周曉娟

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下上海市村莊體系規(guī)劃研究的思考

周曉娟

從上海農(nóng)村現(xiàn)狀建設(shè)發(fā)展來看，主要問題是村莊總體發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不均衡、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出。規(guī)劃集建區(qū)范圍內(nèi)和毗鄰集建區(qū)的村莊，推進(jìn)“三個集中”的力度不夠，城鄉(xiāng)二元差異明顯“，城中村”“、廠中村”現(xiàn)象嚴(yán)重；中遠(yuǎn)郊由于農(nóng)業(yè)集約化和郊區(qū)城鎮(zhèn)化帶來的“空心村”“、空殼村”現(xiàn)實(shí)矛盾較為突出。在功能定位上，上海村莊具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化四重功能，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化“三個集中”，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)狀村莊規(guī)模、區(qū)位、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、歷史文化資源和風(fēng)貌特色等進(jìn)行綜合評價(jià)，并結(jié)合建設(shè)用地集約化減量化的要求，未來村莊體系規(guī)劃分為4種類型，包括融入型村莊、保護(hù)型村莊、保留完善型村莊和撤并型村莊。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 | 村莊體系 | 融入型村莊 | 保護(hù)型村莊 | 保留完善型村莊 | 撤并型村莊

周曉娟

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

規(guī)劃三所副所長

新農(nóng)村規(guī)劃研究中心

副主任，高級工程師

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議召開，會上提出要嚴(yán)守底線、嚴(yán)控增量、盤活存量，切實(shí)提高建設(shè)用地集約化程度；要讓城市融入大自然，要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，要讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中明確提出未來城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略任務(wù)、主要目標(biāo)和發(fā)展路徑。這些文件的陸續(xù)出臺，強(qiáng)調(diào)了以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在此過程中，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化、強(qiáng)調(diào)城市綜合承載能力、強(qiáng)調(diào)延續(xù)鄉(xiāng)愁文脈等，這些是指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要原則，也為今后農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展指明了方向。

上海正在開展城市總體規(guī)劃2040的編制工作，在“轉(zhuǎn)型發(fā)展”和“資源環(huán)境緊約束”的發(fā)展背景下，規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)模“負(fù)增長”。目前，上海城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已突破規(guī)劃目標(biāo)，耕地保有量倒掛，土地資源使用已近極限，但上海農(nóng)村地區(qū)土地使用卻比較粗放，土地利用效率較低，仍有很大的提升空間和潛力（圖1）。

在未來的發(fā)展中，上海郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)需承擔(dān)空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)安全防護(hù)等重要任務(wù)。村莊不僅是支撐農(nóng)村居民增收和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間載體，更承擔(dān)了土地使用集約化、功能發(fā)展多樣化和公共服務(wù)均等化的城鄉(xiāng)融合功能。從總體來看，村莊體系規(guī)劃和布局將直接影響特大城市的空間與經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的效率，也為上海城市可持續(xù)發(fā)展提供空間和環(huán)境上的支撐。

圖1 近期建設(shè)規(guī)劃（2006年）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖

1 上海市村莊建設(shè)發(fā)展歷程回顧

上海郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展基本與全國步伐保持一致，改革開放以來，大致經(jīng)歷了3個發(fā)展階段。

1.1 第一階段（改革開放后至90年代初）：郊縣小城鎮(zhèn)快速發(fā)展, 自然村歸并取得成效

黨的十一屆三中全會以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行，農(nóng)民獲得了對土地的自主權(quán)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也開始擺脫長期停滯的發(fā)展困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，使得大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移出來，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入不斷改善，村民住房也從一層平房改造為二、三層樓房。80年代中期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的郊縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又開始進(jìn)行自然村的歸并，并取得了良好的成效。如寶山羅店鎮(zhèn)在1978年制定了《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化十年規(guī)劃》，然后用10年時(shí)間，投入3 500萬元，將259個零散的自然村集中撤并到38個農(nóng)民新村，遷移農(nóng)戶4 950戶。在歸并自然村的同時(shí)，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)田、水系、道路和產(chǎn)業(yè)，形成了“田成方、水成網(wǎng)、農(nóng)民住新居”的生產(chǎn)生活環(huán)境。

1986年 “大上海都市計(jì)劃”提出構(gòu)建“中心城—近郊工業(yè)小城鎮(zhèn)和衛(wèi)星城—郊縣小城鎮(zhèn)—農(nóng)村小集鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系，并明確將郊縣小城鎮(zhèn)發(fā)展為農(nóng)村地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，以郊縣小城鎮(zhèn)為載體，就地吸納農(nóng)村的剩余勞動力。

1.2 第二階段（90年代中至2007年）: 明確“三個集中”發(fā)展策略, 推進(jìn)中心村建設(shè)試點(diǎn)

2004年，上海市政府提出“郊區(qū)人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)田向規(guī)?；?jīng)營集中”的發(fā)展策略。農(nóng)業(yè)從家庭聯(lián)產(chǎn)承包到農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃了集中的工業(yè)區(qū)。

