王玉

【摘 要】以慈善捐贈(zèng)為主要方式的“第三次分配”在調(diào)節(jié)分配收入、促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的公平分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平等方面發(fā)揮著重要的作用。近年來，我國(guó)的慈善捐贈(zèng)事業(yè)雖然有了很大發(fā)展，但與慈善捐贈(zèng)事業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，還存在很大的差距，而且以慈善捐贈(zèng)事業(yè)為主的“第三次分配”在財(cái)富公平分配方面的作用還遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。我國(guó)以慈善捐贈(zèng)為主要方式的第三次分配存在的很多的問題影響了第三次分配的制度功能的發(fā)揮。筆者在對(duì)第三次分配進(jìn)行簡(jiǎn)要分析的基礎(chǔ)上，探討了我國(guó)第三次分配存在的主要缺陷，并在對(duì)第三次分配存在的缺陷進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出了我國(guó)第三次分配制度化的經(jīng)濟(jì)法進(jìn)路。

【關(guān)鍵詞】三次分配；慈善捐贈(zèng)；稅收優(yōu)惠；經(jīng)濟(jì)法

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及社會(huì)財(cái)富的增加，慈善捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展也加快了步伐。而以慈善捐贈(zèng)事業(yè)為主的“第三次分配”也逐步進(jìn)入人們的視野，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一?！暗谌畏峙洹爆F(xiàn)在已經(jīng)成為了我國(guó)分配機(jī)制的一個(gè)重要的方面。它能夠發(fā)揮政府以及市場(chǎng)難以替代的調(diào)節(jié)社會(huì)分配差距、促進(jìn)財(cái)富公平分配方面的重要作用。但是由于各種原因，第三次分配的這種作用在我國(guó)并未充分體現(xiàn)出來。因此筆者在對(duì)我國(guó)三次分配的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟(jì)法為視角，試圖對(duì)解決三次分配問題的制度化路徑展開初步的探究。

一、第三次分配概述

關(guān)于“第三次分配”這樣一個(gè)概念，最早是由厲以寧教授提出來的，他在1994年出版的《股份制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》一書中指出：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的收入分配包括三次分配。第一次分配是由市場(chǎng)按照效率原則進(jìn)行的分配。第二次分配是由政府按照兼顧效率和公平原則，側(cè)重公平原則，通過稅收、社會(huì)保障支出等這一收一支所進(jìn)行的再分配。第三次分配是在道德力量的作用下，通過個(gè)人資源捐贈(zèng)而進(jìn)行的分配。i厲以寧教授關(guān)于第三次分配的定義被稱之為“捐贈(zèng)說”。從今日的情形看來，“捐贈(zèng)說”也比較符合現(xiàn)實(shí)的慈善捐贈(zèng)的形式。

對(duì)于“第三次分配”，可作如下之界定：“第三次分配”是某些個(gè)人、企業(yè)或者其他組織基于道德的考量，在自愿的前提下，將屬于其的可以自由支配之財(cái)富捐贈(zèng)出去，通過社會(huì)救助、民間捐贈(zèng)、慈善事業(yè)、志愿者行動(dòng)等多種形式的制度和機(jī)制對(duì)社會(huì)財(cái)富的重新配置發(fā)揮作用的一種分配的機(jī)制或者說分配方式。

二、我國(guó)三次分配存在的問題（缺陷）

首先，我國(guó)第三次分配存在的一個(gè)最大的問題就是對(duì)第三次分配進(jìn)行規(guī)范的法律體系不健全，制度化框架未能形成。尤其是相關(guān)激勵(lì)機(jī)制的不健全更是影響了慈善捐贈(zèng)的積極性。我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)范第三次分配的法律規(guī)范主要一是稅法，其中主要是關(guān)于慈善捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠的法律規(guī)定；二是《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》以及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等相關(guān)的規(guī)范，對(duì)慈善捐贈(zèng)事業(yè)進(jìn)行了一定程度的規(guī)范，對(duì)我國(guó)慈善捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展也起到了相當(dāng)程度的作用。但是，即便如此，我國(guó)對(duì)于以慈善捐贈(zèng)事業(yè)為主的第三次分配的法律規(guī)范仍不健全，相關(guān)制度并未形成或起到作用，主要存在以下問題：

