虞慧彬

【摘 要】 國有控股上市公司是我國國有企業(yè)的重要組成，其在經(jīng)濟效益、資產(chǎn)質(zhì)量、治理結(jié)構(gòu)等方面都是國有企業(yè)群體中的優(yōu)秀代表。對國有控股上市公司治理結(jié)構(gòu)，尤其是董事會建設(shè)方面的再分析，找出問題，提出解決之策，對進一步深化國有企業(yè)改革有著重要意義。

【關(guān)鍵詞】國有；上市公司；董事會建設(shè)；治理問題

國有企業(yè)是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。我國的國有企業(yè)經(jīng)過30多年的改革，其管理體制、運行機制、生產(chǎn)效率和企業(yè)形態(tài)都發(fā)生了深刻變化，一大批優(yōu)秀的國有企業(yè)先后在境內(nèi)外資本市場上市，通過資本市場的運作不斷壯大國有資本實力，發(fā)揮國有資本的引導(dǎo)力，推動社會主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。黨的十八屆三中全會做出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為國有企業(yè)改革進一步指明了方向，即各項改革舉措要有利于繼續(xù)發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用，有利于不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力，有利于增強國有企業(yè)社會責(zé)任感。國有控股上市公司作為國有企業(yè)中的優(yōu)秀代表，是國有企業(yè)這一群體中治理結(jié)構(gòu)最完善、規(guī)范化程度最高、市場化意識最強的企業(yè)，理應(yīng)成為國有企業(yè)改革的目標(biāo)。然而，如果將其治理現(xiàn)狀與現(xiàn)代企業(yè)制度的實質(zhì)相對比，可以說是仍存在巨大的改進空間?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中指出，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，重點是推進董事會建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制。本文試從國有控股上市公司的董事會建設(shè)現(xiàn)狀分析，來研究關(guān)于進一步完善董事會建設(shè)的對策。

一、國有控股上市公司董事會建設(shè)存在的主要問題及成因

我國《公司法》于1994年7月1日起正式實施，明確了公司治理結(jié)構(gòu)的具體形式，國有企業(yè)據(jù)此進行公司制改制也已有20多年。但為數(shù)不少的公司中，董事會建設(shè)的現(xiàn)狀仍是形似而實不至，存在較多亟待改進的問題。新一輪深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見中指出，混合所有制是國企改革的重要手段之一，諸多國有控股上市公司也將進行“二次混改”?！岸位旄摹睂⑼ㄟ^引入不同所有制的投資者，這對于習(xí)慣按照上級指令來開展經(jīng)營管理活動的上市公司而言，如未能通過加強董事會建設(shè)來改善公司治理結(jié)構(gòu)，將很難通過混合所有制來取得國有企業(yè)改革的成功。

1.董事會成員構(gòu)成較為單一

根據(jù)目前《公司法》《上市公司章程指引》及《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，上市公司獨立董事不得少于三分之一，經(jīng)理層及職工代表兼任董事的，不得超過董事會人數(shù)的二分之一。這一規(guī)定看似合理，但由于國有控股上市公司的獨立董事由控股股東提名，其余董事（除職工代表董事）基本都由控股股東派出，整個董事會幾乎沒有真正的外部董事，這種結(jié)構(gòu)的董事會完全體現(xiàn)控股股東之意志。

2.董事會文化過于和諧

鑒于上述所提及的董事會結(jié)構(gòu)，注定這類上市公司的董事會文化將會十分和諧，一種聲音，高度統(tǒng)一，缺乏思想的交鋒與觀點的碰撞。這種整齊劃一對高效率的通過議案是有極大好處，但同時顯著弱化了作為現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)之核心的董事會的應(yīng)有職能。

3.獨立董事未能有效發(fā)揮制衡作用

我國上市公司自2001年開始逐步建立獨立董事制度，這一制度的設(shè)立初衷即為代表中小股東的利益而對公司內(nèi)部人控制起到監(jiān)督作用，防止因一股獨大所衍生的治理風(fēng)險。然而，這一制度的推出至今一直被市場投資者，特別是中小投資者所詬病，其實質(zhì)并非是獨董的資歷、學(xué)識、專業(yè)素養(yǎng)等硬件條件不合格，而是由于其來源是控股股東提名，且控股股東的國有屬性使得一部分獨董認(rèn)為國有股東天然地代表了全體股東的利益，故在獨董履職過程中疏于承擔(dān)法律制度賦予其代表中小股東所應(yīng)盡的責(zé)任。

4.對董事會缺乏激勵考核與獎懲機制

（1）風(fēng)險厭惡型的決策價值取向

相較于民營上市公司而言，國有控股上市公司的董事因受限于薪酬體制的原因，很少持有上市公司的股份，且由于國有股東派出的董事通常不在上市公司領(lǐng)取薪酬，故董事會行為的價值取向往往與上市公司的價值取向相偏離，更多時候控股股東內(nèi)部董事控制的董事會的決策表現(xiàn)為“風(fēng)險厭惡型”。

