魏淑琰

[摘 要]本文對(duì)國（境）外一些國家或地區(qū)規(guī)范公職人員收受禮品的做法進(jìn)行比較和總結(jié)，提出我國對(duì)公職人員收受禮品的應(yīng)對(duì)之策，即將國家公職人員收受禮品的行為納入到完備的法律制度和管理制度當(dāng)中，以期達(dá)到肅貪反腐的目的。

[關(guān)鍵詞]公職人員；收受禮品；立法

[中圖分類號(hào)] D921.12 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）05-0060-03

為了規(guī)范公職人員（指依法履行公共職務(wù)的國家立法、司法、行政機(jī)關(guān)，中國共產(chǎn)黨和各個(gè)民主黨派的黨務(wù)機(jī)關(guān)，各人民團(tuán)體以及國有企業(yè)的工作人員）的收禮行為，我國頒布了相應(yīng)的法律法規(guī)，黨內(nèi)也及時(shí)出臺(tái)了相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。但總體上來看，這些國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中仍有待完善。國（境）外較廉潔的國家或地區(qū)從嚴(yán)格的法律、嚴(yán)密的監(jiān)督以及精細(xì)的管理制度方面探索的一些理念和做法，可以為我國建立一套完備有效的規(guī)范公職人員收受禮品的制度提供一定的借鑒和啟示。

制定詳細(xì)的法律規(guī)定和嚴(yán)厲的懲罰措施是清廉國家的普遍做法。迄今為止，全球至少有90多個(gè)國家將公職人員違規(guī)收禮的行為納入法律框架之內(nèi)。例如，《韓國公職人員倫理法》規(guī)定：“公職有關(guān)的團(tuán)體的任員和職員，接受外國或與其職務(wù)有關(guān)系的外國人（包括外國團(tuán)體）的禮品，必須立即向其所屬的機(jī)關(guān)、團(tuán)體的首長申報(bào)，并上交禮品。他們的家屬接受外國或與公務(wù)員、公職有關(guān)團(tuán)體的任員、職員有職務(wù)上的關(guān)系的外國人的禮品，按同樣規(guī)定申報(bào)?！盵1]美國威斯康星州和明尼蘇達(dá)州對(duì)議員規(guī)定，他們不可以接受游說者的授禮，包括食品、飲料、交通費(fèi)，哪怕是一杯咖啡也不行。這些州的法律被人稱為“一杯咖啡都不行的法律”。[2]

許多腐敗案件不僅僅是由于公職人員本人收受禮品而導(dǎo)致腐敗，還有公職人員的配偶、子女等親屬代其收受禮品導(dǎo)致腐敗。因此，管好公職人員親屬也是防止因收受禮品而導(dǎo)致腐敗的重要方面。以色列專門出臺(tái)《公務(wù)員禮品法》，所有與公務(wù)相關(guān)的禮物都是國家資產(chǎn)，不論送禮人在國內(nèi)還是在國外，無論送給公職人員本人還是給其配偶或子女，未經(jīng)批準(zhǔn)一律不得接受。[3]印度《部長行為準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)，部長（含邦一級(jí)部長）及其近親不得接受有與官方業(yè)務(wù)往來的任何人的禮物，不得讓家人干擾其正常履職活動(dòng)。[4]香港在公職人員收受禮品限額和親屬方面的規(guī)定都非常詳細(xì)，尤其是對(duì)公職人員的親屬類別都進(jìn)行了詳細(xì)說明。香港的《公務(wù)員守則》中規(guī)定政府人員能否根據(jù)一般許可接受受限制利益，需提供利益的場合、利益的價(jià)值和提供利益者的身份?！督邮芾婀妗钒烟峁├嬲叩纳矸莘譃橛H屬（細(xì)化為19類）、私交友好、其他人士及商人/商業(yè)機(jī)構(gòu)/會(huì)社，對(duì)于收受禮品的幣值上限等都做出詳細(xì)規(guī)定。

