熊鴻儒

我國正面臨綠色技術創(chuàng)新不足、國際差距較大、產業(yè)化規(guī)模有限等問題，主要挑戰(zhàn)在于體制機制性障礙，包括：部門及政策協(xié)同性不強、公共投入及經(jīng)濟激勵不足、政府綠色采購制度不健全、技術推廣保障機制不完善、市場化手段有限及資源環(huán)境價格體系扭曲引發(fā)逆向激勵等。政府當前的重要職責是突破一些體制機制性障礙，為綠色發(fā)展培育創(chuàng)新的土壤。建議以完善機制設計為核心，強化各層面、各地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調機制，從供給面、需求面和環(huán)境面等三個方向全面構建引導、激勵和保障綠色技術創(chuàng)新的政策體系。

當前我國綠色技術創(chuàng)新的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

（一）我國綠色技術創(chuàng)新的現(xiàn)狀分析

隨著2009年我國發(fā)展“戰(zhàn)略性新興產業(yè)”的目標提出，對于節(jié)能環(huán)保、新能源及新能源汽車等領域的技術創(chuàng)新也引起了全社會高度關注。國家知識產權局在2012年發(fā)布的《發(fā)明專利申請優(yōu)先審查管理辦法》第一次正式提出了與綠色技術相關專利的優(yōu)先審查制度。科技部火炬中心也專門將新能源與高效節(jié)能、環(huán)境保護與資源綜合利用技術等兩大綠色技術領域納入全國技術市場的統(tǒng)計。2009—2013年，我國綠色技術創(chuàng)新活動呈現(xiàn)以下趨勢。

第一，我國綠色技術相關的發(fā)明專利授權量基本保持快速增長，但增速波動較大。我國綠色技術發(fā)明專利從2009年的15174件增長到2013年的30910件，年均增長率為19.47%。但是，每年的增長率變動較大，如節(jié)能環(huán)保產業(yè)的發(fā)明專利在2010年曾出現(xiàn)負增長，說明綠色專利產出并不穩(wěn)定，受政策等外部環(huán)境影響較大。

第二，我國綠色技術相關的發(fā)明專利授權量占當年發(fā)明專利總授權量的比重逐步升高，但占比水平不高、絕對量仍舊偏小。2009—2013年，我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)中綠色相關發(fā)明專利占比從11.8%穩(wěn)步增至14.9%，但絕對數(shù)量仍舊偏少。與日本、美國等一些發(fā)達國家平均20%以上的水平相比，我國綠色專利的比重也存在顯著差距。

第三，我國綠色技術相關的PCT類型發(fā)明專利（即國際認可專利）授權量占比較低，且超過九成是外國申請人。以2012年、2013年為例，我國七大戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)明專利授權中PCT專利的比重分別為23.8%和24.7%，且主要來源于外國申請人（外國在華PCT類型發(fā)明專利授權占當年戰(zhàn)略性新興產業(yè)PCT發(fā)明專利授權比重分別為98.6%和97.9%）。各國在華授權量最大的產業(yè)是以新一代信息技術、生物產業(yè)為主，但節(jié)能環(huán)保、新能源等產業(yè)的占比非常低。這不僅顯示我國本土綠色技術研發(fā)落后，還反映適宜綠色技術專利保護及應用的環(huán)境不夠完善。

第四，我國綠色技術相關的技術交易市場規(guī)模逐步擴大，但占全國技術交易市場比重增幅偏小、增速趨緩。2009—2013年，新能源與高效節(jié)能領域的技術合同交易額從401.27億元增至736.54億元，占比卻從13.2%降至9.86%；環(huán)保與資源綜合利用領域的技術合同交易額從168.69億元增至680.38億元，占比從5.55%增至9.11%。兩類綠色技術領域的合計成交額占比幾乎未變，大大滯后于電子信息、先進制造等技術領域的增幅。

（二）我國綠色技術創(chuàng)新的最大挑戰(zhàn)是體制機制性障礙

我國綠色技術創(chuàng)新不足、國際差距較大、產業(yè)化規(guī)模有限等問題已十分突出。究其原因，除了過去對綠色發(fā)展不夠重視、企業(yè)研發(fā)能力相對落后及科研成果轉化率低、多數(shù)發(fā)達國家缺乏轉讓前沿綠色技術意愿等因素之外，當前最大挑戰(zhàn)還是我國綠色發(fā)展所面臨的諸多體制機制性障礙。