由于行政區(qū)劃調(diào)整、城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展加速，以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需要，郊區(qū)城鎮(zhèn)開展了農(nóng)民新村、中心村規(guī)劃和建設(shè)的試點(diǎn)。如浦東顧路鄉(xiāng)民建村，可以說是上海最早的宅基地置換試點(diǎn)案例。在1991年村里家家戶戶蓋了樓房，而這些樓房散落分布于41個自然村中，每戶占地約1畝。由于浦東開發(fā)開放，當(dāng)時(shí)村莊部分土地被征用，民建村已從純農(nóng)型發(fā)展為農(nóng)、工、商、貿(mào)一體化，而村民們?nèi)粤?xí)慣于依賴村級組織，他們建設(shè)了約10萬m2低層、多層小高層相結(jié)合的中心村，配置了市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，既改善了村民生活，又節(jié)約了大量土地。90年代后期，中心村建設(shè)比較有影響力的還有寶山楊北村、閔行馬橋的三間村和嘉定的安亭農(nóng)民新村等。

2006年，為推進(jìn)“三個集中”，優(yōu)化市域城鎮(zhèn)空間布局，上海市委明確提出“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，突出 “1個中心城、9個新城、60個左右新市鎮(zhèn)，600個左右中心村”構(gòu)成的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。隨后制定了《上海市郊區(qū)新市鎮(zhèn)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《上海市郊區(qū)中心村規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，全面推進(jìn)郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)。按照“試點(diǎn)先行、政策聚焦”的原則，積極開展新郊區(qū)新農(nóng)村先行區(qū)試點(diǎn)建設(shè)工作。然而由于對城鎮(zhèn)化趨勢認(rèn)識不充分，規(guī)劃思路較為籠統(tǒng)和理想化，缺乏政策機(jī)制和資金保障以及不符合基層需求等原因，實(shí)施指導(dǎo)性不強(qiáng)，全市規(guī)劃600個中心村，基本未能實(shí)施。

1.3 第三階段（2008年至今）: 村莊改造效果顯著, 傳統(tǒng)文化日益受到重視, 村莊體系規(guī)劃和布局導(dǎo)向成為關(guān)鍵

2008年以后，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，上海市農(nóng)委牽頭，于2008年啟動村莊改造工作，探索建立以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)，以發(fā)揮農(nóng)村基層民主作用為動力，以財(cái)政專項(xiàng)獎與補(bǔ)資金為引導(dǎo)，籌補(bǔ)結(jié)合、多方投入的村級公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制。村莊改造以完善基礎(chǔ)設(shè)施、整治環(huán)境衛(wèi)生、健全公共服務(wù)設(shè)施等公益事業(yè)為主要實(shí)施內(nèi)容，重點(diǎn)開展道路硬化、河道疏浚、危橋整修、管網(wǎng)改造、生活污水處理、違章建筑拆除、農(nóng)宅墻體整修、宅前屋后環(huán)境整治、村莊綠化、路燈安裝、場地建設(shè)等工作。至2013年末，全市共有630個村，共約32萬戶開展了村莊改造，市級財(cái)政（含中央）共計(jì)投入專項(xiàng)獎補(bǔ)資金約13.3億元，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件和環(huán)境狀況發(fā)生了明顯的變化。

2009年至2014年中央一號文件，突出圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，并在2013年首次提出 “家庭農(nóng)場”的概念，鼓勵和支持土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)社會資本到農(nóng)村發(fā)展種養(yǎng)業(yè)；2014年提出深化農(nóng)村土地制度改革，加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，這使得涉及城鄉(xiāng)二元發(fā)展最根本的土地問題得以觸及。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，突出了鄉(xiāng)村地區(qū)自然山水和傳統(tǒng)歷史文化的重要性。

當(dāng)前，上海的城市發(fā)展也正面臨建設(shè)用地和資源環(huán)境緊約束的雙重壓力，傳統(tǒng)村落保護(hù)、村莊體系規(guī)劃和空間布局等成為城鄉(xiāng)規(guī)劃和發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題。

2 上海市村莊發(fā)展現(xiàn)狀概況和存在問題

2.1 村莊發(fā)展現(xiàn)狀概況

改革開放以來，隨著城市建設(shè)用地的擴(kuò)展和行政村合并政策的推行，上海市行政村的數(shù)量明顯減少，從1978年的3 000個降至2013年的1 586個（圖2）。

從近年來自然村發(fā)展歷程來看，30戶以下的自然村歸并力度較大，約占?xì)w并總數(shù)量的80％。近5年，自然村歸并總數(shù)為4 897個，其中30戶以下的歸并數(shù)量為4 000個。