一是我國(guó)《企業(yè)所得稅法》以及《個(gè)人所得稅法》中對(duì)慈善捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠制度及激勵(lì)制度不完善。我國(guó)《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》規(guī)定了公益性捐贈(zèng)的稅前扣除，所謂公益性捐贈(zèng)是指企業(yè)或者個(gè)人通過公益性的社會(huì)團(tuán)體或者縣級(jí)以上人民政府及其部門的捐贈(zèng)。但是我國(guó)對(duì)于公益性捐贈(zèng)的稅前扣除的比例較低，只是捐贈(zèng)額未超過應(yīng)納稅所得額的30%，而發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)則規(guī)定捐贈(zèng)額最高可以達(dá)到應(yīng)納稅所得額的50%都可以實(shí)行稅前扣除。因此，較低比例的稅前扣除額對(duì)于企業(yè)或者個(gè)人來說并不利于激勵(lì)其慈善捐贈(zèng)。

二是我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》對(duì)慈善捐贈(zèng)的規(guī)定并不完善，其未能起到應(yīng)有的規(guī)范與激勵(lì)慈善捐贈(zèng)的作用。尤其是對(duì)于慈善捐贈(zèng)的優(yōu)惠措施的規(guī)定較為籠統(tǒng)，與稅法的相關(guān)規(guī)定是多有重合，因此制度激勵(lì)的功能難以充分發(fā)揮。對(duì)于慈善捐贈(zèng)的監(jiān)督機(jī)制也存在缺失。另外就是對(duì)于基金會(huì)之類的社會(huì)公益性團(tuán)體的設(shè)立及管理限制較為嚴(yán)格，民間慈善組織得不得很好的發(fā)展，在很大的程度上限制了慈善捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致第三次分配的功能無法得到很好的發(fā)揮。

其次，我國(guó)第三次分配未能很好的發(fā)揮作用，其中一個(gè)重要的原因就是政府未能在第三次分配中準(zhǔn)確定位并發(fā)揮作用。換句話說，就是我國(guó)的政府在第三次分配中存在著“職能偏差”。ii所謂的職能偏差，根據(jù)筆者的理解，主要有兩個(gè)方面：一是政府的職能缺位。這主要表現(xiàn)在政府對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致慈善事業(yè)無序，慈善的信用度不高?！肮烂朗录本褪敲黠@的一例。這直接導(dǎo)致慈善機(jī)構(gòu)的信用度下降，慈善捐贈(zèng)事業(yè)受到明顯打擊。二是政府的職能越位。主要是政府對(duì)慈善捐贈(zèng)事業(yè)的直接干預(yù)過多，對(duì)民間慈善機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻設(shè)立得過高，民間慈善事業(yè)并不發(fā)達(dá)。這也為第三次分配的順利進(jìn)行設(shè)置了障礙。

最后，第三次分配以慈善捐贈(zèng)為主要的形式，但是在我國(guó)的具體的慈善捐贈(zèng)的發(fā)展上也存在很多的問題。由于設(shè)立條件的嚴(yán)格限制，我國(guó)慈善機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模都相對(duì)較低，不利于民間慈善捐贈(zèng)的發(fā)展；由于我國(guó)慈善文化的建設(shè)力度不夠，企業(yè)和個(gè)人的這方面的意識(shí)較低，因此參與慈善的企業(yè)和個(gè)人的數(shù)量較少，尤其是對(duì)于國(guó)有企業(yè)來說，其對(duì)慈善捐贈(zèng)事業(yè)所做出的貢獻(xiàn)就根本不能與其產(chǎn)生的效益相匹配；還有就是我國(guó)的慈善捐贈(zèng)缺乏主動(dòng)性，而且大多都是一次性捐贈(zèng)，缺乏慈善捐贈(zèng)的長(zhǎng)效機(jī)制，這對(duì)第三次分配的制度性建設(shè)并不有利。

