樊保軍

村莊規(guī)劃實(shí)施中的土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題研究*
——基于上海市案例的分析

樊保軍

以上海市為案例研究地區(qū)，對(duì)目前村莊規(guī)劃的編制與實(shí)施情況進(jìn)行分析，總結(jié)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)特征與權(quán)屬格局對(duì)村莊規(guī)劃實(shí)施的影響。目前農(nóng)村集體土地使用權(quán)高度分散，規(guī)劃實(shí)施必然涉及權(quán)屬的調(diào)整問(wèn)題。而土地所有權(quán)分屬不同主體、土地所有權(quán)主體虛置、土地產(chǎn)權(quán)變更與登記制度不完善等因素制約著規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的土地權(quán)屬調(diào)整。當(dāng)前實(shí)踐中，相關(guān)主體通過(guò)多種方式進(jìn)行土地權(quán)屬的調(diào)整以促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施，但受到實(shí)施條件的限制，其開(kāi)展范圍有限。從土地權(quán)屬調(diào)整的角度來(lái)看，在規(guī)劃編制時(shí)充分考慮土地產(chǎn)權(quán)因素、減少土地權(quán)屬調(diào)整的難度和矛盾是促進(jìn)村莊規(guī)劃實(shí)施的重要途徑。

村莊規(guī)劃 | 規(guī)劃實(shí)施 | 土地產(chǎn)權(quán) | 土地權(quán)屬調(diào)整

0 引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題受到黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視。從2004年至2015年，中央“一號(hào)文件”連續(xù)12年聚焦三農(nóng)問(wèn)題，通過(guò)增加對(duì)農(nóng)村的政策支持和資金投入，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展與建設(shè)。在國(guó)家對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持與關(guān)注之下，城鄉(xiāng)建設(shè)也開(kāi)啟了新局面。以城市為中心的建設(shè)正加速向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。村莊規(guī)劃是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展與建設(shè)的重要指導(dǎo)依據(jù)。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于村莊規(guī)劃的討論也不斷升溫。有關(guān)學(xué)者從適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)文化特征[1-3]、保護(hù)地域風(fēng)貌特色[4]、整合與協(xié)調(diào)利益[5]、滿足管理與法制化建設(shè)要求[6-7]等角度對(duì)村莊規(guī)劃的編制方法進(jìn)行了探討。一些地區(qū)也在村莊規(guī)劃體系建設(shè)和編制方法創(chuàng)新方面進(jìn)行了相關(guān)的實(shí)踐探索[8-9]。而另一方面，隨著農(nóng)村建設(shè)工作的深入開(kāi)展，村莊規(guī)劃實(shí)施中所面臨的多方面困境也不斷暴露出來(lái)[10]。其中農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)特征與現(xiàn)狀權(quán)屬關(guān)系對(duì)于規(guī)劃實(shí)施形成重要的影響，已引起一些學(xué)者的關(guān)注[11-13]。但總體來(lái)看，相關(guān)研究尚待進(jìn)一步深入。為此，本文擬結(jié)合上海市村莊規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐案例，對(duì)村莊規(guī)劃實(shí)施中的土地產(chǎn)權(quán)影響因素進(jìn)行更為細(xì)致的分析。

1 上海市村莊規(guī)劃編制現(xiàn)狀以及實(shí)施中的主要問(wèn)題

1.1 上海市村莊規(guī)劃編制的現(xiàn)狀概述

早在1980年代初期，為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地快速、無(wú)序擴(kuò)張，造成大量耕地被侵蝕的局面，上海市一些區(qū)縣便組織開(kāi)展了村莊規(guī)劃的編制工作，以規(guī)范農(nóng)村的建設(shè)活動(dòng)。早期的村莊規(guī)劃編制缺乏統(tǒng)一的規(guī)范指導(dǎo)，而且受到技術(shù)條件、管理認(rèn)知等因素的制約，內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單粗略，未能對(duì)村莊建設(shè)起到很好的指導(dǎo)作用。2000年以來(lái)，特別是2005年之后，在國(guó)家提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略部署的背景下，上海市對(duì)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展與建設(shè)給予了更多的關(guān)注，并先后制定了《上海市郊區(qū)新市鎮(zhèn)與中心村規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《上海市村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》以及《上海市村莊規(guī)劃編制與管理導(dǎo)則（試行）》等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)村莊規(guī)劃的編制。在此期間，各級(jí)政府也在積極推進(jìn)新一輪的村莊規(guī)劃編制工作。但由于村莊總體數(shù)量眾多，目前上海市村莊規(guī)劃的編制覆蓋程度較為有限。根據(jù)住建部村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2013年上海市809個(gè)行政村編制有村莊規(guī)劃，約占行政村總數(shù)的50％，而自然村的規(guī)劃覆蓋率則僅有20％左右。

