定程度上助推了城市地區(qū)普遍存在的土地濫用和城鎮(zhèn)化空間上的無序擴(kuò)張。

以城市建設(shè)用地的開發(fā)比例為例，中國(guó)城市的用地表現(xiàn)了比較普遍的過度開發(fā)和占用的情況。根據(jù)我們掌握的數(shù)據(jù)，目前，中國(guó)城市建設(shè)用地占整個(gè)城市土地面積的比例平均在45%一50%左右，遠(yuǎn)高于國(guó)際平均水平——國(guó)際上大都市的建設(shè)用地占整個(gè)都市區(qū)的比例一般控制在20%--30%的水平，以便保障城市未來的可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，中國(guó)城市綜合容積率FloorArea Ratio（FAR）約在0.5左右，遠(yuǎn)低于東亞國(guó)家1-2的水平。城市較低的容積率水平意味著城市建成區(qū)的低密度開發(fā)，由此帶來土地的浪費(fèi)使用——特別是在城市新建城區(qū)，普遍存在的低密度開發(fā)使公交和教育醫(yī)療等城市基礎(chǔ)設(shè)施配套困難，造成居民依靠私人汽車通勤和普遍的城市交通擁堵，甚至一些新城因?yàn)槿鄙佟叭藲狻倍蔀椤肮沓恰薄３鞘羞^度使用土地的現(xiàn)象非常普遍。與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和城市快速擴(kuò)張相伴而生的土地利用效率問題，已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)城市發(fā)展和整個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展所面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

實(shí)際上，進(jìn)一步從城鄉(xiāng)土地制度二元性及其影響的邏輯來看，地方政府對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的歧視性政策內(nèi)在形成了對(duì)城市工業(yè)用地的“過度激勵(lì)”。與此同時(shí)，歧視性的用地政策也內(nèi)在刺激了城市地價(jià)的不斷攀升。

城市歧視性的工業(yè)用地和商業(yè)用地政策從設(shè)計(jì)初衷上是為工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的用地政策。然而，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的演進(jìn)升級(jí)進(jìn)程中，城市經(jīng)濟(jì)逐漸從制造為主走向以生產(chǎn)服務(wù)、科技服務(wù)和現(xiàn)代服務(wù)為主，土地利用的需求也相應(yīng)發(fā)生著轉(zhuǎn)變。顯然，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，“工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的用地政策”已經(jīng)明顯滯后于產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型發(fā)展，由此導(dǎo)致用地過程中的諸多矛盾與問題，不僅影響了城市土地利用的效率，而且也在一定程度上反過來制約了城市產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型。要突破當(dāng)前土地瓶頸對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制約，必須盡快改變以工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的用地政策指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，改革土地利用的歧視性規(guī)定，為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供用地制度依據(jù)和保障。

（三）宏觀層面：中央政府和地方政府對(duì)土地利用的監(jiān)管與治理分析

以建設(shè)用地的土地利用為例，目前，中國(guó)城市土地利用的操作程序如下：

第一步，土地儲(chǔ)備，供應(yīng)城市發(fā)展所使用的土地。土地儲(chǔ)備一般是通過原有的國(guó)有土地和征用集體建設(shè)用地而完成的。土地儲(chǔ)備的范圍包括依法收回的國(guó)有土地、收購的土地、行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地，以及其他依法取得的土地。中國(guó)的土地儲(chǔ)備是特定的政府行為，是政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)、依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。一般來說，各地都有專門的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)貒?guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)，當(dāng)?shù)刎?cái)政及人民銀行部門負(fù)責(zé)協(xié)助配合土地儲(chǔ)備工作。