三、我國(guó)三次分配制度化的經(jīng)濟(jì)法進(jìn)路分析

（一）我國(guó)三次分配制度化的經(jīng)濟(jì)法進(jìn)路

第一，完善規(guī)范第三次分配的法律規(guī)范體系，建立三次分配的制度化框架。這主要是通過一下三個(gè)方面來進(jìn)行：

一是充分發(fā)揮稅法對(duì)慈善捐贈(zèng)的優(yōu)惠政策，發(fā)揮其制度性激勵(lì)功能。我國(guó)現(xiàn)行所得稅法對(duì)公益性捐贈(zèng)規(guī)定了優(yōu)惠措施，但從上文的分析可以看出，由于稅法的優(yōu)惠措施力度較小，其制度性激勵(lì)功能并未完全發(fā)揮出來。因此，對(duì)于我國(guó)公益性捐贈(zèng)的稅前扣除額比例較低的情形，筆者認(rèn)為在將來的立法修改的過程中，應(yīng)該將公益性捐贈(zèng)的稅前扣除額的比例予以適當(dāng)提高，至于提高多少以及提高的標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)狀加以考慮并參考發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)對(duì)于企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)善款的退稅程序也應(yīng)當(dāng)予以簡(jiǎn)化，提高企業(yè)和個(gè)人的積極性。對(duì)于對(duì)個(gè)人和非政府組織的慈善捐贈(zèng)，現(xiàn)行立法規(guī)定不能進(jìn)行稅前扣除，這對(duì)提高慈善捐贈(zèng)的積極性并不有利，因此應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)這種直接捐贈(zèng)予以適當(dāng)?shù)亩惽翱鄢?，這對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體的直接救助以及在我國(guó)民間慈善組織不甚發(fā)達(dá)的情況下拓寬公益捐贈(zèng)的渠道是十分有利的。

二是對(duì)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等規(guī)范第三次分配的法律規(guī)范進(jìn)行修改和完善，尤其是其中關(guān)于優(yōu)惠措施的規(guī)定應(yīng)當(dāng)加以細(xì)化。對(duì)于慈善捐贈(zèng)的監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)加以完善。另外，由于該法對(duì)慈善捐贈(zèng)行為調(diào)整的范圍過窄，因此應(yīng)當(dāng)考慮再另外制定一部《慈善事業(yè)促進(jìn)法》，統(tǒng)一規(guī)范慈善事業(yè)的性質(zhì)、地位和原則等，并從立法上規(guī)定國(guó)家對(duì)慈善事業(yè)的支持政策，促進(jìn)慈善捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)對(duì)于民間性的慈善捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)諸如基金會(huì)之類降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)這類民間慈善機(jī)構(gòu)的設(shè)立，充分發(fā)展民間慈善事業(yè)，同時(shí)完善對(duì)民間慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，并從法律上加以保障和實(shí)施。

第二，充分發(fā)揮政府在第三次分配中的作用，并加強(qiáng)相關(guān)的立法（包括行政法規(guī)），保障政府對(duì)第三次分配的監(jiān)督。針對(duì)政府未能準(zhǔn)確定位并發(fā)揮出其在第三次分配中的作用，即政府的“缺位”和“越位”問題，有必要重新定位政府在第三次分配中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。對(duì)于政府的“缺位”問題，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)慈善捐贈(zèng)事業(yè)的監(jiān)督，加大收入調(diào)節(jié)的分配力度，營(yíng)造社會(huì)慈善的氛圍，改善慈善事業(yè)的道德壞境，重建慈善事業(yè)的社會(huì)公信力。對(duì)于政府的“越位”問題，政府應(yīng)當(dāng)從慈善事業(yè)的主體地位退出，減少對(duì)慈善事業(yè)的具體干預(yù)，鼓勵(lì)民間慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展，同時(shí)對(duì)民間慈善機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻加以適當(dāng)降低，但加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督，確保慈善事業(yè)的有序運(yùn)行。