目前已編制完成的村莊規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃編制范圍不同，總體上可以劃分為兩種類(lèi)型：一類(lèi)是以行政村全域?yàn)橐?guī)劃范圍所編制的村域規(guī)劃。規(guī)劃確定村莊定位與總體發(fā)展思路，并對(duì)全村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、各類(lèi)用地的布局以及基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行統(tǒng)一部署。大部分村域規(guī)劃的編制對(duì)象是上位規(guī)劃所確定的中心村。此外，有大量的村莊并未編制完整的村域規(guī)劃，而是結(jié)合實(shí)際工作需求編制了農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃。這一層次的村莊規(guī)劃聚焦于農(nóng)村居住點(diǎn)范圍內(nèi)的具體建設(shè)，主要作為宅基地審批管理的直接依據(jù)。

1.2 當(dāng)前村莊規(guī)劃實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

從目前已編制的村莊規(guī)劃來(lái)看，不論是村域規(guī)劃還是農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃，對(duì)建設(shè)用地布局的控制和引導(dǎo)均是規(guī)劃的核心內(nèi)容，其中公共服務(wù)設(shè)施用地和村民住宅用地則是建設(shè)用地布局引導(dǎo)的重點(diǎn)。根據(jù)筆者對(duì)上海市崇明縣、青浦區(qū)和奉賢區(qū)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊規(guī)劃實(shí)施情況的調(diào)查了解到，除了少數(shù)納入中心村、新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)行動(dòng)的村莊，大部分村莊的規(guī)劃實(shí)施情況并不理想。其主要問(wèn)題表現(xiàn)在規(guī)劃所確定的公共服務(wù)設(shè)施配置、新增住宅用地安排和存量宅基地集中歸并3個(gè)方面的規(guī)劃要求難以得到充分落實(shí)。

村莊規(guī)劃實(shí)施的主要問(wèn)題當(dāng)中，公共服務(wù)設(shè)施配置方面的問(wèn)題主要反映在：大部分規(guī)劃所確定的新增公共服務(wù)設(shè)施尚未得到落實(shí)，而有部分村莊雖新建了一定的公共服務(wù)設(shè)施，卻并未依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行選址建設(shè)。村民住宅用地規(guī)劃方面，各村莊規(guī)劃當(dāng)中均確定了相對(duì)集中的村民住宅用地范圍，一方面用于安排新增的農(nóng)民宅基地和集體建房用地，另一方面也希望逐步歸并零星、分散的存量宅基地，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化用地布局的目的。目前上海市以公寓形式實(shí)施集體建房的情況很少，村民住宅用地主要還是以農(nóng)民獨(dú)戶(hù)宅基地的方式進(jìn)行使用。在當(dāng)前宅基地審批管理過(guò)程中，新增宅基地未能在規(guī)劃確定的村民住宅用地范圍內(nèi)選址的情況還較為普遍。特別是一些村莊規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)農(nóng)村住宅的集中建設(shè)，在一個(gè)行政村范圍內(nèi)設(shè)置一到兩個(gè)居住點(diǎn)來(lái)安排新增住宅用地，其規(guī)劃意圖的落實(shí)方面存在更大的困難。同時(shí)，按照上海市政策要求，存量宅基地上的房屋更新時(shí)也需要履行建房審批手續(xù)。基于這一政策設(shè)計(jì)，可以結(jié)合農(nóng)民翻建住宅的時(shí)機(jī)，在建房審批時(shí)對(duì)需要?dú)w并的宅基地進(jìn)行重新選址，以落實(shí)規(guī)劃要求。但目前絕大部分地區(qū)對(duì)此類(lèi)情況還是批準(zhǔn)其進(jìn)行原址建設(shè)，并未能遵循村莊規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)歸并農(nóng)村住宅用地的目的。

村莊規(guī)劃實(shí)施中相關(guān)問(wèn)題的產(chǎn)生受到多方面因素的影響，如規(guī)劃內(nèi)容脫離農(nóng)民實(shí)際需求或不符合農(nóng)村生產(chǎn)生活特征、建設(shè)資金不足、土地管理制度不完善等。但農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)特征和復(fù)雜、分散的權(quán)屬關(guān)系則是規(guī)劃實(shí)施方面更為根本的制約因素。相對(duì)而言，納入各類(lèi)試點(diǎn)行動(dòng)的村莊，其規(guī)劃實(shí)施效果較好一些。但在此過(guò)程中，土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整同樣是規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中面臨的主要難題。政府通過(guò)大量的人力和財(cái)力資源投入來(lái)協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題，具有較高的實(shí)施成本；而且在實(shí)現(xiàn)村民住宅用地集中布局等過(guò)程中，一些具體的土地權(quán)屬調(diào)整操作方式還造成一些遺留問(wèn)題，造成試點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)難以普遍推行的困境。

