白香燕

（駐馬店市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理中心，河南 駐馬店 463000）

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目實證研究
——以河南省Z市為例

白香燕

（駐馬店市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理中心，河南 駐馬店 463000）

河南是一個農(nóng)業(yè)大省，近年河南充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的優(yōu)勢作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件得到改善，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益進(jìn)一步提高。作為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目之一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目，在推進(jìn)河南農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村專業(yè)合作組織規(guī)范化發(fā)展等方面做出了積極貢獻(xiàn)。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目實施過程中也存在一些問題，找出問題產(chǎn)生的原因，探索進(jìn)一步扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的對策及建議，可以加快推進(jìn)河南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；農(nóng)業(yè)

一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目有關(guān)政策

（一）概念分析

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是指國家為保護(hù)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，設(shè)立專項資金對農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行綜合開發(fā)利用的活動，包括土地治理項目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目兩類。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目包括經(jīng)濟(jì)林及設(shè)施農(nóng)業(yè)種植、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖等種植養(yǎng)殖基地項目，農(nóng)產(chǎn)品加工項目，儲藏保鮮、產(chǎn)地批發(fā)市場等流通設(shè)施項目[1]。扶持的對象包括國家級和省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)（含省級農(nóng)發(fā)機構(gòu)審定的龍頭企業(yè)）以及農(nóng)民專業(yè)合作組織等[2]。重點扶持的產(chǎn)業(yè)包括：專用小麥、專用玉米、優(yōu)質(zhì)水稻、高油大豆、“雙低”油菜、“雙高”糖料、棉花、蔬菜、畜禽、名優(yōu)經(jīng)濟(jì)林（果）、茶葉、名優(yōu)花卉、蠶桑、水產(chǎn)等，其主要任務(wù)是通過對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體的扶持，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，增加農(nóng)民收入。該項目對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，增加農(nóng)民收入起著四兩撥千斤的作用，為解決“三農(nóng)”問題做出了積極貢獻(xiàn)。

（二）政策舉措

從1994年開始，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中劃出一塊資金，專門用于扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金原則上70%以上用于土地治理項目，30%以下用于產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目財政資金實行補助、貼息等方式全部無償投入。以河南省Z市為例①，該市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目資金來源為中央財政資金安排、省市財政配套資金安排及企業(yè)自籌資金，各級財政負(fù)擔(dān)比例為：中央財政和地方財政按1∶0.4分擔(dān)，其中地方負(fù)擔(dān)部分由省財政和省轄市財政按0.344∶0.056的比例分擔(dān)，縣區(qū)財政不負(fù)擔(dān)配套資金。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目財政扶持采取補助和貸款貼息兩種形式，補助資金專項用于具有明顯競爭優(yōu)勢和輻射帶動作用的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目，貸款貼息資金用于符合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)扶持范圍的貸款項目的貼息。

2005年8月國家出臺《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》（中華人民共和國財政部令第29號），2008年財政部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中央財政貼息資金管理辦法》，2010年國家又出臺新的《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》（中華人民共和國財政部令第60號），這也是目前正施行的管理辦法，財政部令第29號同時作廢。2001年財政部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金報賬實施辦法》，2006年國家出臺了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財務(wù)管理辦法》，2012年3月1日河南省頒發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》，條例指出農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金應(yīng)當(dāng)按照國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)行政主管部門規(guī)定的使用范圍和財務(wù)、會計制度進(jìn)行管理，專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ茫瑢嵭胸斦o償資金縣級報賬制。

二、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目實施情況分析

Z市是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展情況基本反映了河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的現(xiàn)狀，具有很好的代表意義。為進(jìn)一步分析河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)狀，課題組特以Z市為研究對象，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目方面進(jìn)行實地調(diào)研。