從農(nóng)村居民點(diǎn)用地來看，全市現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地約為549.2 km2，人均居住面積達(dá)到180 m2，遠(yuǎn)超合理水平。一般來說，遠(yuǎn)離中心城的村莊居民點(diǎn)人均用地面積較大，如崇明縣村莊居民點(diǎn)人均用地面積達(dá)212 m2；毗鄰中心城的寶山區(qū)、閔行區(qū)和嘉定區(qū)的村莊居民點(diǎn)人均用地面積為63 m2以下，用地效率相對較高（圖3）。

從人口規(guī)模來看，全市農(nóng)村人口逐年下降，近年年均下降幅度約為4％；在空間分布上，農(nóng)村地區(qū)常住人口呈現(xiàn)為內(nèi)密外松的特點(diǎn)。全市村莊常住人口規(guī)模平均為3 910人。行政村人口規(guī)模小于2 000人的占29％，2 000—4 000人的占36％，4 000人以上的占35％。各郊區(qū)縣中村莊常住人口規(guī)模平均較大的是嘉定區(qū)和閔行區(qū)，較小的是崇明縣（圖4）。

從人口結(jié)構(gòu)來看，全市村莊外來人口比例為65％。在空間分布上，遠(yuǎn)離中心城的村莊外來人口占比普遍在30％以下，兼有務(wù)農(nóng)、務(wù)工人員；毗鄰中心城的村莊外來人口占比普遍在70％以上，以務(wù)工人員為主。外來人口分布與郊區(qū)工業(yè)化分布呈現(xiàn)大體一致性，閔行區(qū)、寶山區(qū)外來人口密度最高，金山區(qū)和崇明縣最低。農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重，崇明、金山、奉賢、青浦等地區(qū)的村莊出現(xiàn)了明顯的人口空心化現(xiàn)象，部分村莊老年人口比例超過50％。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展和勞動力情況來看，1978年以來，上海在城鎮(zhèn)化過程中勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移，76％的農(nóng)村勞動力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，因此農(nóng)業(yè)勞動力總量大幅減少。近年上海推行農(nóng)業(yè)集中化經(jīng)營，目前全市農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)率為60％。2008年至2013年，全市勞均耕作面積從12畝上漲到21畝。松江區(qū)作為全國發(fā)展家庭農(nóng)場的試點(diǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)集中度和生產(chǎn)效率較高，體現(xiàn)了適度規(guī)?；?jīng)營的優(yōu)勢；其余各區(qū)縣在農(nóng)業(yè)集中度、勞動力轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)效率方面仍有較大的潛力。

2.2 村莊類型分析

村莊分類是村莊體系規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)，從村莊和規(guī)劃集建區(qū)的關(guān)系來看，可分為城鎮(zhèn)型村莊、毗鄰型村莊和獨(dú)立型村莊；從現(xiàn)狀村莊風(fēng)貌價(jià)值來看，可根據(jù)歷史風(fēng)貌價(jià)值的高低大體分為3個等級。

2.2.1 按區(qū)位關(guān)系，可分為城鎮(zhèn)型村莊、毗鄰型村莊和獨(dú)立型村莊

村莊與城鎮(zhèn)的區(qū)位關(guān)系對村莊未來的發(fā)展有著關(guān)鍵的影響。在城鎮(zhèn)化過程中，隨著城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)大，逐步覆蓋周邊的農(nóng)村地區(qū)，未來將納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地，通過功能置換和動遷等方式使毗鄰城鎮(zhèn)區(qū)的村莊土地性質(zhì)逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型；同時(shí)，毗鄰城鎮(zhèn)、但是未被城鎮(zhèn)建成區(qū)覆蓋的村莊地區(qū)，將逐步受到城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動的影響，生產(chǎn)、生活的方式和形態(tài)也逐步接近和融入城鎮(zhèn)。根據(jù)村莊與城鎮(zhèn)區(qū)位關(guān)系，可分為城鎮(zhèn)型村莊、毗鄰型村莊和獨(dú)立型村莊（圖5）。

城鎮(zhèn)型村莊是村域整體位于集中建設(shè)區(qū)①集中建設(shè)區(qū)（集建區(qū)）：根據(jù)2011年上海市土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃梳理成果，集中建設(shè)區(qū)指城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚的地區(qū)，包括中心城區(qū)、中心城周邊地區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、集鎮(zhèn)社區(qū)和其他功能區(qū)。范圍內(nèi)的村莊，例如青浦區(qū)華新鎮(zhèn)徐謝村，以及村域內(nèi)有部分居民點(diǎn)位于集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的村莊，例如青浦區(qū)白鶴鎮(zhèn)朱浦村等。含城中村（指位于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，土地權(quán)屬以集體建設(shè)用地為主，周邊地區(qū)已基本城鎮(zhèn)化的村莊）如惠南鎮(zhèn)勤豐村。初步統(tǒng)計(jì)現(xiàn)狀上海市城鎮(zhèn)型村莊約有500個。

毗鄰型村莊是指村域內(nèi)居民點(diǎn)距離中心城、新城2 km以內(nèi)以及距離新市鎮(zhèn)1 km以內(nèi)的村莊。例如松江車墩鎮(zhèn)永福村、奉賢莊行鎮(zhèn)蘆涇村等。初步統(tǒng)計(jì)現(xiàn)狀全市毗鄰型村莊約有500個。