2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)特征與權(quán)屬關(guān)系對(duì)村莊規(guī)劃實(shí)施的影響

與城市中的國(guó)有土地相比，農(nóng)村地區(qū)的土地具有多元的土地所有權(quán)主體，土地使用權(quán)的分割也更為細(xì)碎，而且我國(guó)特殊的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度尚存在許多不完善的地方，相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)因素對(duì)村莊規(guī)劃的實(shí)施造成重要的影響，主要可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

2.1 土地使用權(quán)高度分散，規(guī)劃實(shí)施必然涉及土地權(quán)屬調(diào)整

我國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)土地主要為集體所有制土地①在目前農(nóng)村范圍內(nèi)還存在少量國(guó)有土地，如一些高等級(jí)的道路、市政基礎(chǔ)設(shè)施以及部分土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的部分零星工業(yè)用地等。，土地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，集體土地的使用權(quán)具體以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)②特指宅基地以外的其它農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)。和自留地使用權(quán)等形式存在，落實(shí)到不同的主體，土地權(quán)屬在空間上高度分散。其中，農(nóng)用地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)一般明確落實(shí)到每戶(hù)農(nóng)民；自留地目前在農(nóng)村地區(qū)普遍存在，盡管目前法律對(duì)其權(quán)利界定尚處于空白，但農(nóng)民通過(guò)對(duì)土地的實(shí)地占有和使用，也在事實(shí)上形成以“戶(hù)”為單位的土地使用權(quán)關(guān)系。目前上海市共有1 605個(gè)行政村，每個(gè)行政村的平均農(nóng)民戶(hù)數(shù)為613戶(hù)，也就意味著各個(gè)行政村內(nèi)農(nóng)用地和宅基地的使用權(quán)都分散在幾百戶(hù)農(nóng)民的手中③。另外，一些企事業(yè)單位所使用集體建設(shè)用地的使用權(quán)通常也都確認(rèn)給具體的土地使用者。因此農(nóng)村集體土地的使用權(quán)以多種形式存在，并分散落實(shí)到眾多不同的使用主體，呈現(xiàn)出高度分散的土地權(quán)屬格局。

編制和實(shí)施村莊規(guī)劃的主要目的在于改善農(nóng)村人居環(huán)境和實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，增設(shè)必要的公共服務(wù)設(shè)施、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并對(duì)現(xiàn)有的土地利用格局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的主要手段。而除了部分市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，大部分規(guī)劃內(nèi)容均是通過(guò)土地功能的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在土地使用權(quán)高度分散的情況下，幾乎每一塊土地的功能調(diào)整都涉及土地使用權(quán)主體的調(diào)整：新增建設(shè)用地占用農(nóng)用地，除了農(nóng)民在自家承包地、自留地上建設(shè)住宅的情況，基本上都將涉及土地使用主體的變更；建設(shè)用地功能置換，如利用閑置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及宅基地建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施等情況，通常也是在不同的土地使用者之間進(jìn)行具體操作。另外，在村莊規(guī)劃實(shí)施中還會(huì)出現(xiàn)對(duì)相同功能建設(shè)用地進(jìn)行空間置換以提高土地利用效率的情況，如規(guī)劃中擬通過(guò)對(duì)閑置、低效利用的宅基地的充分利用和整治，來(lái)進(jìn)行存量宅基地的集中歸并，同時(shí)落實(shí)部分新增居住需求。這一情況不僅涉及土地權(quán)屬調(diào)整的問(wèn)題，還需要結(jié)合宅基地使用權(quán)的退出來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此在土地使用權(quán)高度分散的情況下，村莊規(guī)劃的實(shí)施必然涉及土地使用權(quán)權(quán)屬的調(diào)整。

圖1 上海市崇明縣某村土地所有權(quán)性質(zhì)示意圖

2.2 土地所有權(quán)分屬不同主體，增加土地權(quán)屬調(diào)整的復(fù)雜性

農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸“農(nóng)民集體”所有，但作為土地使用權(quán)主體的“農(nóng)民集體”并非單一的主體，在歷史形成的土地權(quán)利格局之下，一個(gè)行政村內(nèi)集體土地的所有權(quán)可能分屬于多個(gè)不同的“農(nóng)民集體”，形成土地所有權(quán)在空間上的分割，增加了土地權(quán)屬調(diào)整復(fù)雜性。