（一）項目及財政投入情況

2013—2015年度，Z市共實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目49個，其中龍頭企業(yè)30個，合作社19個，項目總投資61793萬元（其中財政資金8184萬元，企業(yè)自籌資金53609萬元）。2013年扶持項目20個，投入資金37698萬元（其中財政資金1763萬元，企業(yè)自籌資金35935萬元）；2014年扶持項目24個，投入資金20699萬元（其中財政資金4643萬元，企業(yè)自籌資金16056萬元）；2015年扶持項目5個，投入資金3396萬元（其中財政資金1778萬元，企業(yè)自籌資金1618萬元）。項目分別涉及商品豬養(yǎng)殖、無公害蔬菜種植、核桃種植、夏南牛養(yǎng)殖、蜂業(yè)養(yǎng)殖、白條鴨生產(chǎn)、生態(tài)羊養(yǎng)殖、葡萄園種植、生牛屠宰加工、生物有機肥、香菇生產(chǎn)、花菇深加工、雙孢菇溫控栽培、蔬菜育苗種植、面粉、糧油、方便面加工、雜糧生產(chǎn)、小麥良種、脫皮芝麻、棗酪果漿飲料、倉容設(shè)施等行業(yè)，如表1所示。

表1 2013—2015年度Z市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目及資金投入情況表

根據(jù)表1，2013—2015年度，Z市共投入財政資金8184萬元扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目49個，其中2013年投入財政資金1763萬元扶持項目20個；2014年投入財政資金4643萬元扶持項目24個；2015年投入財政資金1778萬元扶持項目5個。2015年項目和資金減少的原因是由于2015年省財政產(chǎn)業(yè)化資金有政策性調(diào)整，批復(fù)投放Z市的產(chǎn)業(yè)化項目較上兩年度有大幅度減少，但從單項項目投入資金量數(shù)據(jù)分析，2013年平均每個項目投入財政資金88.15萬元，2014年平均每個項目投入財政資金193.5萬元，2015年平均每個項目投入財政資金355.6萬元（見表2）。由此可以看出，財政資金扶持產(chǎn)業(yè)化單個項目的力度逐年加大，在立項擇優(yōu)、擇強的基礎(chǔ)上，同時也相應(yīng)地提升了規(guī)避投資風(fēng)險的能力。

表2 2013—2015年度Z市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目單項平均資金投入情況表 單位：萬元

（二）項目實施的主要做法

1.嚴(yán)格項目立項

Z市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目在申報中，始終堅持立足資源、區(qū)位等條件，科學(xué)規(guī)劃優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案，按照“扶大、扶優(yōu)、扶強、促增收”的開發(fā)方針，嚴(yán)把關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)新項目管理運行機制，實行競爭立項、集中投入、重點扶持，有力地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是公開選項。鼓勵更多符合Z市產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營扶持政策的涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社申報。根據(jù)當(dāng)年的申報指南，立足實際、因地制宜地圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過加強宣傳、嚴(yán)格實地考察和強化項目申報管理來做好項目前期工作，把產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯、規(guī)模較大、管理比較規(guī)范、市場競爭力強、生產(chǎn)效益好和示范帶動效應(yīng)顯著的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的扶持范圍，杜絕了經(jīng)營不良和不能帶動農(nóng)民增收的項目單位套取國家財政資金。二是社會中介機構(gòu)審計。對申報農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的項目單位，根據(jù)申請財政資金的情況，委托會計師事務(wù)所，進(jìn)行財務(wù)狀況和生產(chǎn)經(jīng)營情況審計，確定申報材料的真實性。三是擇優(yōu)立項、公示。項目實行專家評審、競爭選項、優(yōu)勝劣汰，對擬立項扶持的項目進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督。