現(xiàn)實(shí)中還有另外一些令公職人員“不能拒收”禮品的情況，包括“不知情”以及外事往來活動(dòng)中收到的禮品。例如，公職人員單獨(dú)在外辦公，在履職過程中遇到利益關(guān)系者私自將禮物放入入住酒店且并未告知送禮人是誰等情況。這種情況法律一般規(guī)定將禮物上交。在很多發(fā)達(dá)國家，不僅將公職人員收受禮品的范圍、流程做出詳細(xì)規(guī)定，對(duì)于不能拒收的禮品也有詳細(xì)的規(guī)定。例如，德國要求公務(wù)員在服務(wù)期間每年都要與單位簽訂一份“廉政合約”，承諾廉潔奉公。對(duì)于上交的禮品，通常情況下，政府部門在圣誕節(jié)前或本部門有重大慶?；顒?dòng)時(shí)，每年或每隔幾年，會(huì)采取抓鬮的方式讓下屬分獲這些禮品。英國政府規(guī)定，大臣收到價(jià)值超過140英鎊的禮物必須上報(bào)，但也可選擇支付價(jià)值超出140英鎊的部分，買下禮物。首相也不例外。在外事來往中，贈(zèng)送給首相的禮物價(jià)值超過140英鎊，就屬于國家財(cái)產(chǎn)，由政府負(fù)責(zé)保管。如首相想保留這些禮物，就必須自掏腰包購買。[5]

除了嚴(yán)格的法律規(guī)定，嚴(yán)厲的懲處措施對(duì)于規(guī)范公職人員收受禮品的行為也是必不可少的?？v觀發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于違反法律規(guī)定收受禮品的公職人員，一般可能會(huì)遭到撤換崗位、降薪、撤職等處罰，還有很多會(huì)迫于輿論壓力而被迫辭職。例如，德國前經(jīng)濟(jì)部部長莫勒曼為了給其做建材生意的親戚推銷建材，用經(jīng)濟(jì)部的一張信箋紙寫了一封推薦信。事情被曝光后，媒體質(zhì)疑莫勒曼動(dòng)用政府的公信力來為親戚謀私，甚至有媒體質(zhì)問：信箋紙的價(jià)值雖然不高，但那也是國家資產(chǎn)！在媒體的狂轟濫炸下，莫勒曼很快辭職。[6]在美國，公職人員如果違反了法律規(guī)定，視情節(jié)輕重，一般會(huì)遭受申戒、撤職、監(jiān)禁等處罰。[7]新加坡是世界知名的高清廉度的國家，這與其“重典治國”的策略是分不開的。例如對(duì)待公職人員收受禮品的行為，新加坡法律規(guī)定，公務(wù)員若被查出接受禮品饋贈(zèng)和飲宴邀請(qǐng)等，將以貪污論處。官員一旦因?yàn)檫`規(guī)收禮被認(rèn)定違法貪污，每月薪金的40%累計(jì)起來的所有公積金將被沒收。[8]

對(duì)公共權(quán)力監(jiān)督不到位造成腐敗的現(xiàn)象隨處可見。公職人員在行使職權(quán)時(shí)，如果利用職務(wù)之便為他人或自己牟取私利，便會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。而不受監(jiān)督的公共權(quán)力必然是被濫用的公共權(quán)力，濫用公共權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致腐敗。對(duì)于公職人員收受禮品甚至腐敗行為的監(jiān)督，一些國家一般從兩個(gè)角度來完善監(jiān)督制度：一是在體制內(nèi)監(jiān)督方面，設(shè)置獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，直接隸屬于最高領(lǐng)導(dǎo)層，例如大家熟知的香港“廉政公署”以及新加坡的“貪污調(diào)查局”等；二是在體制外監(jiān)督方面，充分調(diào)動(dòng)廣大民眾參與監(jiān)督。此外，新聞媒體往往也具有高度社會(huì)責(zé)任感，在規(guī)范公職人員行為方面可以進(jìn)行監(jiān)督。如果政府官員被媒體曝光有不體面的事，該官員往往會(huì)顏面掃地、威信全無、甚至被起訴。例如，2011年德國媒體披露德國前總統(tǒng)武爾夫在擔(dān)任下薩克森州州長期間試圖通過私人關(guān)系獲得房貸優(yōu)惠，此事遭到披露后他還干擾媒體報(bào)道，從而引發(fā)民眾憤怒，最終不得不于2012年2月下臺(tái)以平息民怨。[9]因此，體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督相結(jié)合是很多國家規(guī)范公職人員行為、反腐倡廉的一條基本經(jīng)驗(yàn)。