我國(guó)農(nóng)村集體土地所有的制度產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，在60年代的人民公社化時(shí)期全面建立，之后經(jīng)過(guò)《憲法》和《土地管理法》的明確規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有制度確立并延續(xù)至今[14]。根據(jù)1962年中共中央通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（也稱(chēng)《人民公社60條》），生產(chǎn)隊(duì)是人民公社中的基本核算單位，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”。由此形成了以“生產(chǎn)隊(duì)”為主體的集體土地所有權(quán)格局。改革開(kāi)放后人民公社逐步解體，此前的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)相應(yīng)變更為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組。而原有的土地所有權(quán)格局基本延續(xù)下來(lái)，于是多數(shù)村莊的集體土地所有權(quán)落在村民小組一級(jí)。另外在土地的使用過(guò)程中，還產(chǎn)生了一些土地所有權(quán)主體發(fā)生變更的情況，形成目前農(nóng)村集體土地存在多類(lèi)型所有權(quán)主體的特征。

按照《土地管理法》和《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地存在3種類(lèi)型的所有權(quán)主體，分別是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和組農(nóng)民集體（即村以下一級(jí)組織的農(nóng)民集體）[15]。根據(jù)土地的所有權(quán)主體，可以將集體土地劃分為鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）屬集體土地、村屬集體土地和組屬集體土地3種類(lèi)型。由于延續(xù)了人民公社化時(shí)期形成的土地產(chǎn)權(quán)格局，農(nóng)村地區(qū)的大部分土地屬于組屬集體土地。目前上海市農(nóng)村共有2萬(wàn)多村民小組，平均每個(gè)行政村內(nèi)的村民小組數(shù)量接近20個(gè)，村內(nèi)集體土地的所有權(quán)主要分屬于這些不同的村民小組。另外，根據(jù)原國(guó)家土地管理局于1995年制定的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)在集體所有土地上修建的道路、公共服務(wù)設(shè)施以及市政基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村辦企業(yè)占用的集體土地分別屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有。此外有少數(shù)村莊由于村內(nèi)土地在人民公社化時(shí)期未將土地所有權(quán)劃分到生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)或者在此后將土地所有權(quán)收歸村有，形成村內(nèi)土地基本上全部為村屬集體土地的情況。但絕大部分村莊是以組屬集體土地為主，混雜其他權(quán)屬性質(zhì)的土地。以上海市崇明縣某村為例，該村內(nèi)土地所有權(quán)主要分屬于33個(gè)村民小組，不同村民小組所屬的土地之間還存在穿插混雜的現(xiàn)象。另外還有少量村屬、鎮(zhèn)屬集體土地以及國(guó)有土地，形成多主體、分散化的土地所有權(quán)權(quán)屬格局（圖1）。

集體土地的所有權(quán)關(guān)系影響到土地使用權(quán)屬的分配和處置。通常情況下，農(nóng)民的承包地、宅基地都在其所在村民小組所有的土地范圍內(nèi)進(jìn)行初始分配；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓一般也限定在本村民小組成員之間進(jìn)行；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)包或者出租給本村民小組以外的主體，但土地的使用權(quán)和所有權(quán)關(guān)系不改變。也就是說(shuō)，一個(gè)村民小組內(nèi)土地的使用權(quán)通常是在該集體組織成員之間內(nèi)部進(jìn)行分配和流轉(zhuǎn)的。而村莊規(guī)劃以行政村為單位進(jìn)行編制，通常會(huì)打破或者忽視土地所有權(quán)界限，在全村的范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮用地的布局。在依據(jù)村莊規(guī)劃實(shí)施建設(shè)的過(guò)程中，則常會(huì)遇到土地使用者并非土地所屬村民小組成員的情況。例如村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施需在某村民小組所有土地上進(jìn)行建設(shè)的情況。更為普遍的情況是按照規(guī)劃用地布局要求，農(nóng)民需要在其他村民小組所有的土地上建設(shè)住宅。這些情況下按照規(guī)范的操作方式，應(yīng)當(dāng)將土地的使用權(quán)界定給本村民小組成員以外的主體，農(nóng)民在觀念上普遍難以接受這樣的權(quán)屬調(diào)整。而且從一些以往的實(shí)際案例來(lái)看，將土地使用權(quán)界定給非本村民小組成員，常常會(huì)造成土地權(quán)利關(guān)系糾纏不清的問(wèn)題，在日后帶來(lái)較多的問(wèn)題和糾紛，也使農(nóng)民更不愿意進(jìn)行此類(lèi)權(quán)屬調(diào)整。因此，在需要占用某村民小組的土地安排公共服務(wù)設(shè)施以及其他村民小組成員的住宅用地時(shí)，要進(jìn)行土地權(quán)屬的正式調(diào)整存在非常大的難度。