獨(dú)立型村莊是指村域內(nèi)居民點(diǎn)距離中心城、新城2 km以外以及距離新市鎮(zhèn)1 km以外的村莊。如奉賢奉城鎮(zhèn)聯(lián)民村，初步統(tǒng)計(jì)現(xiàn)狀全市獨(dú)立型村莊約有600個。

2.2.2 按鄉(xiāng)土風(fēng)貌價(jià)值，可分為一級風(fēng)貌村莊、二級風(fēng)貌村莊和三級風(fēng)貌村莊

從搶救上海市歷史遺存和傳統(tǒng)文化的角度出發(fā)，篩選評估上?，F(xiàn)存具有歷史遺存和風(fēng)貌價(jià)值的村莊，并且依據(jù)歷史文化價(jià)值的高低進(jìn)行分級，大致分為3個等級，建立多層次的傳統(tǒng)村落保護(hù)方法，不同價(jià)值等級的村莊對應(yīng)的規(guī)劃方法和保護(hù)措施也不同，如整體保護(hù)、適度保護(hù)和彈性保護(hù)等。

圖2 上海市村莊分布圖

圖3 各郊區(qū)縣村莊居民點(diǎn)現(xiàn)狀人均用地面積（m2）

圖4 各郊區(qū)縣行政村平均常住人口規(guī)模（人）

一級風(fēng)貌村莊是指列入中國傳統(tǒng)村落名錄的村莊以及候選名單中的村莊；位于上海郊區(qū)32片歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊；以及整體具有歷史文化價(jià)值和典型江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌的村莊。如浦東康橋鎮(zhèn)沔青村、青浦金澤鎮(zhèn)沙港村。初步統(tǒng)計(jì)全市現(xiàn)狀一級風(fēng)貌村莊40—50個。

二級風(fēng)貌村莊是指居民點(diǎn)（或自然村）具有歷史文化價(jià)值和典型江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌，或擁有歷史遺存的村莊。例如青浦白鶴鎮(zhèn)塘灣村等。

圖5 按區(qū)位關(guān)系的上海市村莊分類圖

2.2.3 其他分類

其他分類主要從居民點(diǎn)集聚度、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和高壓線、垃圾處理廠等敏感因素影響等方面來分析。這些方面也是影響村莊體系規(guī)劃和布局的重要因子。

受自然、歷史、經(jīng)濟(jì)和人文等因素的影響，村莊居民點(diǎn)的空間集聚和離散程度不同。從現(xiàn)代村民生產(chǎn)生活方式來看，居民點(diǎn)越集聚，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和公共資源配置越為有利。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的生產(chǎn)方式影響下，由于受農(nóng)耕半徑的影響，許多村莊居民點(diǎn)呈散點(diǎn)式布局。為了便于分類和界定，分散型村莊特指村域內(nèi)80％的居民點(diǎn)（或自然村）戶數(shù)為30戶以下，且基本沒有大于100戶的居民點(diǎn)的村莊。不屬于此類的村莊界定為集聚型村莊。例如金山朱涇鎮(zhèn)五龍村等。

從村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平來看，產(chǎn)業(yè)活力村莊是指村莊二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)（二產(chǎn)年產(chǎn)值1億以上，三產(chǎn)年?duì)I業(yè)額1 000萬以上）、村民人均收入較高（人均年收入>3萬）的村莊。例如青浦金澤鎮(zhèn)建國村。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型村莊是指村域內(nèi)70％以上的農(nóng)地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，村莊產(chǎn)業(yè)構(gòu)成以農(nóng)業(yè)為主，通過發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)?；?、組織化經(jīng)營，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營效率提升和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高。如浦東老港鎮(zhèn)大河村。

為了支撐中心城建設(shè)區(qū)生產(chǎn)生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，上海郊區(qū)局部地區(qū)布局了較為密集的大型市政公用設(shè)施，這樣不可避免地對臨近的村民生活造成影響。敏感區(qū)域村莊是指位于生態(tài)敏感區(qū)、市級水源保護(hù)地內(nèi)的村莊以及受機(jī)場、高壓線、垃圾填埋場、污水處理廠等嚴(yán)重影響的村莊。例如嘉定安亭鎮(zhèn)先鋒村等。

2.3 村莊發(fā)展主要問題

從上海農(nóng)村現(xiàn)狀發(fā)展和建設(shè)來看，村莊總體發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程是主要問題，不協(xié)調(diào)、不均衡現(xiàn)象比較突出。規(guī)劃集建區(qū)范圍內(nèi)以及毗鄰集建區(qū)的村莊，推進(jìn)“三個集中”的力度不夠，城鄉(xiāng)二元差異比較明顯，“城中村”、“廠中村”現(xiàn)象較嚴(yán)重；中遠(yuǎn)郊村莊由于郊區(qū)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展帶來的“空心村”、“空殼村”現(xiàn)實(shí)矛盾較為突出。