第三，對(duì)于第三次分配中的主要方式即慈善捐贈(zèng)事業(yè)的建設(shè)加以完善并確立長(zhǎng)效化機(jī)制。為了加快慈善捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展，充分實(shí)現(xiàn)第三次分配對(duì)社會(huì)財(cái)富公平分配的作用，必須通過修改立法放寬對(duì)慈善機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的限制，增加民間慈善機(jī)構(gòu)的數(shù)量，擴(kuò)大其規(guī)模；對(duì)于慈善文化的建設(shè)也必須加以重視，應(yīng)當(dāng)采取制度化的機(jī)制使慈善文化能夠長(zhǎng)久的影響慈善捐贈(zèng)事業(yè)；同時(shí)擴(kuò)大企業(yè)和個(gè)人的參與，提高慈善捐贈(zèng)的積極性，尤其是在我國(guó)對(duì)于國(guó)有企業(yè)來說，必須要使其在第三次分配中發(fā)揮更大的作用，通過立法以及道德的作用形成一種長(zhǎng)效的機(jī)制，使慈善捐贈(zèng)不論是對(duì)于個(gè)人還是對(duì)于企業(yè)來說都能夠成為社會(huì)生活的常態(tài)。

第四，尤其需要提及的是，在我國(guó)由于長(zhǎng)時(shí)期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而忽視了誠信制度的建設(shè)，這同樣也反映在慈善事業(yè)領(lǐng)域。社會(huì)公信力的缺乏帶來中國(guó)慈善事業(yè)的相對(duì)落后，而且慈善捐贈(zèng)的信息披露、公示等制度尚未建立起來，對(duì)我國(guó)慈善捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展起到了很大的阻礙作用。這很不利于提高捐贈(zèng)人投身慈善捐贈(zèng)事業(yè)的積極性。因此，對(duì)于現(xiàn)行的慈善捐贈(zèng)事業(yè)，必須通過立法的方式建立慈善捐贈(zèng)的信息披露機(jī)制，對(duì)于慈善捐贈(zèng)的用途、時(shí)間以及對(duì)象等建立信用檔案，便于捐贈(zèng)人查詢，并適時(shí)地向社會(huì)公布。對(duì)于這種信息披露機(jī)制還必須有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制確保其有效的實(shí)行。

第五，完善我國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度，明晰私人產(chǎn)權(quán)，引導(dǎo)私人資本向慈善事業(yè)的流動(dòng)。在我國(guó)產(chǎn)權(quán)不明晰一直是個(gè)難以解決的問題，這影響了我國(guó)很多市場(chǎng)領(lǐng)域的發(fā)展。產(chǎn)權(quán)界定的不明晰導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人不敢對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行投資，也限制了其投身慈善捐贈(zèng)事業(yè)。因此，政府應(yīng)當(dāng)盡早明晰產(chǎn)權(quán)制度，以使私人資本能卓有成效地進(jìn)一步成長(zhǎng)、壯大、釋放、流動(dòng)、讓渡，iii從而通過慈善捐贈(zèng)等方式促進(jìn)第三次分配的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的公平分配。

綜上所述，“第三次分配”在縮小我國(guó)的貧富差距，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的公平分配方面都起著相當(dāng)重要的作用。要發(fā)展并完善我國(guó)的“第三次分配”制度必須要通過多方面的法律制度的建設(shè)才能完成，尤其是經(jīng)濟(jì)法在促進(jìn)第三次分配制度化的過程中起著難以替代的作用。對(duì)于第三次分配制度化的經(jīng)濟(jì)法進(jìn)路，本文只是作了一些初步的探討，要想完善第三次分配并充分發(fā)揮其制度功能，還需要更多的研究和法律制度上的建設(shè)。但“第三次分配”也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了加強(qiáng)法律上的調(diào)整以外，慈善文化的建設(shè)，社會(huì)誠信機(jī)制的建立以及完善，也將對(duì)我國(guó)“第三次分配”的發(fā)展與完善起到積極的推動(dòng)作用。

注釋：

i 參見白彥鋒：“第三次分配與我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建”，載《財(cái)會(huì)通訊》（理財(cái)版），2006年第11期。

ii 肖云，杜毅，劉慧：“政府在第三次分配中的職能偏差及歸位”，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。

iii 王成軍：“第三次分配中慈善捐贈(zèng)的經(jīng)驗(yàn)性探討”，載《合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2006年第5期。

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