田發(fā) 胡玉環(huán)

摘 要：演財政制度作為社會治理體系的重要組成部分，其健全與否事關(guān)社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程。文章以財政制度對社會治理現(xiàn)代化的作用機(jī)理為研究起點，剖析現(xiàn)代社會治理架構(gòu)下財政制度的運行缺陷，主要集中在財政支出結(jié)構(gòu)失衡、稅收制度亟待優(yōu)化、事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)、預(yù)算制度不健全四個層面，進(jìn)而提出匹配社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政制度構(gòu)建路徑。

關(guān)鍵詞：演社會治理；現(xiàn)代財政制度；公共服務(wù)

[中圖分類號]F810.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）09-0037-05

一、引 言

伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，社會階層、主體、訴求多元化所引發(fā)的社會治理問題日益凸顯，急需創(chuàng)新社會治理體系，提升社會治理水平，以維護(hù)社會穩(wěn)定、改善民生福利、推進(jìn)民主治理。黨的十八屆三中全會明確“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，而財政制度作為國家治理體系的重要組成部分，其健全與否直接影響到國家治理的子系統(tǒng)——社會治理狀況，事關(guān)社會治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，由此推理出如何構(gòu)建現(xiàn)代財政制度以匹配現(xiàn)代社會治理是亟待研究的重要議題。

目前國內(nèi)相關(guān)研究主要集中在國家治理與財政制度的關(guān)系上。一方面研究國家治理與財政制度的理論邏輯關(guān)系。周克清（2014）提出現(xiàn)代國家治理與現(xiàn)代財政制度在價值追求上具有天然的同一性[1]。李一花（2015）梳理了財政制度與國家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)[2]。劉尚希（2015）認(rèn)為從“財政作為國家治理基礎(chǔ)”這個邏輯自然延伸，財政制度已嵌入到國家治理中的經(jīng)濟(jì)、社會及中央與地方三個結(jié)構(gòu)性維度中[3]。另一方面研究如何完善財政制度以推動國家治理。高培勇（2014）以公共性、非營利性、法治化三大特征來勾畫現(xiàn)代財政制度，以匹配國家治理現(xiàn)代化[4]。馬蔡琛、黃鳳羽（2014）從預(yù)算制度、稅收制度、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度三個方面來構(gòu)建現(xiàn)代財政制度[5]。賈康、龍小燕（2014）提出以“財政全域國家治理”框架來建立現(xiàn)代財政制度[6]。于樹一（2015）設(shè)計了國家治理下事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的方案[7]。

考慮到將財政制度引入到社會治理的研究較少，本文在剖析社會治理與財政制度內(nèi)生關(guān)系的基礎(chǔ)上，歸納出現(xiàn)行財政制度偏離現(xiàn)代社會治理的運行缺陷，再提出匹配社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政制度構(gòu)建方向。

二、現(xiàn)代財政制度對社會治理現(xiàn)代化的作用機(jī)理

黨的十八屆三中全會明確提出“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方積極性”，同時又強(qiáng)調(diào)“必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)”[4]。這說明構(gòu)建現(xiàn)代財政制度應(yīng)該圍繞公共服務(wù)的最優(yōu)供給展開，加快建設(shè)公共服務(wù)體系，并以公共服務(wù)體制和提供能力現(xiàn)代化為基礎(chǔ)來推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。現(xiàn)代財政制度對社會治理現(xiàn)代化的作用機(jī)理主要體現(xiàn)在以下三方面：

——預(yù)算安排制度。預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的核心。政府預(yù)算就其本質(zhì)而言就是政府接受社會公眾的委托，利用其繳納的稅收及其他資源向社會公眾提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的活動。一方面，政府預(yù)算可以詳細(xì)反映政府的活動，反映政府對公共物品的投入力度、重視程度以及偏好等，進(jìn)而評價政府的社會治理水平；另一方面，政府預(yù)算能力也體現(xiàn)著政府的社會治理能力，因為市場經(jīng)濟(jì)下社會主體利益分配不均，矛盾凸顯，合理的預(yù)算不僅能緩解社會矛盾，重新調(diào)整利益分配格局，還能優(yōu)化公共物品供給機(jī)制，促進(jìn)社會治理水平的提高。