2.3 土地所有權(quán)主體虛置，土地所有權(quán)變更與使用權(quán)收回難以實(shí)現(xiàn)

目前的土地產(chǎn)權(quán)制度下，集體土地所有權(quán)權(quán)能受到嚴(yán)重限制，對(duì)于集體土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整的內(nèi)容也缺乏清晰的法律界定，集體土地所有權(quán)主體無(wú)法自行做出土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、交換等產(chǎn)權(quán)調(diào)整決定，也無(wú)法有效收回閑置宅基地、承包地等土地的使用權(quán)，事實(shí)上沒(méi)有完整的對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行處置的權(quán)利。而且另一方面，集體土地所有權(quán)的主體模糊、所有權(quán)行使主體不具備法人資格和管理能力，也使土地所有權(quán)主體處于虛置狀態(tài)，集體土地所有權(quán)的權(quán)能無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。

法律確定的集體土地所有權(quán)主體是“農(nóng)民集體”。由于“農(nóng)民集體”作為一個(gè)群體，無(wú)法直接行使民事權(quán)利并對(duì)土地進(jìn)行有效管理。為此，法律確定了各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)或者村民小組作為各類(lèi)型集體土地的所有權(quán)行使主體。而在人民公社解體后，絕大多數(shù)農(nóng)村處于分散經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，并未建立起新的集體經(jīng)濟(jì)組織。村委會(huì)或者村民小組實(shí)際上屬于村民自治組織而并非經(jīng)濟(jì)組織，不符合作為法人的條件，從法律地位上來(lái)講并不能獨(dú)立行使民事權(quán)利并承擔(dān)民事責(zé)任。同時(shí)在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村委會(huì)、村民小組對(duì)于本“農(nóng)民集體”內(nèi)部直接的經(jīng)濟(jì)管理作用微弱，其作用更多體現(xiàn)在社會(huì)事務(wù)管理方面，對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的影響和控制作用有限。特別是村民小組自身組織與管理松散，甚至可以說(shuō)并未形成組織，難以對(duì)本農(nóng)民集體的各項(xiàng)事務(wù)起到有效的組織和管理作用。

因此在多方面因素影響下，目前集體土地所有權(quán)主體處于虛置狀態(tài)，法律所確定的集體土地所有權(quán)行使主體難以對(duì)土地的利用和產(chǎn)權(quán)處置進(jìn)行有效的組織與管理。在此情況下，集體土地所有權(quán)的變更基本上無(wú)法實(shí)現(xiàn)，土地的權(quán)屬關(guān)系調(diào)整僅能在使用權(quán)層面進(jìn)行。而且土地所有權(quán)行使主體對(duì)于權(quán)屬調(diào)整的干預(yù)作用有限，既無(wú)法有效收回一些不合理利用土地的使用權(quán)，也難以主導(dǎo)土地使用權(quán)屬的調(diào)整。更多情況下土地權(quán)屬的調(diào)整需要由政府、村委會(huì)直接與各個(gè)具體的土地使用權(quán)主體進(jìn)行協(xié)商解決，具有較高的交易成本。

2.4 土地產(chǎn)權(quán)變更與登記制度不完善，權(quán)屬調(diào)整難以得到法律保障

進(jìn)行土地權(quán)屬的調(diào)整不僅具有較高的交易成本，而且由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)變更和相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記制度不完善，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整也無(wú)法得到充分的法律保障，容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)矛盾與糾紛，也使土地的所有權(quán)和使用權(quán)主體對(duì)土地權(quán)屬調(diào)整持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。

首先，目前法律對(duì)于集體土地所有權(quán)關(guān)系的調(diào)整沒(méi)有明確的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換等權(quán)屬變更得不到法律的支持。其次，目前法定的集體土地所有權(quán)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等多種形式存在。各種性質(zhì)的土地使用權(quán)權(quán)能存在差異。相關(guān)法律對(duì)于各單項(xiàng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)或權(quán)屬變更做出相關(guān)的規(guī)定，但對(duì)于土地功能發(fā)生改變情況下，土地權(quán)屬調(diào)整如何實(shí)現(xiàn)未作明確規(guī)定。因此，目前可以得到法律明確支持的土地使用權(quán)屬調(diào)整僅限于不改變土地使用權(quán)性質(zhì)、僅變更使用主體的情況，不同類(lèi)型土地之間進(jìn)行土地權(quán)屬的變更則處于無(wú)法可依的狀態(tài)（例如非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體使用某處承包農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)的情況）。另外，目前法律中對(duì)于自留地的產(chǎn)權(quán)界定處于空白，土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整僅能通過(guò)協(xié)議確認(rèn)，無(wú)法取得正式的權(quán)屬證明文件。