村莊發(fā)展問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

磷酸奧司他韋顆粒劑聯(lián)合蒲地藍(lán)消炎口服液治療兒童流感疑似病例的藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)評價(jià) ………………… 陳圣潔等（13）：1810

（1）農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大，人均建設(shè)用地面積較大，土地使用效率偏低。全市戶均居民點(diǎn)用地達(dá)490 m2，人均居民點(diǎn)用地180 m2。

（2）農(nóng)村居民點(diǎn)空間布局分散，自然村規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套效率低下，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。全市自然村3.6萬個，30戶以下的自然村數(shù)量約占70％，平均每村不到30戶。農(nóng)地碎片化嚴(yán)重，不利于機(jī)械化耕作，各類管線設(shè)施敷設(shè)距離過長，不便于工程實(shí)施。多數(shù)村莊雖配置了“三室一點(diǎn)”，但服務(wù)半徑偏大，使用不便。

（3）村莊總體發(fā)展不平衡，滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不同地區(qū)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)梯度性。一些臨近中心城邊緣的村莊（如寶山區(qū)、閔行區(qū)）區(qū)位和經(jīng)濟(jì)條件較好，率先由單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)混合的復(fù)合型發(fā)展村莊，村級經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高，空間形態(tài)也表現(xiàn)出明顯的功能混合。而遠(yuǎn)離中心城的村莊（如金山、奉賢、崇明）則普遍缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，自我提升發(fā)展的造血功能不足，缺乏有力的集體經(jīng)濟(jì)支撐，對農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善形成了制約，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展也將面臨挑戰(zhàn)。

（4）由于郊區(qū)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)集約化帶來的“空心村”、“空殼村”現(xiàn)實(shí)矛盾比較突出。戶籍人口流失嚴(yán)重，村莊人口空心化和候鳥式務(wù)工現(xiàn)象明顯，如青浦練塘鎮(zhèn)蒸夏村農(nóng)房出租率達(dá)95％以上。很多村莊面臨村莊建房需求和農(nóng)房空置同時(shí)存在的矛盾。如青浦朱家角鎮(zhèn)張馬村，農(nóng)房平時(shí)空置率達(dá)到40％以上，但同時(shí)村民建房需求依然強(qiáng)烈。

（5）受高壓線、垃圾填埋場、污水處理廠嚴(yán)重影響的村莊，居住環(huán)境比較惡劣，居民搬遷需求迫切。位于水源保護(hù)區(qū)的村莊，由于沒有相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和相關(guān)政策支持，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍較差。

（6）快速城市化進(jìn)程中，具有鄉(xiāng)土特色的村莊、村落數(shù)量急劇減少，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌和歷史文脈正逐漸喪失，亟需保護(hù)。而且，在美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)中，有些村莊采用城市建設(shè)中的手法，抹殺了個性和特色。比較突出的是河道和道路兩側(cè)，砍掉當(dāng)?shù)氐氖卟撕娃r(nóng)作物，統(tǒng)一種植麥冬草和黃楊球，使郊野特色逐漸喪失。

3 上海市村莊定位與發(fā)展思路

3.1 功能定位

隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大都市郊區(qū)的村莊應(yīng)具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化四重功能。

（1）生產(chǎn)——承載現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)空間。在村莊中保障基本農(nóng)田底線，大力發(fā)展規(guī)?；?、科技化、專業(yè)化都市農(nóng)業(yè)，保障都市農(nóng)副產(chǎn)品的多方位供應(yīng)需求。

（2）生活——營造環(huán)境友好生活的宜居之所。為農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者、老年居民和部分都市人群提供優(yōu)質(zhì)生活空間，是村民和市民親近鄉(xiāng)土自然的休憩和健康養(yǎng)生之所。

（3）生態(tài)——構(gòu)筑都市生態(tài)安全的基本單元。通過林地、水網(wǎng)等在郊野地區(qū)維護(hù)物種多樣化，保護(hù)生態(tài)敏感區(qū)和水源地，推動低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提倡低碳生活方式。

（4）文化——保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的重要載體。承載、保護(hù)、發(fā)揚(yáng)江南水鄉(xiāng)村莊傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌、歷史文化遺存和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等不可再生寶貴資源的重要載體。

3.2 發(fā)展思路

上海村莊發(fā)展將按照國家新型城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹落實(shí)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，推進(jìn)長三角區(qū)域融合，把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加強(qiáng)城鄉(xiāng)交流與要素流動，有序推進(jìn)“三個集中”。

（1）聚焦新型城鎮(zhèn)化，強(qiáng)化“三個集中”

因地制宜地推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移和集中，進(jìn)一步推進(jìn)“三個集中”和現(xiàn)狀宅基地歸并，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和村莊建設(shè)模式，突出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)的要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村居住協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）重點(diǎn)關(guān)注敏感區(qū)域村莊，確保民生