——事權(quán)與財權(quán)匹配制度。事權(quán)與財權(quán)匹配是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。大多數(shù)的基礎(chǔ)民生保障性的公共服務(wù)交由地方政府供給是有充分的理論依據(jù)的，事實上由于地方政府具有先天的信息優(yōu)勢和知情監(jiān)督權(quán)，在公共服務(wù)供給方面的許多事權(quán)都應(yīng)該劃給地方政府。為保障當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)的供給，提高社會治理水平，就必須給地方政府配置相適應(yīng)的財權(quán)。事權(quán)與財權(quán)出現(xiàn)的嚴(yán)重錯配狀況往往成為制約地方政府社會治理能力提升的主要障礙。

——轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，其在促進(jìn)社會治理上主要體現(xiàn)在兩個方面：一是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。長期存在的基本公共服務(wù)供給不均衡主要表現(xiàn)為由區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異造成的地區(qū)間基本公共服務(wù)供給不均衡以及由城鄉(xiāng)二元制格局導(dǎo)致的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均衡，如果僅依靠地方政府實現(xiàn)全國公共服務(wù)均等化的目標(biāo)很難實現(xiàn)。而對于中央政府來說，調(diào)節(jié)收入分配、保障基本民生是其首要考慮目標(biāo)。因此就需要通過中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以均衡地方的社會治理水平。二是轉(zhuǎn)移支付能夠改變地方政府傳統(tǒng)的“重投資輕民生”的支出偏好，增強(qiáng)社會治理投入。因為即使中央政府對地方政府進(jìn)行大量的轉(zhuǎn)移支付，由于地方政府的偏好，很可能將資金用于地方投資和建設(shè)，較少考慮民生服務(wù)，這樣中央政府就必須對轉(zhuǎn)移支付資金用途進(jìn)行限制，以保障地方基本公共服務(wù)的均衡供給。分類撥款最符合現(xiàn)代財政制度的要求，理應(yīng)成為專項轉(zhuǎn)移支付改革的主要方向。

三、社會治理視域下現(xiàn)行財政制度的運行缺陷

現(xiàn)行的財政制度長期以來強(qiáng)調(diào)財政的經(jīng)濟(jì)功能，而忽視了其在社會治理中的重要作用。財政制度運行偏離最優(yōu)社會治理的缺陷表現(xiàn)為以下幾點：

（一）財政支出結(jié)構(gòu)失衡

近年來我國公共財政支出一直穩(wěn)步增長，為改進(jìn)社會治理狀況提供了有力的財力保障，但財政支出結(jié)構(gòu)中的失衡現(xiàn)象較為明顯。公共財政支出結(jié)構(gòu)中社會治理支出比重反映了政府對社會治理的重視程度。從表1可以看出，公共財政支出比重前三位的分別是：經(jīng)濟(jì)治理支出、教育支出、社會保障與就業(yè)支出（2012年教育支出比重最大），而同時期美國等較發(fā)達(dá)國家財政支出比重靠前的是健康支出、社會保護(hù)支出、教育支出。這說明發(fā)達(dá)國家的財政支出的前三項主要用于人力資本、國民醫(yī)療等社會治理支出，而我國前三位的財政支出主要用于經(jīng)濟(jì)事務(wù)和一般公共服務(wù)，其中經(jīng)濟(jì)事務(wù)比重超過了1/5；雖然教育支出占比較大，但由于教育資金使用效率較低且人員經(jīng)費中非教育人員占比較重，因而教育支出相對仍顯不足；而對于與居民息息相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生支出僅占7%～9%之間，與發(fā)達(dá)國家相距甚遠(yuǎn)。

雖然我國社會治理支出比例逐年上升，但經(jīng)濟(jì)治理支出的比重一直居高不下，且社會治理財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化進(jìn)展緩慢，這說明政府“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕民生投入”模式仍根深蒂固，這一結(jié)構(gòu)性缺陷也是造成政府社會治理水平低下的關(guān)鍵原因之一。

（二）稅收制度亟待優(yōu)化

近年來我國稅收收入穩(wěn)步增加，與此同時基本公共服務(wù)均等化、稅收收入公平分配等影響民生的重要問題卻未得到有效改善，其根本原因在于現(xiàn)行的稅收制度并未將政府供給公共服務(wù)及社會治理能力作為稅制設(shè)置合理與否的標(biāo)準(zhǔn)，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