土地產(chǎn)權(quán)登記是明確和保障產(chǎn)權(quán)的重要手段，而目前農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)登記制度也非常不完善。政府僅對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的初始取得進(jìn)行登記并頒證確權(quán)，對(duì)于各類(lèi)權(quán)屬變更的情況則很少登記確認(rèn)，甚至不對(duì)土地使用權(quán)證進(jìn)行變更。多數(shù)土地權(quán)屬調(diào)整主要通過(guò)協(xié)議方式確認(rèn)，權(quán)屬關(guān)系調(diào)整不充分，極易造成產(chǎn)權(quán)的糾紛。

3 當(dāng)前村莊規(guī)劃實(shí)施中對(duì)土地權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題的實(shí)際應(yīng)對(duì)

在農(nóng)村土地使用權(quán)高度分散的情況下，村莊規(guī)劃的實(shí)施必然涉及土地權(quán)屬調(diào)整的問(wèn)題。由于土地權(quán)屬調(diào)整受到諸多因素的制約和阻礙，存在較大的難度，影響到規(guī)劃要求的實(shí)現(xiàn)。在很多情況下，由于土地權(quán)屬調(diào)整難度較大或者實(shí)施成本過(guò)高，政府無(wú)法嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施管理，從而放棄了對(duì)規(guī)劃的遵循，造成規(guī)劃的失效。另外也有些地區(qū)，通過(guò)多種方式解決土地權(quán)屬的問(wèn)題，使規(guī)劃要求得到一定的落實(shí)。在此主要結(jié)合筆者實(shí)地調(diào)查了解的情況，對(duì)目前村莊規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中土地權(quán)屬調(diào)整的實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行介紹。

3.1 現(xiàn)實(shí)中通過(guò)土地權(quán)屬調(diào)整落實(shí)規(guī)劃的主要操作方式

在上海市實(shí)施村莊規(guī)劃的實(shí)踐中，對(duì)土地權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整存在正式和非正式兩類(lèi)具體的操作方式。

圖2 上海市崇明縣某村規(guī)劃村民住宅用地與土地所有權(quán)格局關(guān)系示意圖

圖3 上海市奉賢區(qū)某村規(guī)劃村民住宅用地與土地所有權(quán)格局關(guān)系示意圖

3.1.1 正式的土地使用權(quán)屬調(diào)整方式

受到目前法律的制約，正式的土地權(quán)屬調(diào)整限于土地所有權(quán)主體相同且土地用途相同（以農(nóng)用地和建設(shè)用地來(lái)劃分）的土地，實(shí)際操作中主要存在兩種情況。

一種情況是利用鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）屬、村屬集體土地建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施或者農(nóng)民住宅用地。在此情況下，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府或村委會(huì)首先收回鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）屬、村屬集體土地上閑置建設(shè)用地的使用權(quán)④實(shí)際操作中可收回建設(shè)用地使用權(quán)的閑置土地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或?qū)W校等公共設(shè)施所占用的土地。，再將土地的使用權(quán)落實(shí)到公共服務(wù)設(shè)施的使用者（通常為村委會(huì)）或者使用宅基地的農(nóng)民。可以相對(duì)容易地實(shí)現(xiàn)土地功能的置換和使用主體的變更⑤鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和組農(nóng)民集體之間存在嵌套的關(guān)系，即組農(nóng)民集體成員同時(shí)也是村農(nóng)民集體的成員，而兩者又都在鎮(zhèn)農(nóng)民集體范圍內(nèi)，因此下一層次的農(nóng)民集體組織及其成員使用上一層次農(nóng)民集體所有的土地，存在爭(zhēng)議較小，土地權(quán)屬關(guān)系較容易協(xié)調(diào)。但如果上一層次農(nóng)民集體出于利益考量，擬將閑置建設(shè)用地作為它用則另當(dāng)別論。。通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)規(guī)劃要求，一方面需要村莊內(nèi)擁有一定量的此類(lèi)閑置建設(shè)用地，另一方面也需要規(guī)劃用地布局中充分考慮到了土地所有權(quán)關(guān)系的因素。