（2）股東大會對董事會考核的“軟約束”

由于股權(quán)結(jié)構(gòu)上缺乏與國有股東相抗衡的其他股東，且多數(shù)中小股東在股東權(quán)利行使上的消極不作為，故股東大會對董事會的各項目標(biāo)確定與工作考核等未能形成有效約束，董事會缺乏對全體股東一視同仁的負(fù)責(zé)態(tài)度。

5.董事會治理易受控股股東行政干擾

上市公司以董事會為核心的治理結(jié)構(gòu)形式上已完備與規(guī)范，但在實際運作過程中仍表現(xiàn)為“兩張皮”。據(jù)筆者接觸的一些國有控股上市公司，其董事會成員中由控股股東派出的董事，多由控股股東各職能部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，對上市公司多沿用以往行政化色彩較濃的條線管理的方式，而非現(xiàn)代企業(yè)制度中強調(diào)的各治理主體依章程行權(quán)履職，董事會職能弱化為僅限于為滿足監(jiān)管規(guī)則及信息披露要求而“走走程序”。

6.董事會缺乏來自于監(jiān)事會的有效監(jiān)督

（1）監(jiān)事會與獨立董事的職能劃分不清。我國上市公司治理結(jié)構(gòu)中獨立董事與監(jiān)事會的職能究竟應(yīng)該如何劃分，一直是學(xué)界乃至實務(wù)界研究的課題。兩者的定位、職能與邊界有明顯的重合與交叉。經(jīng)筆者對近兩年來我國上市公司公開披露信息的研讀分析，大部分上市公司監(jiān)事會的議題除了監(jiān)事會自身選舉事項、審議監(jiān)事會議事規(guī)則及審議監(jiān)事會工作報告外，其余的監(jiān)督事項幾乎與獨立董事的職能重合。

（2）監(jiān)事會主席與董事長的內(nèi)部人關(guān)系使得監(jiān)事會無法對董事會形成有效監(jiān)督。國有控股上市公司的董事長與監(jiān)事會主席的人選通常都由控股股東內(nèi)部產(chǎn)生，且有一種不成文的規(guī)則是兩者在控股股東內(nèi)的職級往往是董事長高于監(jiān)事會主席。因此這種微妙關(guān)系使得監(jiān)事會對董事會的監(jiān)督往往流于形式，并未起到實質(zhì)作用。

7.董事會難以平衡各類監(jiān)管沖突

國有控股上市公司除了需面對證券監(jiān)管部門的嚴(yán)格監(jiān)管外，還需滿足國資監(jiān)管的各項要求，這種監(jiān)管體系，對被監(jiān)管者而言，面臨兩種困境：（1）監(jiān)管內(nèi)容類似的，重復(fù)監(jiān)管，增加上市公司不必要的人力物力支出；（2）因兩者的監(jiān)管立場不同，故其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、要求不盡相同，甚至?xí)a(chǎn)生沖突，對于被監(jiān)管主體而言，有時很難在兩套監(jiān)管體系下找準(zhǔn)坐標(biāo)，同時滿足兩種監(jiān)管要求。

8.董事會缺乏對經(jīng)理層的考核制約

如前文所述，由于國有控股上市公司的控股股東還需承擔(dān)國有資產(chǎn)出資人的責(zé)任，需完成國資監(jiān)管部門下達(dá)的一系列考核指標(biāo)。在為數(shù)不少的國有控股上市公司中，這些指標(biāo)往往由控股股東的相關(guān)職能部門通過條線管理的方式予以下達(dá)并考核。通常情況下，國資監(jiān)管體系的考核將決定國有股東及上市公司相關(guān)經(jīng)營者的人事升遷等，而來自于上市公司董事會薪酬考核委員會的考核充其量只是為了滿足證券監(jiān)管機構(gòu)對上市公司治理結(jié)構(gòu)是否完善的監(jiān)管。這種治理現(xiàn)狀導(dǎo)致了董事會的權(quán)威性受到了來自于經(jīng)理層的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

二、完善國有控股上市公司董事會建設(shè)的對策建議

我國國有控股上市公司的出現(xiàn)并不是現(xiàn)代企業(yè)制度發(fā)展的自然產(chǎn)物，而是在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的特殊時期國有企業(yè)改革的產(chǎn)物，公司的行政化管理痕跡依舊明顯，重業(yè)務(wù)管理、輕公司治理，董事會缺乏獨立性，基本受控于國有控股股東。