一是涉及綠色發(fā)展、環(huán)境保護等領域的政府機構較多，相應的政策制定和實施在不同部門之間、政策之間的協(xié)同性不強。由于綠色技術領域眾多，綠色產業(yè)的滲透性強、交叉面廣，使得發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護部、科技部以及國土、水利、海洋、農業(yè)、林業(yè)、住建等多個部門都對促進綠色技術創(chuàng)新?lián)撝匾氊?，難免出現(xiàn)多頭管理、資源分散、協(xié)調困難，甚至部門間相互推諉和指責，引發(fā)政策孤立或沖突，導致政策體系的結構性失衡。從中央到地方的科技創(chuàng)新協(xié)調機制不暢、地方官員政績考核難以量化綠色發(fā)展指標等也在一定程度上加劇了部門分割、條塊分割和區(qū)域分割。

二是綠色技術的公共投入規(guī)模相對有限，以財稅、投融資為代表的經(jīng)濟手段激勵效果不佳。我國綠色技術項目目前主要依靠政府臨時撥款和政策性貸款，但投入規(guī)模相對有限，且未形成穩(wěn)定的政府投入機制。這主要是受到環(huán)?？傮w支出規(guī)模的限制。2014年我國國家財政環(huán)保支出占GDP比重為0.59%，而一些發(fā)達國家在20世紀70年代起的占比就已達2%，加上地方財政規(guī)模不足、環(huán)保支出差異較大，投入綠色技術項目的資金更趨緊張。盡管國家自2010年起陸續(xù)設立了清潔發(fā)展機制基金、清潔生產專項資金及節(jié)能減排專項資金，但因專項資金使用缺乏監(jiān)管及地區(qū)間污染溢出影響，對吸引社會資本參與的拉動效應并不強。同時，包括綠色信貸、綠色債券、綠色保險及股權投資在內的綠色金融體系在我國仍處于探索階段，資本市場運作和專業(yè)化中介服務機構等尚不成熟，制約了綠色產業(yè)的發(fā)展。此外，綠色技術成果轉化的稅收減免不足、環(huán)境稅收體系尚不健全及中央對地方轉移支付效率不高等因素，也影響了地方政府及企業(yè)投入綠色技術項目的積極性。

三是政府綠色采購起步較晚，制度體系還不夠健全。自從20世紀80年代中后期在一些歐洲國家開始實施政府采購環(huán)境友好產品和服務以來，政府綠色采購作為一種環(huán)境政策和需求側創(chuàng)新政策工具逐步成為全球性趨勢。我國2002年頒布了《政府采購法》，也首次為公共綠色采購提供了法律依據(jù)，但相應的發(fā)展仍比較緩慢。2013年我國政府采購節(jié)能環(huán)保產品的比重已近20%，但仍與一些發(fā)達國家有較大差距，關鍵原因在于采購制度體系設計的缺陷。如：綠色采購清單覆蓋面偏小，主要體現(xiàn)在節(jié)能環(huán)保產品強制采購和優(yōu)先采購政策上，工程和服務類項目采購涉及較少。又如，對能否列入節(jié)能環(huán)保產品清單主要依據(jù)對末端產品功能的界定，對其生產過程是否節(jié)能環(huán)保的評估應用不夠。此外，受制于政府采購過于強調“資金節(jié)約率”等評價標準、資金來源不足以及采購預算信息不透明等因素，很多科技含量高的綠色創(chuàng)新產品或服務往往因不具備價格競爭力而難以中標。

四是推廣綠色技術的保障機制仍有待完善，環(huán)保技術標準落后也影響了綠色技術創(chuàng)新。如，我國在效仿實施發(fā)達國家普遍建立的綠色專利快速審查機制之后，卻因相關的審批程序未做配套、各地審查標準差異大、忽視中小企業(yè)訴求、綠色技術判定標準不清晰及缺乏第三方論證等原因，大大影響了我國綠色專利加速審查制度的實施效果。又如，盡管新環(huán)保法明確了“國家支持環(huán)保研發(fā)和應用、鼓勵環(huán)保產業(yè)發(fā)展和信息化建設”的原則，但一些產業(yè)環(huán)保技術標準與國際接軌程度弱、標準修訂滯后、懲罰力度小，相配套的部門、地方法規(guī)仍有缺失。這也嚴重制約了法規(guī)和政策環(huán)境對企業(yè)大規(guī)模采用綠色技術、實現(xiàn)綠色改造的倒逼作用。