對于生態(tài)敏感區(qū)、水源保護(hù)地內(nèi)的村莊，以及受高壓線、垃圾填埋場、污水處理廠和各類工業(yè)污染嚴(yán)重影響的村莊，應(yīng)盡快進(jìn)行拆并，確保村民健康安全。

（3）保護(hù)歷史文脈與鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留住鄉(xiāng)愁

從“留住鄉(xiāng)愁”的角度出發(fā)，評估篩選上海市現(xiàn)存具有傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌和文化價(jià)值的村莊，列入保護(hù)名單。在村莊改造中，注意體現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)差異，維護(hù)自然肌理與水鄉(xiāng)特色，避免大拆大建。

（4）加強(qiáng)城鄉(xiāng)交流與要素流動，盤活存量

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)對接互補(bǔ)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)要素的雙向流動，充分發(fā)揮市場作為資源配置的基本手段，盤活存量資源，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提升農(nóng)民收入，構(gòu)建互動的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。

4 上海市村莊體系規(guī)劃和發(fā)展導(dǎo)向

通過建立多要素綜合評價(jià)體系，對村莊發(fā)展優(yōu)勢、制約因素、建設(shè)條件等進(jìn)行分析，評價(jià)因子主要包括區(qū)位與交通條件、歷史風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊人口規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施配套水平等，結(jié)合城鎮(zhèn)空間發(fā)展導(dǎo)向，綜合評估村莊發(fā)展條件，對村莊發(fā)展?jié)摿εc優(yōu)劣做出判斷，合理確定村莊居民點(diǎn)總體布局。村莊體系規(guī)劃大致分為4種類型，包括融入型村莊、保護(hù)型村莊、保留完善型村莊、撤并型村莊（圖6）。

4.1 融入型村莊

指未來在發(fā)展中將融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程的村莊。具體指區(qū)位上的城鎮(zhèn)型村莊、部分毗鄰型村莊以及距離集建區(qū)一定范圍內(nèi)的村莊。初步調(diào)查分析，上海約有1 000個該類型村莊。如奉賢莊行鎮(zhèn)蘆涇村、青浦白鶴鎮(zhèn)朱浦村、松江車墩鎮(zhèn)永福村等。該類型村莊隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，可選擇增減掛鉤、土地整治等方式就近進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)集中安置，嚴(yán)格限制現(xiàn)狀居民點(diǎn)的原地?cái)U(kuò)建以及其他建設(shè)用地的擴(kuò)大；在規(guī)劃沒有實(shí)施的過渡期間，保持基本功能和環(huán)境，并加強(qiáng)管理。

集建區(qū)內(nèi)的村莊（如浦東康橋鎮(zhèn)瓦南村、寶山顧村鎮(zhèn)沈宅村等）和跨集建區(qū)的村莊，應(yīng)優(yōu)先歸并搬遷，加快推進(jìn)“三個集中”。其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)崗位、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等應(yīng)依托附近城鎮(zhèn)，通過鎮(zhèn)村規(guī)劃統(tǒng)籌安排，依托城鎮(zhèn)的服務(wù)功能，發(fā)展成為公共服務(wù)和生活質(zhì)量實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的鄉(xiāng)村社區(qū)，并為市民提供休閑空間，積極促成城鄉(xiāng)活躍的良性互動。

毗鄰集建區(qū)的村莊，需因地制宜根據(jù)各區(qū)實(shí)際情況和功能發(fā)展，結(jié)合各區(qū)減量化指標(biāo)和土地整治的要求，通過政策逐步引導(dǎo)村莊人口進(jìn)入城鎮(zhèn)社區(qū)或新城。

4.2 保護(hù)型村莊

保護(hù)型村莊主要指村落形成較早，擁有較豐富的空間肌理、景觀風(fēng)貌和傳統(tǒng)文化資源，應(yīng)予以保護(hù)的村莊。包括列入中國傳統(tǒng)村落名錄的村莊以及候選名單中的村莊；位于上海郊區(qū)32片歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊；以及整體具有歷史文化價(jià)值和典型江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌的村莊。如浦東康橋鎮(zhèn)沔青村、青浦金澤鎮(zhèn)的沙港村、松江泗涇鎮(zhèn)下塘村等。

判別保護(hù)村應(yīng)綜合評價(jià)其自然肌理、村落特征和鄉(xiāng)土文化3方面因素。

圖6 上海市村莊體系布局圖

一是自然肌理方面，主要是指地理環(huán)境特征明顯，村落格局和河道、耕地、林地等相輔相成，渾然一體，如青浦以圩湖風(fēng)貌為特色的“全島村落”及“河網(wǎng)村落”群。保護(hù)村范圍以能完整保護(hù)特色肌理風(fēng)貌的整體村落為原則。

二是村落特征方面，主要是指村落中街巷或水道格局肌理完整、村口空間或祠堂廟宇保存較好；村落民居建筑風(fēng)貌以傳統(tǒng)風(fēng)格為主，建筑年代較為久遠(yuǎn)、建筑風(fēng)貌特色鮮明；或村落中有較多的文保單位、歷史保護(hù)建筑或構(gòu)筑物等。