提高政府運(yùn)作以及信息的公開透明度，也可以說是民眾對(duì)政府官員的有效監(jiān)督。很多國家在這方面都有明確的法律規(guī)定。例如，美國的《國際反腐敗和有效管理法》提出，支持自由媒體的監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政公開，制定充分有效的國內(nèi)監(jiān)控體制和適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)管理制度以及遵守財(cái)務(wù)報(bào)告制度的規(guī)定。[10]瑞典早在1766年就確立了“政務(wù)公開”原則。任何一位公民都可以到任何一個(gè)政府部門要求查閱該部門文件，包括財(cái)務(wù)公開。如果他懷疑某位官員公款私用或揮霍公共資金，就可以向有關(guān)部門或媒體舉報(bào)，并會(huì)很快得到答復(fù)。[11]高透明度的政府使得官員很難去腐敗，根據(jù)2015年透明國際排名，瑞典清廉指數(shù)名列第三。

很多國家也會(huì)將公開官員收受禮品行為做到透明化。例如美國總統(tǒng)每個(gè)月會(huì)收到約上千件禮物，價(jià)值超過285美元的禮物必須公布，家庭成員收到的特殊禮物也一樣公開。每年5月，老百姓都能看到白宮公開的官員禮物清單。美國國務(wù)院每年都會(huì)公布上一年官員、議員等收到外國政府禮物的清單，清單上列出收禮人的姓名和頭銜、禮品內(nèi)容、收禮日期、禮品估價(jià)、禮品處理方式或禮品存放地點(diǎn)、饋贈(zèng)者名字以及收禮原因等，在每項(xiàng)禮品登記的“收禮原因”一欄中都寫著同樣的文字：“不收可能會(huì)使饋贈(zèng)者和美國政府尷尬”。[12]

一些國家為了管理和防止公職人員收受禮品，出臺(tái)了嚴(yán)格規(guī)定，禁止公職人員收受禮品。即使允許收受禮品行為的存在，也會(huì)通過相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)收受禮品的價(jià)值做出詳細(xì)規(guī)定。一方面對(duì)一定單件或累計(jì)價(jià)值界線內(nèi)的禮品可以收受；否則不可以收受，超出這一限制則會(huì)收到嚴(yán)厲處罰。比如，新加坡公務(wù)員接受禮品金額不得超過50新元，超過部分必須上繳或個(gè)人出資買下。[13]很多國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高，而其國內(nèi)法律對(duì)公職人員可收受禮品的金額規(guī)定則近乎苛刻。德國對(duì)于公務(wù)員收受禮品以15歐元為界限，政府公職人員必須將價(jià)值15歐元以上的禮品上報(bào)。即使是一盒牛奶巧克力、普通化妝品、一支圓珠筆或者一瓶紅酒，如果其價(jià)值超過15歐元，當(dāng)事人也要拒收。柏林新規(guī)規(guī)定，如果服務(wù)對(duì)象很想送公務(wù)員小禮物法律也是允許的。如果屬于公司“廣告宣傳品”，公務(wù)員可接受價(jià)值5歐元以下的物品，如圓珠筆等。如果是個(gè)人表示感謝，小禮物的價(jià)值不能超15歐元。此外，如果送花，大束是違規(guī)，小束才算合法。[14]另一方面也對(duì)一年之內(nèi)收受禮品總額做出明確規(guī)定。如美國眾議院規(guī)定，不許在一年內(nèi)從他人、包括游說者、外辦人和其他代理處，接受價(jià)值超過100美元的禮品。每件禮品價(jià)值超過35美元的即累計(jì)入年度總額內(nèi)。[15]