表3 2013—2015年主要經(jīng)濟(jì)、社會效益分析表

2.加強項目管理

Z市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目與資金分設(shè)在市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室和市財政局管理，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作各司其職，每年初、年末組成聯(lián)合檢查組，對上年度工作進(jìn)行檢查驗收，對下年度項目進(jìn)行考察及篩選。平時經(jīng)常對項目建設(shè)進(jìn)行督導(dǎo)和對資金撥付、報賬進(jìn)行督察，確保項目按照計劃的建設(shè)內(nèi)容和進(jìn)度實施，使其如期完成項目建設(shè)任務(wù)，發(fā)揮農(nóng)發(fā)資金應(yīng)有的效益。項目實施過程中嚴(yán)格執(zhí)行項目建設(shè)法人制、獎懲制和項目招標(biāo)制，嚴(yán)格監(jiān)管，確保項目建設(shè)嚴(yán)格按照實施計劃進(jìn)行。對項目的建設(shè)和經(jīng)營情況進(jìn)行考核，作為下年度財政扶持項目審批的重要依據(jù)，對項目計劃由財政資金支付的建設(shè)內(nèi)容實施公開招標(biāo)制。

3.強化資金監(jiān)管

按照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金項目管理辦法的要求，加強項目資金監(jiān)管，按照“項目定資金，資金到項目”以及相關(guān)資金管理規(guī)定，建立嚴(yán)格管理制度，做到科學(xué)使用，規(guī)范管理。結(jié)合項目建設(shè)周期，分期分批編制報表憑證，嚴(yán)格執(zhí)行財政資金縣級報賬制。實行專人管理、專賬核算、專款專用和用后審計，確保項目資金合理使用和發(fā)揮效益。為加快項目資金支出撥付進(jìn)度，每月要求各縣區(qū)上報支出進(jìn)度臺賬。舉辦全市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理培訓(xùn)班，提高農(nóng)開工作人員的政策水平和業(yè)務(wù)能力。每年財政部門對資金使用情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，并自覺接受國家審計署、省農(nóng)辦、市審計局的檢查。

（三）項目實施產(chǎn)生的效益

多年被扶持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目，尤其是近年得到扶持的龍頭企業(yè)和合作社，在帶動基地面積、建立標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)養(yǎng)殖場、引導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)、帶動農(nóng)民脫貧致富、促進(jìn)專業(yè)合作社規(guī)范化發(fā)展上呈現(xiàn)出多重效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，2013—2015年，Z市產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目營業(yè)收入238206萬元，利潤總額29508萬元，直接帶動農(nóng)戶241983戶，新增就業(yè)人數(shù)7140人，直接帶動農(nóng)民增收45993萬元。其中2013年營業(yè)收入76408.7萬元，利潤總額10307萬元，直接帶動農(nóng)戶136276戶，新增就業(yè)人數(shù)5049人，直接帶動農(nóng)民增收16418萬元；2014年營業(yè)收入154849萬元，利潤總額17123萬元，直接帶動農(nóng)戶104809戶，新增就業(yè)人數(shù)1805人，直接帶動農(nóng)民增收20952萬元；2015年營業(yè)收入6948.25萬元，利潤總額2077.9萬元，直接帶動農(nóng)戶898戶，新增就業(yè)人數(shù)286人，直接帶動農(nóng)民增收8623萬元（見表3）。

案例一：2014年在Z市確山宜林荒山實施的1700畝優(yōu)質(zhì)薄皮核桃種植業(yè)基地新建項目，采取公司+基地+合作社+農(nóng)戶的推廣種植模式，對周邊群眾起到了示范帶動作用。通過土地整理、統(tǒng)一供苗、技術(shù)培訓(xùn)、規(guī)范管理等措施，建成一個高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模化的良種核桃示范園區(qū)，為萬畝核桃基地的建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)，實現(xiàn)確山縣林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。帶動周邊1000多戶農(nóng)民利用荒山資源脫貧致富，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。通過項目的實施，建立項目單位與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制，圍繞基地促發(fā)展的良好局面，緊密地聯(lián)結(jié)市場，從而形成產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后為一體的、環(huán)環(huán)相連的產(chǎn)業(yè)格局，帶動更多農(nóng)戶走種植核桃的脫貧致富奔小康之路，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。項目實施期間，需雇用大量勞動力，可直接安排就業(yè)人員200多人在項目基地工作，間接帶動就業(yè)人員400多人從事與核桃種植、加工、貿(mào)易相關(guān)的工作，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┐罅康木蜆I(yè)機會，可使當(dāng)?shù)厝罕娔耆司杖朐黾?000多元（見表4）。