另一種情況產(chǎn)生在農(nóng)民依據(jù)規(guī)劃落實(shí)宅基地選址的過(guò)程中。當(dāng)農(nóng)民需要新建或翻建住宅而該戶(hù)農(nóng)民擁有使用權(quán)的各類(lèi)土地（包括承包地、自留地以及宅基地）不在規(guī)劃的村民住宅用地范圍內(nèi)時(shí)，農(nóng)民以農(nóng)用地作為中介，與規(guī)劃村民住宅用地范圍內(nèi)現(xiàn)狀農(nóng)用地的使用權(quán)人協(xié)商，進(jìn)行土地使用權(quán)的交換。然后再在取得土地使用權(quán)且符合規(guī)劃要求的土地上申請(qǐng)和落實(shí)宅基地。這種土地權(quán)屬調(diào)整方式，要求進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交換雙方農(nóng)用地的所有權(quán)主體相同，土地所有權(quán)主體不同的話基本上無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，在一個(gè)行政村內(nèi)土地分屬不同村民小組所有的情況下，只有本村民小組土地范圍內(nèi)存在規(guī)劃住宅用地，農(nóng)民才可以采用這一方式落實(shí)規(guī)劃要求。例如在崇明縣某村，村莊規(guī)劃中基本上保證了每個(gè)村民小組都有一定量的新增村民住宅用地空間（圖2），農(nóng)民基本上可以借助農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)交換來(lái)使宅基地選址符合規(guī)劃要求，規(guī)劃控制效果較好。而在一些村莊規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)規(guī)劃村民住宅用地的集中布置（圖3），多數(shù)農(nóng)民需要到其他村民小組土地范圍內(nèi)落實(shí)宅基地，這一方式則難以廣泛適用。

3.1.2 非正式的土地使用權(quán)屬調(diào)整方式

當(dāng)村莊規(guī)劃確定的公共服務(wù)設(shè)施位于村民小組所有的土地上或者規(guī)劃村民住宅用地集中于少數(shù)村民小組所有的土地上，實(shí)施規(guī)劃時(shí)土地使用權(quán)權(quán)屬的調(diào)整涉及不同的土地所有權(quán)主體，通過(guò)正式的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整方式落實(shí)規(guī)劃要求存在較大的協(xié)調(diào)和實(shí)施難度，一般難以實(shí)現(xiàn)。一些村莊通過(guò)非正式的方式，在不改變土地的法律權(quán)屬關(guān)系的情況下，進(jìn)行土地用途和使用主體的變更。非正式的土地權(quán)屬調(diào)整通常有兩種操作方式：一種方式是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)金的調(diào)配來(lái)間接反映土地權(quán)屬的變更。這種操作方式適用于整個(gè)全村承包地已經(jīng)由村委會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的村莊。在承包地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)民相當(dāng)于以土地入股進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為土地流轉(zhuǎn)金的收益權(quán)，土地所有權(quán)關(guān)系的意義弱化。農(nóng)民的收益與土地的面積直接相關(guān)而與土地的具體空間位置無(wú)關(guān)。當(dāng)公共服務(wù)設(shè)施以及村民住宅建設(shè)占用到村民的承包地時(shí)，村委會(huì)不改變被占土地農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)金份額，甚至還給予一定的補(bǔ)償，以取得農(nóng)民的配合。對(duì)于占用土地進(jìn)行住宅建設(shè)的農(nóng)民，村委會(huì)則在計(jì)算其流轉(zhuǎn)土地面積時(shí)減去相應(yīng)的用地面積，減少土地流轉(zhuǎn)金的分配份額，反映出土地用途發(fā)生的變化。

另外一種方式是通過(guò)政府的介入，以類(lèi)似“征地”或者租用的方式實(shí)現(xiàn)土地使用主體的變更。例如為實(shí)現(xiàn)新增宅基地的集中布局等目的，政府與新增建設(shè)用地?cái)M占用土地的所有權(quán)主體以及使用權(quán)主體進(jìn)行協(xié)商，通過(guò)提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及為農(nóng)民落實(shí)福利保障，在征得農(nóng)民同意后將土地提供給其他村民進(jìn)行住宅建設(shè)。

通過(guò)非正式的土地權(quán)屬調(diào)整，土地的實(shí)際用途和使用主體發(fā)生改變，但其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證一般不做變更，相關(guān)變化主要反映在土地收益當(dāng)中。

3.2 實(shí)踐中土地權(quán)屬調(diào)整方式所存在的問(wèn)題

在目前村莊規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，一些村莊通過(guò)各種正式或非正式方式解決土地權(quán)屬調(diào)整的問(wèn)題。各種解決方式都存在一定的協(xié)調(diào)成本和實(shí)施成本，而且一些解決方式還受到規(guī)劃用地布局特征、農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)情況等因素的限制，并存在權(quán)屬調(diào)整不充分的問(wèn)題。因此在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，這些方式的實(shí)際使用范圍較為有限，制約了村莊規(guī)劃的實(shí)施情況。