五是市場化激勵手段不足、資源環(huán)境成本的價格體系存在扭曲，造成了綠色技術創(chuàng)新的逆向激勵。如，為推廣資源有償使用和排污權交易制度以激勵企業(yè)推行節(jié)能改造，我國已在11個省市開展試點。盡管截至2014年年底試點地區(qū)交易總額累計達53億元，但試點工作仍遭遇重重阻力：排污權分配及其性質尚無明確法律依據(jù)，國家對初始確權分配至今沒有統(tǒng)一技術規(guī)范，排污權交易二級市場發(fā)育不足。同時，扭曲的資源環(huán)境價格體系引發(fā) “劣幣驅逐良幣”的逆向激勵。如，我國天然氣出廠價格長期低于進口價格引發(fā)買賣倒掛現(xiàn)象，這不利于清潔技術推廣 （如天然氣發(fā)電替代煤電）。

完善綠色技術創(chuàng)新機制設計的建議

第一，強化落實不同部門之間、中央與地方之間、不同區(qū)域之間、不同行業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調機制。

發(fā)展綠色技術和綠色產業(yè)，跨部門、跨地區(qū)、跨領域的管理協(xié)調與分工協(xié)作必不可少，必須盡快改變當前各自為政、措施沖突、地方保護、行業(yè)分割的不利局面。建議中央層面以 “國家應對氣候變化及節(jié)能減排領導小組”為統(tǒng)領，在著力推進提質升級發(fā)展中進一步加強對綠色技術創(chuàng)新的決策統(tǒng)籌，協(xié)調解決重大問題、提高行動效率，減少各部門之間的政策沖突。各地也應通過建立健全生態(tài)文明建設領導體制和工作機制，強化綠色技術創(chuàng)新的協(xié)同合作，形成統(tǒng)籌規(guī)劃、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的組織保障。

第二，全面構建引導、激勵和保障綠色技術創(chuàng)新的政策體系。具體包括三個方向的政策舉措。

一是供給面政策。首先，要積極發(fā)揮政府的引導和扶持作用，重點加強對綠色共性技術研發(fā)、人才隊伍建設和中小企業(yè)創(chuàng)新的公共扶持；提高環(huán)保資金的利用效率，形成穩(wěn)定、充足、高效的投入機制，尤其在環(huán)保設施、生態(tài)修復、循環(huán)利用、能效改進、重大節(jié)能裝備等薄弱領域。其次，要通過稅收減免、貸款優(yōu)惠、專項資金及財政補貼等公共投入和完善各類公共服務，發(fā)揮杠桿效應以吸引各類社會資本廣泛參與。第三，政府部門除了通過罰款或征稅等方式督促企業(yè)加強節(jié)能減排，更應積極推廣排污權交易、綠色金融等市場化手段來強化對綠色技術創(chuàng)新的經(jīng)濟激勵。

二是需求面政策。重點之一是著力完善政府綠色采購制度的框架體系，應考慮出臺我國的《綠色產品采購法》或盡快修訂已有《政府采購法》的相關綠色采購內容，明確界定專門機構及其責任，并設置綠色產品標準和綠色采購清單。要逐步擴大綠色采購范圍，更關注節(jié)能環(huán)保產品的全生命周期和科技創(chuàng)新水平，建立科學的公共綠色采購評價體系，并強化相應的組織能力（如環(huán)保部門與采購部門的互動、增加專業(yè)人才等）。重點之二是要積極推進與國際水平接軌的各類綠色技術標準的制定，包括能耗、污染物排放、環(huán)境質量、節(jié)能標準及環(huán)保標識等，并輔以強有力的執(zhí)行和動態(tài)更新機制，倒逼企業(yè)采用綠色技術，促進產業(yè)綠色轉型。

三是改善制度條件的環(huán)境面政策。這類政策關鍵在于營造保護產權、公平競爭、信息透明、機制合理的創(chuàng)新環(huán)境。如，政府通過自身監(jiān)管改革和推廣競爭政策來破除行業(yè)壁壘。又如，通過改進現(xiàn)有的綠色專利快速審查制度、改善知識產權保護環(huán)境來推動綠色技術研發(fā)。再如，通過搭建公共知識網(wǎng)絡、改善信息傳遞、扶持產學研結合以及鼓勵綠色投資領域的公私合作項目等措施，擴大綠色技術創(chuàng)新體系的開放程度。此外，進一步完善綠色立法，嚴格落實綠色政績考核，并大力推廣綠色消費，引導公眾參與等也勢在必行。

（作者為國務院發(fā)展研究中心技經(jīng)部副研究員）