案例二：2013年Z市扶持的確山縣年出欄2000頭商品豬養(yǎng)殖擴建項目，總投資145.91萬元，其中投入財政資金70萬元。合作社在實施項目中采用“合作社+農(nóng)戶+市場”的運作模式，通過與農(nóng)民簽訂《生豬放養(yǎng)與回收協(xié)議》，將合作社與農(nóng)民的關(guān)系固定下來，形成一個強大而緊密的養(yǎng)殖聯(lián)合體。合作社對農(nóng)戶全程提供整套的飼養(yǎng)技術(shù)、飼料、獸藥、獸醫(yī)技術(shù)等售后服務(wù)，生豬回收利用市場價和保護(hù)價相結(jié)合的方式，從而保證農(nóng)戶的利益。通過示范帶動，直接帶動當(dāng)?shù)厣i養(yǎng)殖戶40戶，年增加養(yǎng)殖收入160萬元，農(nóng)民增收120萬元。2014年實施的年出2000頭黑豬養(yǎng)殖基地新建項目，總投資150萬元，其中投入財政資金98萬元。項目建設(shè)宗旨是為“三農(nóng)”服務(wù)，本著與農(nóng)民平等、互利、雙贏的原則，合作社與成員簽訂供種、防疫、供應(yīng)飼料、統(tǒng)一銷售一空等協(xié)議，指導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行確山黑豬的養(yǎng)殖，與農(nóng)民結(jié)成利益共同體。通過本項目的實施，極大地提高了農(nóng)戶確山黑豬飼養(yǎng)管理水平，帶動全體社員及周邊農(nóng)戶205戶發(fā)展養(yǎng)殖及相關(guān)產(chǎn)業(yè)（見表5）。該縣有選擇、有重點地將具有畜牧業(yè)養(yǎng)殖特色，有一定發(fā)展前景、輻射帶動面廣、能給農(nóng)民增加收入的農(nóng)民合作社作為扶持對象，目前確山縣農(nóng)民專業(yè)合作社已達(dá)1437家，國家級示范社2家、省級示范社4家、市級示范社18家。

表4 2014年Z市確山縣優(yōu)質(zhì)薄皮核桃種植項目產(chǎn)生的效益

表5 Z市扶持確山縣生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)情況表

據(jù)Z市工商局初步統(tǒng)計，截至2014年年底，Z市各類專業(yè)合作社為10633家，總戶數(shù)位居河南全省第一，較2013年同期增長52.79%;出資總額387.54億元，同比增長129.84%;成員總數(shù)70021人，同比增長48.51%，農(nóng)民專業(yè)合作組織已成為服務(wù)河南農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。Z市每年安排60%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金扶持農(nóng)民專業(yè)合作社以提高其實力，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化和標(biāo)準(zhǔn)化程度，使之成為農(nóng)民增收的“領(lǐng)頭羊”。這些合作社以服務(wù)化、市場化作為自己的經(jīng)營方向，為組織成員和農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、前中、產(chǎn)后服務(wù)，在一定程度上發(fā)揮了連接市場與農(nóng)戶的橋梁和紐帶作用，受到群眾的信賴和擁護(hù)。