三是鄉(xiāng)土文化方面，主要是指非物質(zhì)文化遺產(chǎn)發(fā)源地或傳承度較高的村落，村莊歷史較為悠久，文化遺產(chǎn)傳承較好、民俗民風(fēng)特色鮮明等。如金山區(qū)中洪村等。

（1）發(fā)展導(dǎo)向：2013年中央1號文件提出，要制定專門規(guī)劃，啟動專項(xiàng)工程，加大力度保護(hù)有歷史文化價(jià)值和民族、地域元素的傳統(tǒng)村落和民居。

應(yīng)該以“搶救第一、保護(hù)為主、合理利用、加強(qiáng)管理”為主要方針。規(guī)劃重點(diǎn)是搶救歷史遺存，維護(hù)村莊整體肌理和風(fēng)貌，保持村莊的歷史文化原真性。該類型村莊應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)，并編制專門的整體保護(hù)發(fā)展規(guī)劃。在保護(hù)的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注發(fā)掘歷史文脈和特色，為今后發(fā)展休閑旅游等第三產(chǎn)業(yè)提供條件。需普查村莊傳統(tǒng)資源，建立村落檔案，明確村莊整體特征和保護(hù)價(jià)值。根據(jù)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的要求，制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻和產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單，倡導(dǎo)生態(tài)化、資源減量化等先進(jìn)發(fā)展理念。

（2）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：應(yīng)充分評估其文化和風(fēng)貌價(jià)值，劃定核心保護(hù)區(qū)和建設(shè)協(xié)調(diào)區(qū)，在維護(hù)村莊整體風(fēng)貌格局和傳統(tǒng)歷史遺存的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合環(huán)境整治，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。

村莊人口規(guī)模為1 000—2 000人，按照鄉(xiāng)村社區(qū)基本配置進(jìn)行公建配套，包括村委會、衛(wèi)生室、老年活動室、體育健身點(diǎn)、文化舞臺、為農(nóng)綜合服務(wù)站、停車場、公共廁所。用地面積為20—30畝。建筑形態(tài)、高度與風(fēng)貌與傳統(tǒng)建筑相協(xié)調(diào)，保持原有肌理特色。村莊新建區(qū)應(yīng)與核心區(qū)有景觀隔離或緩沖帶。同時(shí)，對于旅游發(fā)展型村莊，需適度預(yù)留旅游接待設(shè)施和小型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，但需避免商業(yè)旅游過度開發(fā)。對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承場所，包括建筑、空間、活動的主要路線進(jìn)行保護(hù)，不應(yīng)隨意占用、變更。

4.3 保留完善型村莊

指根據(jù)村莊現(xiàn)狀的規(guī)模、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、歷史文化資源、集聚度等進(jìn)行綜合評價(jià)較高的村莊。具體是指毗鄰型村莊中，符合以下所有條件的村莊以及獨(dú)立型村莊中符合以下3項(xiàng)以上要求的村莊。如青浦朱家角鎮(zhèn)張馬村、奉賢奉城鎮(zhèn)聯(lián)民村等。評價(jià)條件如下：A.村莊戶籍人口規(guī)模2 000人以上；B.產(chǎn)業(yè)活力村莊②指村民人均收入較高（人均年收入>3萬），村內(nèi)一、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的村莊（村莊70％以上的農(nóng)地已經(jīng)流轉(zhuǎn),發(fā)展家庭農(nóng)場或?qū)I(yè)合作社；三產(chǎn)年?duì)I業(yè)額1 000萬以上）。；C.二級風(fēng)貌村莊；D.交通區(qū)位良好；E.集聚型村莊。

（1）發(fā)展導(dǎo)向：對現(xiàn)狀條件較好，規(guī)模較大，有一定發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f，規(guī)劃予以保留和發(fā)展提升，是未來農(nóng)村各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會投入的主要對象。規(guī)劃須在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上予以整治完善，包括滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的要求，按照“三個集中”的要求，優(yōu)化村莊布局，集約節(jié)約用地。根據(jù)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求以及生態(tài)網(wǎng)絡(luò)控制要求，對不符合發(fā)展導(dǎo)向的工業(yè)企業(yè)，通過政策引導(dǎo)、資金補(bǔ)貼、指標(biāo)平移等措施，引導(dǎo)企業(yè)逐步退出，結(jié)合土地整治規(guī)劃進(jìn)行復(fù)墾。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的互動融合，發(fā)展體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等符合本市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的適宜產(chǎn)業(yè)。

（2）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：村莊人口規(guī)模為2 000—3 000人，結(jié)合農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的相關(guān)需求，參照鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提升公共服務(wù)設(shè)施配置和服務(wù)水平。優(yōu)化村莊道路和村莊空間布局的關(guān)系，合理配置生產(chǎn)性道路和生活性交通設(shè)施，部分地區(qū)適度提高道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

