黃培興

摘 要：國(guó)家公園作為世界上保護(hù)地球環(huán)境較成功的機(jī)制，正不斷被各個(gè)國(guó)家和地區(qū)所復(fù)制。當(dāng)前我國(guó)推行的國(guó)家公園體制試點(diǎn)，是作為改革現(xiàn)有資源保護(hù)管理體制的切入點(diǎn)和突破口。武夷山被列入全國(guó)九個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域之一，是機(jī)遇，更是挑戰(zhàn)，如何搶占先機(jī)，破解難題，迎接挑戰(zhàn)，是武夷山人乃至全省人民需要共同面對(duì)與努力的。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園；管理體制；武夷山；試點(diǎn)

中圖分類號(hào)： G127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）25-75-2

0 引言

2015年1月，國(guó)家發(fā)改委等13部委聯(lián)合通過(guò)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），確定了北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海共9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)?。ㄊ校?，要求每個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┻x取1個(gè)區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)。武夷山被福建省選定為國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域。

1 國(guó)家公園基本概念

國(guó)家公園，是指國(guó)家為了保護(hù)一個(gè)或多個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場(chǎng)所，而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。世界上最早的“國(guó)家公園”為1872年美國(guó)建立“黃石國(guó)家公園”。美國(guó)國(guó)家公園為人類保護(hù)地球環(huán)境建立了一種較成功的機(jī)制，成為世界標(biāo)桿被225個(gè)國(guó)家和地區(qū)所參照移植，建立了國(guó)家公園和保護(hù)區(qū)30350個(gè)，總面積相當(dāng)中國(guó)印度面積之和，占地球面積8.83%。

2 武夷山保護(hù)管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

武夷山以其自然風(fēng)光獨(dú)樹(shù)一幟，地貌景觀奇特優(yōu)美，九曲溪景觀形象豐富多彩，變化無(wú)窮；世界同緯度帶現(xiàn)存最典型、面積最大、保存最完整的中亞熱帶原生性森林生態(tài)系統(tǒng)；以及豐富的人文景觀和歷史文化遺存。于1999年被列入《世界自然與文化遺產(chǎn)名錄》。武夷山申報(bào)世界文化與自然遺產(chǎn)的區(qū)域提名總面積為999.75㎞2，包括武夷山風(fēng)景名勝區(qū)、武夷山自然保護(hù)區(qū)、武夷山古漢城遺址和九曲溪上游保護(hù)地帶4部分。

2.1 武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)

1964年6月，經(jīng)福建省政府批準(zhǔn)成立武夷山管理處。后幾經(jīng)變革，于1990年3月，經(jīng)福建省人民政府批準(zhǔn)，更名為武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)，作為武夷山市政府派出的副處級(jí)行政單位，負(fù)責(zé)70㎞2的風(fēng)景區(qū)的保護(hù)、管理、建設(shè)和利用。

2.2 武夷山國(guó)家森林公園

它隸屬于武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)。2000年，根據(jù)武夷山市政府的決定，為加強(qiáng)九曲溪上游生態(tài)保護(hù)，將原屬武夷山市林業(yè)局管理的程敦、四新兩處采育場(chǎng)，成建制劃歸武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)管理，公園總面積82㎞2。

2.3 福建武夷山自然保護(hù)區(qū)管理局

1979年4月，經(jīng)省政府批準(zhǔn)建立福建武夷山自然保護(hù)區(qū)。后幾經(jīng)變革，于1990年5月，經(jīng)福建省編委會(huì)批準(zhǔn)，更名為福建武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，隸屬福建省林業(yè)廳，為省財(cái)政核撥的事業(yè)單位。負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)565.27㎞2的保護(hù)、科研、發(fā)展、宣傳教育等工作。