一是納稅人負(fù)擔(dān)不公平。從納稅人角度看稅制設(shè)置是否合理應(yīng)該表述為：收入水平相等的納稅人承擔(dān)同等的稅收負(fù)擔(dān)，收入水平不等的納稅人承擔(dān)不同的稅收負(fù)擔(dān)。而以2014年稅收收入數(shù)據(jù)來看，增值稅、營業(yè)稅為代表的間接稅占到整個稅收比重的48%，而所得稅為主的直接稅只占27%。由于間接稅的可轉(zhuǎn)嫁性，在廣泛流轉(zhuǎn)的商品生產(chǎn)、批發(fā)過程中，最終的稅收負(fù)擔(dān)大部分由消費者承擔(dān)，并未體現(xiàn)稅負(fù)負(fù)擔(dān)與收入水平掛鉤原則。與此同時，能夠調(diào)節(jié)收入差距的直接稅特別是累進(jìn)性的直接稅由于一些如所得稅占比過小、財產(chǎn)稅并不完善等原因沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。而納稅人負(fù)擔(dān)的不公平必然會加劇社會組織及公民等納稅主體對社會的不滿，進(jìn)一步激化社會矛盾，對政府的社會治理能力形成了嚴(yán)峻考驗。

二是社會主體受益不均衡。從受益主體看，現(xiàn)行稅收制度設(shè)置不合理導(dǎo)致全國社會治理水平存在嚴(yán)重失衡現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的失衡，即東部地區(qū)的社會治理水平明顯高于中部，中部又明顯高于西部；城市的社會治理水平總體上優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。從理論上說，每個公民都有權(quán)利享受均等的社會公共服務(wù)，這是人權(quán)的基本保障，而不應(yīng)與自身所在的地區(qū)、戶籍、居住地相關(guān)；從現(xiàn)實中看，由政府社會治理水平失衡而導(dǎo)致社會主體享受公共服務(wù)的不同已經(jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會矛盾，挫傷社會主體積極性。

（三）事權(quán)與支出責(zé)任不相匹配

事權(quán)與支出責(zé)任相匹配是現(xiàn)代財政制度的重要特征之一。事權(quán)是指各級政府在管轄區(qū)內(nèi)依據(jù)應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)和管理的社會事務(wù)的需要所進(jìn)行的政府活動；支出責(zé)任是指政府在履行事權(quán)時必須承擔(dān)的財政支出責(zé)任。現(xiàn)行財政制度中政府間事權(quán)與支出責(zé)任不匹配是導(dǎo)致政府社會治理水平低下的主要原因，其缺陷主要表現(xiàn)在：

一方面是各級政府事權(quán)與支出責(zé)任范圍未明確。長期以來，各級政府事權(quán)與支出責(zé)任范圍的界定并未依據(jù)社會公共服務(wù)及自身社會治理能力提升的實際需求，而多基于上級政府對下級政府的行政命令，因此造成地方政府對超出本轄區(qū)的支出責(zé)任無意愿卻又迫于行政壓力不得不提供，這樣就會造成地方政府的對提升自身社會治理水平的能力下降并且嚴(yán)重影響許多跨地區(qū)公共物品的提供。究其原因主要有兩個：一是缺乏相關(guān)法律的明確規(guī)定。相關(guān)法規(guī)的缺失造成政府間支出責(zé)任劃定混亂，隨意性較大；二是事權(quán)與支出責(zé)任界定不符合效率原則。在分權(quán)改革過程中，中央政府將本屬于自身的事權(quán)如社會保障、教育、醫(yī)療等下放給地方，卻未將給予相應(yīng)財力的補(bǔ)償，造成地方政府對許多公共物品的提供有心無力，制約了地方社會治理水平的提升。

另一方面是轉(zhuǎn)移支付制度不完善。轉(zhuǎn)移支付是本級政府按照社會需求承擔(dān)本地區(qū)事權(quán)，在財力存在缺口情況下上級政府對其進(jìn)行彌補(bǔ)的活動。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷主要體現(xiàn)在專項轉(zhuǎn)移支付比例過高，一般性轉(zhuǎn)移支付比例不足。過高的專項轉(zhuǎn)移支付保障了地方政府基本公共服務(wù)的供給，但卻抑制了地方政府的公共服務(wù)供給創(chuàng)新。這是因為專項轉(zhuǎn)移支付只對特定的公共服務(wù)進(jìn)行投入如教育、社會保障等，但是整體社會公共服務(wù)的供給是一個體系，并且應(yīng)交由本地區(qū)政府主導(dǎo)；而由于一般性轉(zhuǎn)移支付比例較低，地方政府無法獲得足夠的財力保證，整個公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率必然會受到影響，從而影響社會治理水平的改善。