第二步，儲(chǔ)備土地進(jìn)入土地市場(chǎng)，確定土地使用和開發(fā)主體。這個(gè)過程中，除了少量用于政府公益事業(yè)的土地可以使用土地劃撥方式無償取得使用權(quán)外，其他一切工業(yè)、商業(yè)、房產(chǎn)等用地都是通過出讓方式有償使用國(guó)有土地，一般是通過土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓來完成的。中國(guó)自1999年開始實(shí)行國(guó)有土地的“招拍掛”制度，2004年全國(guó)普遍實(shí)行，國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣，是政府供應(yīng)土地的重要手段，也是國(guó)有土地有償使用的重要方式?，F(xiàn)實(shí)中，由于拍賣方式程序相對(duì)簡(jiǎn)單，大多土地出讓時(shí)采用的是“拍賣”方式。

第三步，經(jīng)過土地“招拍掛”程序后，依法有償獲得土地使用權(quán)。這個(gè)過程中，對(duì)于獲得立項(xiàng)的用地項(xiàng)目，要經(jīng)過環(huán)境影響評(píng)估（環(huán)保局）；申辦建設(shè)用地規(guī)劃許可證，一般由城市規(guī)劃局報(bào)城市政府批準(zhǔn)；進(jìn)行用地手續(xù)報(bào)批（報(bào)送城市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局）等。土地利用一般流程如圖2所示。

從城市土地利用的流程來看，城市中任何一塊土地的開發(fā)利用，涉及國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部、城市政府、城市規(guī)劃局、城市國(guó)土資源管理局、用地部門或企業(yè)、地質(zhì)部門、環(huán)保局、財(cái)政局以及所在地的土地管理部門等等機(jī)構(gòu)。中國(guó)城市土地利用進(jìn)程中形成的治理關(guān)系，實(shí)際上是由政府主導(dǎo)、控制的層級(jí)體系，地方政府和中央政府是最終決策主體，規(guī)劃局、國(guó)土資源部等職能部門負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。在中國(guó)城市土地使用過程中，政府既是國(guó)有土地所有者的代表（代理人），同時(shí)又是土地使用的管理者，地方政府壟斷著城市建設(shè)用地的供應(yīng)。這些部門之間形成的關(guān)系如圖3所示。

在中國(guó)城市土地治理關(guān)系體系中，城市土地利用的審批部門和監(jiān)管部門都是國(guó)土資源部及其下設(shè)機(jī)構(gòu)。國(guó)土資源部全權(quán)負(fù)責(zé)土地督查，但是地方違法用地、濫用土地現(xiàn)象卻屢禁不止——直接原因很簡(jiǎn)單：國(guó)土資源部負(fù)責(zé)土地督查，只有監(jiān)督檢查權(quán)、調(diào)研權(quán)、建議權(quán)，這些權(quán)力無法對(duì)土地違法利用者有根本性影響，因而，也就不可能產(chǎn)生什么實(shí)質(zhì)性的效果。地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)土資源管理部門和城市規(guī)劃部門，既是土地開發(fā)利用的實(shí)際指導(dǎo)者和審批者，又兼具土地行政督查的職責(zé)。治理關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、職責(zé)不清從根本上限制了土地治理難以發(fā)揮應(yīng)有成效。與此同時(shí)，在垂直治理體制下，地方政府的決策權(quán)非常有限，當(dāng)管理層級(jí)和管理幅度不大時(shí)，地方政府的這種狀態(tài)還能適應(yīng)，但是，當(dāng)管理層級(jí)和管理幅度大增時(shí)，由于執(zhí)行渠道和信息傳遞的時(shí)滯，治理績(jī)效難免受到影響（國(guó)土資源部近幾年關(guān)于土地違法監(jiān)管的數(shù)據(jù)也表明監(jiān)管效果并不理想）。

實(shí)際上，只要存在著正的監(jiān)管成本，哪怕存在有不監(jiān)管的懲罰，在現(xiàn)行土地治理安排下，尋求不監(jiān)管都是中央政府代理人和地方政府代理人的最優(yōu)選擇。在中央政府、地方政府土地治理進(jìn)程中的如此作用機(jī)制下，現(xiàn)實(shí)中違規(guī)用地、城市土地的過度開發(fā)和浪費(fèi)開發(fā)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的隨意征用和侵占農(nóng)民土地也就不足為怪。