1.變“管理”為“治理”，國有控股股東行權(quán)去行政化

如前分析，國有控股上市公司多脫胎于國有企業(yè)，國有集團公司對所屬企業(yè)的控制方式多建立在以前行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度及公司治理行為規(guī)則來考量，股東與董事會、董事會與經(jīng)理層是一個采用契約方式逐級授權(quán)而建立起來的委托代理關(guān)系，故國有控股股東對上市公司的制約應(yīng)嚴(yán)格按照委托代理關(guān)系，通過上市公司的“三會一層”進行規(guī)范治理，其行使的是股東權(quán)力，而并非計劃經(jīng)濟體制下的行政指令式管理，在全面依法治國的新形勢下，國有控股股東理應(yīng)帶頭遵守法律法規(guī)、遵守公司章程。

2.限制控股股東提名董事人數(shù)，改善董事會組成結(jié)構(gòu)

鑒于目前國有控股股東對上市公司董事人選的全面控制，建議可采取以下兩項措施從實質(zhì)上予以改善董事會組成結(jié)構(gòu)：（1）提高外部董事（含獨立董事）比例，可從現(xiàn)在獨立董事比例不低于三分之一改為外部董事（含獨立董事）比例不低于二分之一；（2）對于外部董事（含獨立董事）的提名與選舉，國有控股股東應(yīng)讓渡出一定比例的名額，由中小股東自行提名、選舉產(chǎn)生。

3.加強專業(yè)委員會建設(shè)，提升董事會議事決策水平

董事會需設(shè)戰(zhàn)略、提名、薪酬與考核、審計四個專業(yè)委員會，其中提名、薪酬與考核、審計3個委員會必須由獨立董事?lián)沃魅挝瘑T且獨立董事在該委員會人員組成中占多數(shù)比例，這一上市公司治理的基本要求形式上所有的上市公司都已做到，但實質(zhì)上專業(yè)委員會在上市公司治理、決策、風(fēng)控、績效考核、高管選擇等重大事項上所發(fā)揮的作用著實有限。建議：（1）專業(yè)委員會必須實質(zhì)性、常態(tài)化運作，深入研究行業(yè)發(fā)展政策，了解行業(yè)發(fā)展趨勢，全面掌握公司經(jīng)營狀況；（2）控股股東對專業(yè)委員會的議事不得施加任何影響；（3）由獨立董事?lián)沃魅挝瘑T的提名委員會、薪酬考核委員會建議按照審計委員會的現(xiàn)行方式，向股東大會做履職報告，增強責(zé)任主體意識。

4.厘清獨立董事與監(jiān)事會職能邊界，強化獨立董事職責(zé)

對于現(xiàn)行獨立董事與監(jiān)事會在監(jiān)督內(nèi)容上的重合（如關(guān)聯(lián)交易、對外擔(dān)保、對外投資等等），應(yīng)通過法律規(guī)則的修訂予以厘清，就中國上市公司的實證分析來看，兩者都管的結(jié)果就是一致同意，都無異議。上市公司監(jiān)管機構(gòu)必須要明晰與強化公司治理主體的治理要求與責(zé)任。

5.加強頂層設(shè)計，從立法層面有效解決監(jiān)管沖突

如前文分析，國有控股上市公司面臨國資監(jiān)管機構(gòu)和證券監(jiān)管機構(gòu)的雙重監(jiān)管。從法律體系來看，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》以及國資監(jiān)管機構(gòu)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成了國資監(jiān)管的法律體系；《證券法》《公司法》證券監(jiān)管機構(gòu)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及滬深兩大交易所的各類規(guī)則指引（如《股票上市規(guī)則》《信息披露指引》等）構(gòu)成了我國境內(nèi)證券監(jiān)管的法律體系。兩大體系的監(jiān)管規(guī)則要體現(xiàn)有效協(xié)同、互相兼容，就必須加強頂層設(shè)計，否則就無法解決監(jiān)管沖突的問題。

6.培育股東行權(quán)意識，倒逼上市公司完善董事會治理

以短期內(nèi)獲取股票交易差價為主要目標(biāo)是我國證券市場的顯著特征，中小股東如此，機構(gòu)投資者亦如此，這種價值取向的直接反映就是股東喜歡“用腳投票”，而不是通過推動公司治理來獲取長期的利益。監(jiān)管機構(gòu)過于強調(diào)投資者保護，而忽視投資者引導(dǎo)與教育，使得上市公司進一步完善治理結(jié)構(gòu)缺乏來自于股東層面的壓力。筆者認(rèn)為，近期在上海、廣東（除深圳）、湖南開展的中證投服中心的“持股行權(quán)”試點工作，對于推動中國上市公司治理結(jié)構(gòu)的完善有著積極的意義，同時“持股行權(quán)”的試點也為正確引導(dǎo)中小投資者積極行權(quán)、合理維權(quán)起到了示范效應(yīng)，這將倒逼上市公司進一步加強董事會，完善公司治理。