3 現(xiàn)有保護(hù)管理體制存在的問(wèn)題

客觀上說(shuō)武夷山經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，無(wú)論在保護(hù)管理還是開(kāi)發(fā)利用方面都走的全國(guó)同行業(yè)的前列，也取得了驕人的成績(jī)，得到有關(guān)國(guó)內(nèi)外專業(yè)人士和社會(huì)各界的充分肯定。但也存在著無(wú)法克服問(wèn)題。

3.1 條塊分割

武夷山現(xiàn)有保護(hù)管理機(jī)構(gòu)存在著條塊分割的情況，即福建武夷山自然保護(hù)區(qū)管理局系省直部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，屬條管單位；而武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)、武夷山國(guó)家森林公園系武夷山市領(lǐng)導(dǎo)，屬塊管單位。多頭管理勢(shì)必造成畫(huà)地為牢，各為其主增加了協(xié)調(diào)上的困難，也同時(shí)造成遺產(chǎn)地保護(hù)目標(biāo)的下降和效力的低下。

3.2 缺乏全局發(fā)展戰(zhàn)略思維

管理機(jī)構(gòu)的條塊分割，在發(fā)展規(guī)劃上守望著各自一畝三分地，必將各自為政、各尋其路，無(wú)法形成武夷山發(fā)展的全局觀念，無(wú)法向世人展示武夷山整體資源優(yōu)勢(shì)，又何談做強(qiáng)做大提升發(fā)展。

3.3 管理與經(jīng)營(yíng)不分

現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)都存在或多或少的經(jīng)營(yíng)情況，也存在著不同程度的政企不分的現(xiàn)象，這種情況造成其一，為追逐利益的最大化，在利益與保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，往往會(huì)追求利益。其二，由于政企不分也在一定程度上分散管理者的精力，勢(shì)必影響了保護(hù)的力度。

4 對(duì)武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)的幾點(diǎn)建議

《方案》就試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)容明確了五項(xiàng)要求，主要包括：突出生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。在此，結(jié)合《方案》要求的內(nèi)容做些探討。

4.1 加強(qiáng)武夷山生態(tài)環(huán)境體系的保護(hù)

《方案》強(qiáng)調(diào)，“試點(diǎn)省份要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一原則，將自然生態(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產(chǎn)保護(hù)放在首位，試點(diǎn)工作要最大限度服務(wù)和服務(wù)于保護(hù)”。對(duì)此，武夷山應(yīng)開(kāi)展一次生態(tài)環(huán)境的全面調(diào)查摸底，尋求與科研院所的配合，利用現(xiàn)有科技手段進(jìn)行記錄整理，為制定武夷山的總體保護(hù)規(guī)劃提供準(zhǔn)確資料。

4.2 科學(xué)規(guī)劃武夷山試點(diǎn)的功能區(qū)域

科學(xué)合理地規(guī)劃武夷山國(guó)家公園的功能區(qū)域，是確保武夷山今后保護(hù)與合理利用的基礎(chǔ)與前提。依照武夷山的遺產(chǎn)和景觀價(jià)值的不同，參考現(xiàn)已形成的功能區(qū)域，組織相關(guān)專家組進(jìn)行認(rèn)真分析，科學(xué)規(guī)劃。①可將現(xiàn)有武夷山自然保護(hù)區(qū)設(shè)為核心保護(hù)地帶，不得在原有的核心區(qū)及緩沖區(qū)開(kāi)展旅游和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。②現(xiàn)有武夷山風(fēng)景區(qū)和武夷山國(guó)家森林公園，作為今后武夷山國(guó)家公園為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂(lè)的機(jī)會(huì)和主要場(chǎng)所。同時(shí)堅(jiān)持區(qū)內(nèi)游覽，區(qū)外住宿娛樂(lè)等原則。讓游客既享受旅游帶來(lái)的快樂(lè)，又能確保景區(qū)旅游資源的永續(xù)利用。