城市的土地治理體系不僅涉及土地利用和管理的部門，而且還涉及土地所有者、土地實(shí)際使用者，不僅涉及中央政府、地方政府、城市政府、開發(fā)商、企業(yè)，還涉及被征用地農(nóng)民或者市民；不僅涉及國(guó)有土地，還涉及集體土地、農(nóng)地等，其治理關(guān)系主體和治理過程的相關(guān)利益結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，在如此復(fù)雜的治理體系中，如果沒有好的制度安排，難免出現(xiàn)治理效率問題。治理關(guān)系混亂、中央政府和地方政府土地管理體制中分權(quán)不清晰、權(quán)責(zé)不明確、缺乏有效約束機(jī)制是其內(nèi)在根源之一。

三、土地利用的制度改進(jìn)：總結(jié)和政策建議

土地制度要有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中對(duì)土地的再配置和再利用，土地制度設(shè)計(jì)應(yīng)有利于降低經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中土地再配置的交易成本，有利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型。

2008年以來中央政府為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)所采用的刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擴(kuò)張性財(cái)政政策和貨幣政策，為地方政府大量征用開發(fā)農(nóng)村土地提供了新的機(jī)會(huì)。2008年全球金融后中國(guó)政府刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擴(kuò)張性財(cái)政政策和貨幣政策增強(qiáng)了地方政府征用土地的積極性和談判地位。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)土地資源極為稀缺的國(guó)家來說，目前的土地利用模式不可持續(xù)。新常態(tài)下適當(dāng)下調(diào)的中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度指標(biāo)，為中國(guó)改革相關(guān)制度，推動(dòng)土地的有效利用創(chuàng)造了有利環(huán)境，新一輪的全球化客觀要求中國(guó)城市發(fā)展具有更加可持續(xù)的績(jī)效。在此背景下，我們認(rèn)為，必須從根本上改革土地供給和土地利用的歧視性制度設(shè)計(jì)，為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型取得最終成功提供有力的制度保障，建議從以下四個(gè)方面重點(diǎn)推進(jìn)土地制度的改革：

第一，盡快賦予農(nóng)民平等參與土地治理與分享土地收益的權(quán)利，改變土地治理中的政府壟斷。

土地治理的主體是中央政府、地方政府、企業(yè)和農(nóng)民或市民。治理主體架構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)一定的平等性。在現(xiàn)行制度框架中，政府具有對(duì)農(nóng)民土地處置的壟斷權(quán)，農(nóng)民基本被排除在土地治理體系之外，收益權(quán)的分享也無從談起。這是土地制度相應(yīng)問題的癥結(jié)根本所在。必須盡快改變政府對(duì)土地處置的絕對(duì)壟斷，盡快賦予農(nóng)民平等參與土地治理的權(quán)利。

在現(xiàn)行制度基礎(chǔ)上，可以首先考慮讓土地使用權(quán)擁有者在其使用期限內(nèi)有權(quán)直接參與市場(chǎng)交易過程，參與主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)。我們認(rèn)為這是中國(guó)農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本改進(jìn)，也是避免出現(xiàn)征地社會(huì)矛盾問題的根本解決之道。重慶探索的“地票”制度在一定程度上能夠體現(xiàn)農(nóng)民直接參與土地交易的權(quán)力，但是對(duì)于農(nóng)民的土地定價(jià)權(quán)，目前探索中體現(xiàn)還不夠，需要從更深層次尋找解決途徑。其次，可以通過農(nóng)戶合作參與城鎮(zhèn)化收益分享的市場(chǎng)過程。在廣東南海、山東德州、江蘇昆山、浙江嘉興、上海浦東、遼寧海城東三道包括重慶等地，已經(jīng)有形式多樣的探索，不同的做法各有千秋，包括土地入股、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民合作社、社區(qū)型企業(yè)、地票等方式在內(nèi)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)地方積極探索農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化收益分享的市場(chǎng)過程。最后，在條件成熟的前提下，建議盡快改革土地管理法，尤其是其中自相矛盾和有悖于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和轉(zhuǎn)型的條文規(guī)定。