（四）預(yù)算制度不健全

預(yù)算是安排政府收支一項重要活動，通過預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評估的運行過程，一定時期內(nèi)的政府活動及運行成本都要接受民眾的審查，以此檢驗財政資金是否用于提供公共服務(wù)或提供公共服務(wù)是否高效，從而促使政府提升社會治理水平。而現(xiàn)行的預(yù)算制度仍存在明顯缺陷：

一是過于關(guān)注預(yù)算投入?，F(xiàn)行的預(yù)算制度具有明顯的投入控制型模式，其關(guān)注的重點在于列出具體財政資金流向，保證財政撥款依據(jù)預(yù)先設(shè)定的計劃撥付，強(qiáng)調(diào)資金投入的準(zhǔn)確性。但是過于強(qiáng)調(diào)投入便會導(dǎo)致社會需求與資金投入出現(xiàn)明顯錯配，偏離了社會治理的目標(biāo)，比如某些領(lǐng)域的政府部門為了維持原有預(yù)算，年底“突擊花錢”；而一些領(lǐng)域由于得不到足夠資金，其主管政府部門便會消極怠政。這樣，政府支出越來越多，社會治理問題改善卻并不顯著。

二是預(yù)算編制不完整。預(yù)算的編制應(yīng)該將全部財政資金收支狀況予以反映，不應(yīng)該存在政府預(yù)算外資金。盡管從目前看我國預(yù)算體系包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險預(yù)算，但仍然有大量未納入預(yù)算的資金，比如政府購買公共服務(wù)的資金。這樣，此部分資金就不會受到預(yù)算監(jiān)督，長久必然會導(dǎo)致資金利用效率低下，從而影響公共服務(wù)的提供，弱化社會治理能力。

三是預(yù)算彈性較小。預(yù)算作為對財政資金的一種規(guī)劃，在執(zhí)行過程中必然會受到諸如實際公共服務(wù)需求的變化、民眾對公共產(chǎn)品關(guān)注轉(zhuǎn)移等因素的影響而發(fā)生必要的調(diào)整。但目前的預(yù)算制度對執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)限制較多且預(yù)算彈性小，這樣在當(dāng)社會公共服務(wù)需求發(fā)生變化時，預(yù)算的執(zhí)行也不會隨之調(diào)整，造成財政資金運用與社會治理目標(biāo)的偏差。

四、匹配社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政制度構(gòu)建路徑

建立現(xiàn)代財政制度需要更新原有財政理念，明確基本內(nèi)涵。相對于原有的財政制度，現(xiàn)代財政制度要求聚集公共資源來有效提供公共服務(wù)以提升社會治理水平。匹配社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政制度構(gòu)建路徑如下。

（一）財政支出制度改革：強(qiáng)調(diào)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整

財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化與否直接決定著社會治理水平的高低，因此要提升政府的社會治理能力就必須對現(xiàn)行的財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革：

一是縮減政府性投資，加大民生投入。隨著市場制度的逐步完善，政府應(yīng)該逐漸退出一般性的競爭領(lǐng)域，減少對市場的干預(yù)。在財政支出結(jié)構(gòu)上就表現(xiàn)為減少在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的資金投入，加大對社會保障性民生的投入，例如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)系民眾切身利益的領(lǐng)域。

二是擴(kuò)大財政支出的覆蓋范圍。為提升政府社會治理能力，政府應(yīng)該一方面擴(kuò)大對農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的投入范圍，將農(nóng)村養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等作為投入的主要方向，繼續(xù)加大其補(bǔ)助力度，以縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距；另一方面繼續(xù)加大對中西部公共服務(wù)的投入比例，實現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均衡性發(fā)展。

（二）稅收制度改革：著力稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化

稅收制度是社會治理的基本保障，也是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。通過構(gòu)建合理公平的稅收體系來推進(jìn)現(xiàn)代社會治理。