4.3 法律法規(guī)是資源保護(hù)管理的依據(jù)和手段

美國(guó)不僅有以國(guó)家名義制定的《國(guó)家公園基本法》，各公園還有根據(jù)授權(quán)法制定本公園的法規(guī)，如美國(guó)的第一部授權(quán)法《黃石公園法》等。武夷山現(xiàn)有管理部門(mén)雖然也出臺(tái)了一些法律、法規(guī)等文件，但基本都以其主體名稱命名，如《福建武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《福建省武夷山景區(qū)保護(hù)管理辦法》等，在整合建立武夷山國(guó)家公園后，一旦主體不存在，其原有的法律規(guī)定文件就不宜再繼續(xù)使用。因此，作為試點(diǎn)區(qū)域武夷山也應(yīng)有所考慮，并及早啟動(dòng)制定相關(guān)法規(guī)的先期準(zhǔn)備工作。

4.4 建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理機(jī)構(gòu)

《方案》明確，“實(shí)現(xiàn)一個(gè)保護(hù)地一塊牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，由省級(jí)政府垂直管理”。針對(duì)武夷山現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)情況，建議設(shè)立一個(gè)相對(duì)高級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)，可考慮在省級(jí)層面設(shè)計(jì)，以便協(xié)調(diào)省里部門(mén)和地方的關(guān)系與利益。

4.5 保障管理經(jīng)費(fèi)

國(guó)家公園要建設(shè)成為既要保護(hù)好武夷山生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，又要為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂(lè)的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所，其保護(hù)管理費(fèi)用是不可缺少的。而現(xiàn)有的幾家管理機(jī)構(gòu)都不同程度地存在著經(jīng)費(fèi)不足或根本沒(méi)有的情況。按照國(guó)家公園的體制設(shè)置要求，一旦取消或降低門(mén)票價(jià)格，其保護(hù)管理費(fèi)用將無(wú)處著落，因此，管理保護(hù)經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制也應(yīng)給予及早明確。

4.6 明晰資源權(quán)屬

公共自然資源不清，資源權(quán)屬不明晰，在全國(guó)其他風(fēng)景區(qū)、保護(hù)區(qū)等都有不同程度的存在。因此，資源權(quán)屬明晰，并建立使用協(xié)商機(jī)制，也是建立國(guó)家公園所要解決的主要問(wèn)題。①對(duì)武夷山國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的所有資源進(jìn)行全面調(diào)查摸底，確認(rèn)權(quán)屬關(guān)系。②制定出使用集體所有資源的補(bǔ)償管理辦法，按不同資源類型，不同用途形式，采用如征收、租賃或以股權(quán)等方式。

4.7 創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理

《方案》提出“合理分割并保護(hù)所有權(quán)、管理權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等”。同時(shí)明確要求國(guó)家公園要實(shí)行管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。因此，武夷山在創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理方面也值得探索，①應(yīng)當(dāng)去除行政化，公司機(jī)構(gòu)、人員要大幅瘦身，運(yùn)營(yíng)管理上要去除官僚思維。②建立完善游客管理、門(mén)票與竹筏預(yù)訂機(jī)制、利用科技手段并規(guī)范充實(shí)景區(qū)解說(shuō)文本以及景點(diǎn)標(biāo)識(shí)標(biāo)牌等③建立健全選人用人機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)懲戒制度。④探索適合武夷山的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理模式。

5 結(jié)論

國(guó)家公園體制試點(diǎn)作為我國(guó)資源管理體制改革的手段，是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，它關(guān)系到方方面面，武夷山作為福建省的試點(diǎn)區(qū)域其機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，對(duì)此，要有充分思想認(rèn)識(shí)，積極的態(tài)度和高度的責(zé)任感。在全國(guó)倡導(dǎo)大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新的大好形勢(shì)下，以及在全省人民的支持下，拿出當(dāng)年申報(bào)“雙世遺”的精神狀態(tài)，破解難題，迎難而上，開(kāi)創(chuàng)新局面。