通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的實施，Z市依靠各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和各類合作組織，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售和服務(wù)緊密結(jié)合起來，圍繞Z市的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，有效地解決分散的農(nóng)戶經(jīng)營與大市場連接，以市場牽頭，合作社帶基地、基地連農(nóng)戶的模式，通過“農(nóng)戶+專業(yè)合作社+龍頭企業(yè)（公司）”的經(jīng)營模式，面向市場需求，堅持經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益并重的原則，發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)化項目，增加農(nóng)民收入，帶動農(nóng)民脫貧致富，推動了項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，已進(jìn)入一個穩(wěn)步良性發(fā)展時期，被扶持的合作社和龍頭企業(yè)所形成的產(chǎn)業(yè)，基本代表著河南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向和走勢，在一定程度上促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高了河南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、科技化經(jīng)營水平。

三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目發(fā)展的問題分析

Z市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目經(jīng)過近年的精心培育和扶持，雖然取得了較快的發(fā)展，但受資金、技術(shù)、科技等多種因素的制約，項目單位結(jié)構(gòu)松散、規(guī)模偏小，與市場要求和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢相比，還有較大差距；在經(jīng)營過程中行為不夠規(guī)范，個別項目管理混亂，在具體實施中還存在或面臨一些問題。

（一）當(dāng)前政策執(zhí)行中存在的問題

Z市是農(nóng)業(yè)大市，全市10個縣區(qū)有7個貧困縣，其中4個縣屬于國家級貧困縣，經(jīng)濟(jì)總量比起經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)仍然滯后，產(chǎn)業(yè)化項目在規(guī)模、數(shù)量及效益等方面仍存在不足。總體上表現(xiàn)為企業(yè)實力仍然不足、財務(wù)制度不夠健全、企業(yè)持續(xù)盈利不夠穩(wěn)定、抗風(fēng)險能力偏弱等不利因素。與此同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營投入方面的相對不足，在一定程度上也影響了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的快速發(fā)展。

1.批復(fù)項目數(shù)量太少

面對著大量的申請農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目群體，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目資金額度相對項目單位來說偏少，而且有限的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目資金又不能實現(xiàn)連續(xù)扶持和滾動開發(fā)，無法重點帶動項目單位，形不成規(guī)模效益。這種撒胡椒面的操作方法，不能從根本上壯大企業(yè)規(guī)模，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化升級。例如，Z市西平縣已累計注冊成立各類農(nóng)民合作社1787家，家庭農(nóng)場270家，擁有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)200多家，而每年分配給該縣的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項目只有2個，僧多粥少，無法滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對項目的需求。

2.項目立項、實施程序過于復(fù)雜

申報程序復(fù)雜造成申報周期長，編報與上報材料太多，現(xiàn)有縣級報賬制程序比較繁雜，批復(fù)相對滯后，使項目無法按時按需開工實施，而市場機遇稍縱即逝，從而影響經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上影響了申報項目的積極性。

3.產(chǎn)業(yè)化項目企業(yè)融資難

中央財政安排的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化貸款貼息資金，主要用于金融機構(gòu)對龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款貼息，雖然金融部門給予信貸支持，為企業(yè)緩解一定困難，但是，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶，由于銀行門檻高、辦理貸款手續(xù)繁雜而貸不到款，因而很難享受到貸款貼息的優(yōu)惠政策。缺少了金融信貸的支持，發(fā)展資金不足，單靠自身實力很難發(fā)展壯大?！叭辟Y金、難擔(dān)?！背蔀橹萍s合作社發(fā)展的主要瓶頸。

（二）項目與資金管理方面存在的問題

1.項目管理與資金管理脫節(jié)

項目管理方面，項目安排分散形不成規(guī)模效益，自籌資金管理方面，企業(yè)為節(jié)省資金，不開稅票打白條較多。資金管理方面，在全面實行規(guī)范性的資金報賬與工程建設(shè)招投標(biāo)之前難以相互協(xié)調(diào)推進(jìn)，直接影響了項目建設(shè)的整體進(jìn)度和報賬進(jìn)度。