（1）提高直接稅的比重，均衡稅收比例。間接稅通過轉(zhuǎn)嫁，最終的稅負(fù)大都落在消費者身上，而直接稅以公民的收入和財產(chǎn)作為計稅依據(jù)，多采用累進(jìn)稅率方式征收，這樣既體現(xiàn)了稅負(fù)與收入能力相符原則，又保證了稅負(fù)的公開透明，有利于收入分配公平。從社會治理角度上看，提高直接稅比例，納稅人能夠更加清楚全面了解自己的納稅金額和負(fù)稅比重，促使自己更加關(guān)注所納稅款的用途及使用效率，有利于抑制腐敗和政府的無效率作為。同時納稅人會更加樂于參與公共服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)供給機(jī)制的優(yōu)化，真正成為社會治理的一大主體。

（2）構(gòu)建地方主體稅種，減輕中央政府轉(zhuǎn)移支付壓力。隨著“營改增”的推進(jìn)，作為地方主體稅種的營業(yè)稅逐漸減少消失，現(xiàn)行的地方稅種只能依靠共享稅和中央轉(zhuǎn)移支付來維持地方財政平衡，因而構(gòu)建地方主體稅種極為迫切。目前，尚在改革中的房產(chǎn)稅和未開征的資源稅、遺產(chǎn)贈與稅等被寄予厚望，能否成為地方主體稅種，還需要繼續(xù)改革。而地方主體稅種一旦確立，將會對社會治理水平的提高具有重要意義：首先，地方政府擁有可供自由支配的稅收收入，憑借先天的信息優(yōu)勢和知情權(quán)，不論是亟待解決的本地污染治理還是突然發(fā)生的自然災(zāi)害善后問題都能做出及時快速反應(yīng)；其次，地方政府主體稅種建立，便會減輕中央政府轉(zhuǎn)移支付的壓力，使中央政府傾注更多的人力、精力投入全國性的公共物品提供上來。

（3）加快推進(jìn)重點稅種改革，完善稅收制度。為了推動現(xiàn)代稅收制度的建立，現(xiàn)行的稅收制度正在加速改革，改革的目標(biāo)也應(yīng)圍繞社會治理現(xiàn)代化。當(dāng)前需要推進(jìn)重點稅種的改革有：一是加快建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。將對大部分征稅所得項目實行統(tǒng)一的征稅辦法綜合計稅；同時合理調(diào)整個稅免征額、扣除項目標(biāo)準(zhǔn)，嘗試實行以家庭為基本申報單位的所得稅申報模式，充分考慮納稅主體家庭狀況、贍養(yǎng)父母情況、子女教育、住房和醫(yī)療等重大支出項目，切實保障工薪階層最基本的生活需要。二是房產(chǎn)稅改革。將現(xiàn)行偏重于房地產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的征稅轉(zhuǎn)變?yōu)榉康禺a(chǎn)存量環(huán)節(jié)的征稅，這樣既開拓了地方政府的主體稅源又有利于國民財富的分配。三是資源稅改革。應(yīng)盡快將一些不可再生的資源，或污染較大的金屬等納入資源稅的征稅范圍，發(fā)揮應(yīng)有的保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的作用。

（三）財政體制改革：事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)

完善財政體制、構(gòu)建現(xiàn)代政府間財政關(guān)系是現(xiàn)代財政制度的基石，能為改進(jìn)社會治理狀況提供制度保障。

（1）依據(jù)社會公共需求，合理明確事權(quán)、界定支出責(zé)任。政府應(yīng)該根據(jù)公共服務(wù)的需求，合理劃分各級政府的事權(quán)并界定相應(yīng)的支出責(zé)任。首先，政府應(yīng)該確定自身的事權(quán)范圍，將競爭領(lǐng)域中的事物更多的交給市場去做，社會領(lǐng)域的交由社會組織解決。其次，根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍劃分支出責(zé)任：全國性的公共服務(wù)如國防、外交等劃歸中央；跨地區(qū)的事務(wù)由中央與地方共同負(fù)擔(dān)，具體表現(xiàn)為由中央或地區(qū)之一牽頭，另一方積極配合如跨地區(qū)的河流污染治理、公共基礎(chǔ)設(shè)施修建等；地方性的公共事務(wù)由地方負(fù)責(zé)如地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、居民最低生活保障等。