第二，進(jìn)一步加快改革城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的分割狀態(tài)，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場(chǎng)制度。

中國(guó)的土地市場(chǎng)存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割，同時(shí)也存在著土地供給和土地交易的市場(chǎng)分割，這種市場(chǎng)分割如果不盡快消除，農(nóng)用地征用的諸多問題就難以避免，土地經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的消極作用也難以減弱。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中、五中全會(huì)明確要求政府進(jìn)一步加快土地制度改革，加快改變城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割的狀態(tài)。我們認(rèn)為，要想使土地制度對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展發(fā)揮積極作用，不僅要盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場(chǎng)，允許農(nóng)民土地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，而且，同時(shí)還必須從根本上改革城鄉(xiāng)二元土地制度，加快土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)的改革，盡快打破土地一級(jí)市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，這樣才有可能真正改善中國(guó)城鎮(zhèn)化的空間進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

第三，改革城市土地對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的歧視性利用，建立城市統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)。

城市土地利用中工業(yè)用地的傾向性制度設(shè)計(jì)必須盡快改變。從短期來看，這是城市土地和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的迫切需要。中國(guó)一些城市開始進(jìn)入城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，正在產(chǎn)生大量的對(duì)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為服務(wù)業(yè)用地的需求，用地轉(zhuǎn)型需求卻面臨著土地制度僵硬不能及時(shí)適應(yīng)的限制（例如，我們?cè)谏虾５恼{(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地用途在土地使用合同期幾十年內(nèi)都很難改變，這已經(jīng)成為困擾城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和能級(jí)提升的最大制約之一），尤其是對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地的出讓期限、土地利用政策等方面，目前服務(wù)業(yè)、商業(yè)用地面臨著巨大壓力，應(yīng)該盡快降低對(duì)服務(wù)業(yè)商業(yè)用地在出讓方式、出讓期限上的歧視性政策，逐步采取統(tǒng)一的分期出讓、動(dòng)態(tài)調(diào)整的城市產(chǎn)業(yè)用地政策。其次，在土地租金價(jià)格上，應(yīng)逐步縮小工業(yè)用地與服務(wù)業(yè)商業(yè)用地的價(jià)格差異，隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)和土地資源稀缺性的日益突出，應(yīng)當(dāng)盡快提高工業(yè)用地租金，這樣，從用地成本上也可以降低城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)地的過度征用和占用。

第四，增強(qiáng)地方政府的責(zé)任能力和反應(yīng)能力，健全土地管理和土地利用跟蹤評(píng)價(jià)制度。

一個(gè)良好的治理體系的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一是具有反應(yīng)性和有責(zé)任的治理體系。中國(guó)城市治理的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，要求增強(qiáng)地方政府土地利用政策的決策權(quán)、必要的立法權(quán)，增強(qiáng)地方政府的反應(yīng)能力和責(zé)任能力。發(fā)達(dá)國(guó)家土地利用與土地轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府的反應(yīng)能力和責(zé)任能力對(duì)于保障土地利用的成效具有非常關(guān)鍵的作用。這些國(guó)家的城市政府一般都密切監(jiān)測(cè)城市服務(wù)區(qū)的土地供應(yīng)狀態(tài)，必要時(shí)做出土地利用的適應(yīng)性調(diào)整，特別是在當(dāng)土地供應(yīng)已經(jīng)陷入短缺狀態(tài)，或者市場(chǎng)條件理性需要市政府做出反應(yīng)時(shí)。我國(guó)城市的土地管理較為僵硬，應(yīng)該健全土地管理和土地利用跟蹤評(píng)價(jià)制度，及時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估土地利用需求是否滿足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，以增強(qiáng)土地管理的動(dòng)態(tài)性，保障土地在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的動(dòng)態(tài)效率，促進(jìn)和保障土地利用的順利轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型。