2.資產(chǎn)監(jiān)督能力不足

因項目的實施，增添了數(shù)量很多的機械、設(shè)備、儀器及相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施工程，項目竣工工程移交后，資產(chǎn)隨之交由企業(yè)管護(hù)，由于執(zhí)行管護(hù)制度不力，管理資金有限，許多設(shè)施損毀嚴(yán)重，設(shè)備物資挪作他用，造成國有資產(chǎn)流失。

3.合作社章程制度不夠嚴(yán)密

合作社章程制度沒有緊密聯(lián)系自身實際，沒有具體的實施細(xì)則和相應(yīng)的管理辦法，指導(dǎo)性不強，在具體實施中不能規(guī)范運作。普遍存在著管理機構(gòu)不健全，財務(wù)核算、管理不夠規(guī)范，社員聯(lián)結(jié)較松散、民主意識不強、技術(shù)人員貧乏、整體成員素質(zhì)不高等問題，合作社規(guī)模偏小，受專業(yè)知識、政策水平、市場信息及管理經(jīng)驗限制，在生產(chǎn)加工、流通等方面存在欠缺，使農(nóng)產(chǎn)品加工檔次不高，服務(wù)帶動作用有限。

4.項目資金支出進(jìn)度慢

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目資金普遍存在支出進(jìn)度慢的情況，分析原因，既有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項目受招投標(biāo)影響較大等客觀因素，也有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理環(huán)節(jié)較多等主觀因素。支出進(jìn)度偏慢不僅會影響農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項目的順利實施，也影響著中央和省、市、縣宏觀決策的貫徹落實。

5.績效評價進(jìn)展緩慢，工作尚不到位

近年，各方面都在大力推進(jìn)績效評價工作，但仍然存在著制約績效評價有效開展的幾方面因素：一是缺乏獨立的財政支出績效評價綜合管理機構(gòu)；二是未構(gòu)建規(guī)范的指標(biāo)體系；三是支出評價內(nèi)容不完整；四是支出評價結(jié)果約束乏力。

6.利益聯(lián)結(jié)機制不完善，農(nóng)民獲利少

利益聯(lián)結(jié)機制是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的核心。龍頭企業(yè)和農(nóng)戶實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，是各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營必須高度重視的環(huán)節(jié)，但是從目前的發(fā)展情況來看，農(nóng)戶和企業(yè)作為獨立的市場主體，兩者仍停留在買斷關(guān)系上，生產(chǎn)、價格、質(zhì)量、服務(wù)等變化直接影響著聯(lián)結(jié)的緊密性和雙方的行為，農(nóng)戶的利益不能得到充分有效的保障。

四、對策及建議

實施好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目，扶持發(fā)展重點龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，是引導(dǎo)農(nóng)民走向市場，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，增加農(nóng)民收入的需要，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的需要。怎樣支持龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社參與和帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化做大做強，建議著重做好以下幾方面的工作：

（一）加大財政補助項目投入力度

在現(xiàn)行的補助標(biāo)準(zhǔn)上，可以考慮適度提高中央和省級財政投資標(biāo)準(zhǔn)，做到集中投入、連續(xù)投入，避免財政投資額度過小和財政資金分散的問題，形成比較穩(wěn)固的投入模式，促進(jìn)財政資金效益發(fā)揮的最大化。要發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多種功能，切實促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，建議加大對農(nóng)民利益有緊密聯(lián)系的龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社扶持力度，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中逐漸成長，最終形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶和特色產(chǎn)業(yè)群。建議上級在分配項目和資金時進(jìn)一步加大對貧困縣產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目財政資金扶持力度，加大對農(nóng)民專業(yè)合作社扶持力度，農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)民的自發(fā)組織，能夠更直接、最大化地帶動農(nóng)民致富，因此，建議考慮適時提高扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的投入標(biāo)準(zhǔn)。