除此之外，有的國家還明確規(guī)定了收受禮品的情形，除規(guī)定情形之外禁止收受禮品。如臺(tái)灣地區(qū)的《公務(wù)員廉政倫理規(guī)范》規(guī)定：臺(tái)灣公務(wù)員不得要求、期約或收受與其職務(wù)有利害關(guān)系者饋贈(zèng)財(cái)物。但有下列情形之一，且系偶發(fā)而無影響特定權(quán)利義務(wù)之虞時(shí)，得受贈(zèng)之：（一）屬公務(wù)禮儀。（二）長官之獎(jiǎng)勵(lì)、救助或慰問。（三）受贈(zèng)之財(cái)物市價(jià)在新臺(tái)幣五百元以下；或?qū)Ρ緳C(jī)關(guān)（構(gòu)）內(nèi)多數(shù)人為饋贈(zèng)，其市價(jià)總額在新臺(tái)幣一千元以下。（四）因訂婚、結(jié)婚、生育、喬遷、就職、升遷異動(dòng)、退休、辭職、離職及本人、配偶或直系親屬之傷病、死亡受贈(zèng)之財(cái)物，其市價(jià)不超過正常社交禮俗標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還對(duì)正常社交禮俗標(biāo)準(zhǔn)做出了定義：指一般人社交往來，市價(jià)不超過新臺(tái)幣三千元者。[16]

通過借鑒國（境）外的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)盡快制定出適合我國國情的規(guī)范公職人員收受禮品的規(guī)定，首先，道德約束與法制約束并重。對(duì)于目前對(duì)公職人員收禮行為的約束，不僅需要盡快制定和頒布相應(yīng)的法律，還要加強(qiáng)公職人員的倫理教育。以道德約束為基礎(chǔ)，將公職人員收受禮品行為納入法律框架之內(nèi)，立法和嚴(yán)格執(zhí)法來引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣向廉潔方向發(fā)展。建議出臺(tái)兩個(gè)規(guī)范性文件，一是《公職人員行為道德法典》；其次，出臺(tái)《公職人員腐敗懲治條例》。以法律和道德雙管齊下的文件規(guī)范公職人收受禮品等問題。其次，體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督相結(jié)合，加大懲處力度。通過總結(jié)國外經(jīng)驗(yàn)可知，嚴(yán)密而體系化的監(jiān)督機(jī)制對(duì)于規(guī)范公職人員收受禮品的行為具有重要作用，而我國監(jiān)督缺位問題較突出。為此，迫切需要對(duì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行強(qiáng)化，將體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上加大對(duì)違反規(guī)定的公職人員的懲處力度。在體制內(nèi)監(jiān)督方面，要建立統(tǒng)一、獨(dú)立、專管的監(jiān)督機(jī)關(guān)。在體制外監(jiān)督方面，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，拓寬民眾監(jiān)督的渠道，保護(hù)舉報(bào)人的人身安全。再次，加強(qiáng)制度建設(shè)的科學(xué)性，細(xì)化管理手段。盡快出臺(tái)《反腐敗法》，并在其中明確規(guī)定公職人員接受禮品范圍及最高限額的規(guī)定。此外，一方面還需要完善對(duì)禮品范圍的界定，并增加有關(guān)一年內(nèi)收受禮品限額的條款。另一方面，需設(shè)立禮品價(jià)值評(píng)定小組，認(rèn)定禮品的實(shí)際價(jià)值，特別是需要對(duì)非標(biāo)準(zhǔn)性工業(yè)產(chǎn)品（如古董）、特殊品（如郵票）等禮品進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，以免公職人員在“禮品價(jià)值不大”上鉆空子。對(duì)于既收禮品我國可借鑒國（境）外處理措施，可嘗試及時(shí)完整地退還禮品，或公務(wù)人員自己花錢買下超過限額標(biāo)準(zhǔn)的部分。

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指導(dǎo)教師：周敬青、趙大朋

作者系上海市委黨校黨史黨建教研部研究生

責(zé)任編輯：劉 捷