（2）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。政府事權(quán)和支出責(zé)任的實現(xiàn)需要充足的財力保障。各級政府的財力來源一般包括本級政府的財政收入加上上級政府的轉(zhuǎn)移支付，其中轉(zhuǎn)移支付占有重要比例。因此，要保證事權(quán)與支出責(zé)任能落實到位，必須完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度：

一是提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例。在提供地區(qū)性公共服務(wù)方面，地方政府有著天然的信息和知情優(yōu)勢，如果提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例使其擁有自身可控的資金，就會大大增強(qiáng)地方政府提供或改善公共服務(wù)特別是本地區(qū)特有的公共服務(wù)的熱情；否則，如果地方政府長期處于可控資金匱乏的境地，除了中央政府規(guī)定的事權(quán)和支出責(zé)任外，地方政府對其他考慮和監(jiān)管不到的地方會視而不見，久而久之就會出現(xiàn)地方政府“怠政”、“惰政”現(xiàn)象。

二是加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的管理，引入績效評價機(jī)制?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度普遍存在效率低、成本高的特點，對此應(yīng)該加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付的管理，將專項轉(zhuǎn)移支付中屬于地方事權(quán)與支出責(zé)任且數(shù)額穩(wěn)定的劃歸一般性轉(zhuǎn)移支付；加大向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，保證其基本財力需求。同時引入績效評價機(jī)制，杜絕以前隨意分配的現(xiàn)象，使轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)范、透明，落實到實處。

（四）預(yù)算制度改革：納入法治化軌道

建立現(xiàn)代預(yù)算制度是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)，政府預(yù)算反映整個國家政策、政府支出范圍與方向，黨的十八屆三中全會明確指出預(yù)算編制要遵循“全面規(guī)范、公開透明”原則，要提高社會治理水平，就必須使更多的社會力量參與到預(yù)算編制中去，同時將預(yù)算關(guān)注重點轉(zhuǎn)移到能否提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)上來。

一是深化社會參與政府預(yù)算編制審核監(jiān)督程度。政府預(yù)算反映著財政資金的使用范圍和支出方向，改變著政府、市場、產(chǎn)業(yè)之間的利益分配格局。在政府編制預(yù)算過程中，必須引入社會力量參與監(jiān)督。在全國層面，可設(shè)置有一定社會人員參與的預(yù)算委員會審核政府預(yù)算，同時將預(yù)算部門編制的財政預(yù)算和執(zhí)行報告盡可能通俗易懂，重點支出內(nèi)容細(xì)化，將更多涉及民生保障的預(yù)算支出更全面向社會公開；在縣級層面，加大參與式預(yù)算的推廣力度，使得公民在參與監(jiān)督過程中激發(fā)關(guān)注社會問題的熱情，提升其參與社會治理的能力；在社區(qū)層面，基層政府應(yīng)該積極引導(dǎo)民眾參與社區(qū)保障、環(huán)境治理等直接影響到民眾切身利益的活動。

二是完善預(yù)算編制，立法規(guī)范預(yù)算。要保持預(yù)算的完整性，一方面需要通過立法機(jī)關(guān)規(guī)范預(yù)算的編制流程，保證所有財政資金都納入國家預(yù)算并且通過全國人大等國家權(quán)力機(jī)關(guān)審批，沒有通過審批的財政收入視為不合規(guī)收入，沒有通過審理的預(yù)算支出不得安排支出；另一方面要將政府購買公共服務(wù)的財政支出納入預(yù)算，加強(qiáng)成本核算，健全會計核算機(jī)制。這樣通過預(yù)算的全面覆蓋和立法的規(guī)范就保障了預(yù)算的準(zhǔn)確完整性，發(fā)揮其在社會治理中的作用。

三是建立績效預(yù)算機(jī)制與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。針對預(yù)算過于注重投入的缺陷，政府應(yīng)該在保持投入控制的基礎(chǔ)上增加對資金投入結(jié)果的控制。具體就是以公共服務(wù)的提供質(zhì)量與效率為基礎(chǔ)，建立一套績效評價體系以判斷財政資金投入的結(jié)果并將其與政府政績掛鉤，即建立績效預(yù)算機(jī)制。同時，為保證預(yù)算在提供公共服務(wù)中的靈活性，應(yīng)該建立起跨年度預(yù)算平衡機(jī)制即允許跨年度的資金使用權(quán)和將本年度預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)至下年使用，但必須保證中長期內(nèi)的預(yù)算平衡。

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