（二）抓好利益聯(lián)結(jié)機制的建立和完善

在產(chǎn)業(yè)化各經(jīng)營主體中，農(nóng)戶處于弱勢地位，對于利益聯(lián)結(jié)的方式、應(yīng)當(dāng)分享的利益，農(nóng)戶有沒有真正的發(fā)言權(quán)和主動權(quán)，我們要給予更多的關(guān)注。在充分肯定絕大多數(shù)龍頭企業(yè)對發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、促進(jìn)農(nóng)戶增收所做的貢獻(xiàn)的同時，還要深入實際，考察了解利益機制發(fā)揮作用的具體形式和內(nèi)容，認(rèn)真研究解決存在的問題，防止出現(xiàn)坑農(nóng)傷農(nóng)的現(xiàn)象。要引導(dǎo)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶建立起更穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)方式，建立更透明的利益分配機制，使農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中切實受益[3]。

（三）處理好扶持產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目與土地治理項目的關(guān)系

土地治理項目主要是著力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，通過加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；而產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目主要是通過扶持產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作社或種養(yǎng)大戶），促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、專業(yè)化發(fā)展、市場化經(jīng)營和社會化服務(wù)。實施土地治理項目是扶持產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的“前奏”，它可以夯實農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，起到“強筋健骨”的作用，而扶持產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目是實現(xiàn)土地治理項目實施目的的必要途徑。由此可見，通過加強產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營區(qū)域（種養(yǎng)基地）的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二者完全可以相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）完善和充實產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目現(xiàn)行扶持方式

產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目現(xiàn)行的貸款貼息和財政補助兩種扶持方式，能夠充分體現(xiàn)國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向，同時也有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。但是符合貸款貼息和財政補助兩種扶持條件的龍頭企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作社）都是當(dāng)?shù)匕l(fā)展實力最強的企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作社），這在一定程度上限制了中小企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作社）的發(fā)展。建議積極有效地探索“先建后補”、種養(yǎng)大戶補貼項目等扶持方式，進(jìn)一步完善和充實產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目扶持方式。

（五）嚴(yán)格檢查與驗收，建立獎勵與處罰機制

項目檢查與驗收是項目管理的重要環(huán)節(jié)，也是評定項目執(zhí)行情況和管理水平的有效手段。檢查可采取自查與互查，自查情況的結(jié)果作為本部門年度獎懲考核內(nèi)容之一。克服年度驗收走過場，實行誰驗收、誰擔(dān)責(zé)的機制，驗收時，竣工工程與投入資金一對一核實，讓每筆資金真正用到實處，對驗收中發(fā)現(xiàn)的問題及時下達(dá)整改通知書，限期整改，并由審計部門進(jìn)行抽查，保證遺留問題整改到位。驗收結(jié)束時，對不合格的縣取消下年度的項目申報，對驗收成績優(yōu)良的，可適度增加下年度的投資規(guī)模。

（六）積極探索新的財政投入方式

在目前財政投入方式的基礎(chǔ)上，積極探索新的更加有效的投入方式，比如探索將國家資金轉(zhuǎn)化為股份或基金，讓農(nóng)民或村集體參與分紅，實實在在給予農(nóng)民支持，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大幅度增加農(nóng)民收入。

注釋：

①Z市為河南省駐馬店市。

[1]項仁薪，朱兵.構(gòu)建農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項目運行機制的思考[J].農(nóng)業(yè)開發(fā)與裝備，2011，（6）：62—66.

[2]王建華，等.基于科技需求演化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體培育與政策建議[J].貴州社會科學(xué).2015，（2）：163—169.

[3]景為.確定農(nóng)民主體地位提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項目績效[J].西部財會，2008，（6）：17—20.

責(zé)任編輯 凌 瀾

F3

：A

：1007-905X（2016）08-0113-06

2016-05-30

白香燕，女，河南西平人，駐馬店市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理中心主任，中級會計師，中級經(jīng)濟(jì)師。