基本需配置村委會、衛(wèi)生室、老年活動室、體育健身點(diǎn)、為農(nóng)綜合服務(wù)站、停車場、公共廁所。有條件的村莊結(jié)合需求建設(shè)文化舞臺或戲臺。用地面積一般為20—50畝，形成鄉(xiāng)村社區(qū)中心。同時(shí)，需預(yù)留小型商業(yè)設(shè)施，因地制宜利用閑置宅基地發(fā)展養(yǎng)老、鄉(xiāng)村客棧、創(chuàng)意辦公等設(shè)施。

河道及道路兩側(cè)不宜統(tǒng)一種植黃楊、麥冬等人工景觀化的樹種以及鋪設(shè)人工草坪，宜自然化的栽植鄉(xiāng)土蔬菜和農(nóng)作物，如西紅柿、蠶豆、毛豆等，體現(xiàn)鄉(xiāng)村風(fēng)情特色。優(yōu)先安排與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施和市政設(shè)施，重點(diǎn)解決農(nóng)村生活和產(chǎn)業(yè)污水處理，農(nóng)村供水集約化，村溝宅河整治，農(nóng)村垃圾收運(yùn)等問題。

4.4 撤并型村莊

主要是指位于生態(tài)敏感區(qū)、市水源保護(hù)地內(nèi)村莊以及受垃圾填埋場、污水處理廠、高壓線嚴(yán)重影響的村莊（指被高壓線走廊穿越并影響到30戶以上規(guī)模的居民點(diǎn)），以及居民點(diǎn)規(guī)模小、分布散的村莊。如嘉定安亭鎮(zhèn)先鋒村、金山朱涇鎮(zhèn)五龍村等。

涉及生態(tài)安全和健康安全的村莊應(yīng)先期搬遷撤并（如青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)聯(lián)農(nóng)村、金山楓涇鎮(zhèn)新華村等）；規(guī)模較小、分散發(fā)展的村莊不利于土地集約使用，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配置（如金山朱涇鎮(zhèn)五龍村）效率低下，應(yīng)按照減量化的要求，逐步撤并，有序?qū)嵤?/p>

村莊撤并是一個長期的歷史過程，需根據(jù)發(fā)展導(dǎo)向和輕重緩急以及居民意愿，分步驟實(shí)施；對于近期不能完成撤并的村莊，需進(jìn)行基本的環(huán)境整治，確保居民基本環(huán)境和生活需求，有序安排退出。

5 結(jié)語

在上海市總體規(guī)劃2040的編制過程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一條基本原則，因而對于村莊體系的規(guī)劃梳理有著重要的意義。去年上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鎮(zhèn)村發(fā)展等內(nèi)容，集中開展郊區(qū)鎮(zhèn)村建設(shè)現(xiàn)狀大調(diào)研，詳實(shí)記錄和反映上海郊區(qū)鎮(zhèn)、村發(fā)展實(shí)際情況，旨在發(fā)現(xiàn)問題，為推進(jìn)城市總體規(guī)劃編制、破解城鄉(xiāng)差距瓶頸，提供工作基礎(chǔ)和規(guī)劃依據(jù)。村莊體系的規(guī)劃需充分尊重農(nóng)民意愿，強(qiáng)化村民參與協(xié)商機(jī)制，不強(qiáng)拆強(qiáng)建；注重考慮現(xiàn)實(shí)需求與長遠(yuǎn)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，尊重客觀規(guī)律，減少過程性浪費(fèi)，分步有序?qū)嵤┐迩f體系規(guī)劃，并結(jié)合實(shí)際情況局部動態(tài)優(yōu)化；同時(shí)與國家土地政策改革方向相適應(yīng)，綜合運(yùn)用土地整理、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，以及其他創(chuàng)新性政策。

上海最近幾年正通過郊野單元規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地要素向小城鎮(zhèn)集中，節(jié)約集約土地資源，促進(jìn)建設(shè)用地減量化，實(shí)現(xiàn)“負(fù)增長”。同時(shí)，在區(qū)域和鎮(zhèn)域?qū)用婷鞔_村莊體系的布局和功能導(dǎo)向，切實(shí)發(fā)揮大都市村莊的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化四重功能。

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Study on Shanghai Village System Planning under the Background of Balancing Urban and Rural Development

Regarding the current situation of rural area in Shanghai, the dominant issue is that the development of villages, which are prominently unbalanced and uncoordinated，lags behind the process of urbanization. Production, living, ecology and culture are the four functions that compose the positioning of Shanghai. More emphasis should be put on ‘three concentrations’ in order to realize coordinated development of production, living and ecology. Villages should be evaluated comprehensively according to their scale, location, settings, industry, historical and cultural resources as well as style and features, while targeting the policy of intensification and reduction of construction land. Villages are thus classified into four categories: integrative village, protective village, reserved village and merging village.

Balanced urban and rural development | Village system | Integrative village | Protective village | Reserved village | Merging village

1673-8985（2016）01-0118-06

TU981

A