通過(guò)正式的土地權(quán)屬調(diào)整促進(jìn)規(guī)劃落實(shí)，實(shí)施過(guò)程中的協(xié)調(diào)成本較低，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整相對(duì)充分，但采取這一方式需要村莊規(guī)劃編制當(dāng)中充分考慮到土地所有權(quán)的空間格局等土地現(xiàn)狀權(quán)屬特征，同時(shí)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中也需要農(nóng)民等土地使用者配合權(quán)屬的調(diào)整。另外，由于產(chǎn)權(quán)變更登記制度不完善，目前在農(nóng)民之間進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換時(shí)，相關(guān)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證并不做變更，容易造成產(chǎn)權(quán)糾紛，也阻礙了這一方式的開(kāi)展。

目前規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中采取的各類(lèi)非正式的土地權(quán)屬調(diào)整行為，在土地的法律權(quán)屬關(guān)系不做變動(dòng)的情況下轉(zhuǎn)變用地功能與使用主體，土地權(quán)屬調(diào)整不充分，存在較多的潛在問(wèn)題，僅能作為權(quán)宜之計(jì)。但另一方面，目前所采用的兩類(lèi)非正式方式分別具有以土地資產(chǎn)入股進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)、在集體土地之上進(jìn)行“征地”以滿足建設(shè)需求的特征，雖然其操作方式并不規(guī)范，但其思路對(duì)于解決規(guī)劃實(shí)施當(dāng)中的土地權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題具有一定的借鑒意義。

4 結(jié)論與反思：改變編制思路與方法是促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的重要途徑

目前村莊規(guī)劃的實(shí)施面臨多方面困境，其中由于農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜以及產(chǎn)權(quán)制度不健全，造成土地權(quán)屬調(diào)整困難是制約規(guī)劃有效實(shí)施的重要影響因素。解決好規(guī)劃實(shí)施中的土地權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題是推進(jìn)促進(jìn)村莊規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵。妥善解決村莊規(guī)劃實(shí)施中所面臨的相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，一方面有賴(lài)于集體土地產(chǎn)權(quán)制度的完善，同時(shí)可以通過(guò)探索和創(chuàng)新農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)與管理制度（例如以土地入股進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)、出于公共利益目的在集體土地范圍內(nèi)進(jìn)行“征地”等）來(lái)化解相關(guān)矛盾。而另一方面也需要對(duì)目前的村莊規(guī)劃編制思路和方法進(jìn)行反思，通過(guò)減少土地權(quán)屬調(diào)整的難度和矛盾來(lái)促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。

從目前村莊規(guī)劃實(shí)施的實(shí)踐情況來(lái)看，村莊規(guī)劃所確定的規(guī)劃用地布局方案決定了規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中相關(guān)土地權(quán)屬調(diào)整的范圍和幅度，對(duì)于規(guī)劃的可實(shí)施性和操作難度具有至關(guān)重要的影響。目前大量村莊規(guī)劃在編制過(guò)程中過(guò)分強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地的集中布局以及自身結(jié)構(gòu)的完整性，而缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)中土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的充分認(rèn)識(shí)和細(xì)致分析，造成規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中土地權(quán)屬調(diào)整難度和成本過(guò)高，是導(dǎo)致規(guī)劃難以落實(shí)的主要問(wèn)題?；诂F(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度和土地權(quán)屬格局，在規(guī)劃編制時(shí)充分考慮土地產(chǎn)權(quán)因素，盡可能減低土地權(quán)屬調(diào)整的難度和矛盾是促進(jìn)規(guī)劃有效實(shí)施的重要途徑。對(duì)此，筆者提出以下建議，通過(guò)改變村莊規(guī)劃編制的思路與方法來(lái)促進(jìn)規(guī)劃的有效實(shí)施。

4.1 強(qiáng)化現(xiàn)狀調(diào)查，充分了解土地權(quán)屬關(guān)系與空間格局

首先在現(xiàn)狀調(diào)查階段，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的調(diào)查和分析。充分了解村莊內(nèi)部土地的所有權(quán)關(guān)系以及空間界限，并結(jié)合規(guī)劃方案的制定過(guò)程，對(duì)擬劃定為建設(shè)區(qū)域內(nèi)土地的使用權(quán)狀況進(jìn)行深入了解，為規(guī)劃方案的制定提供扎實(shí)的基礎(chǔ)。

4.2 調(diào)整編制思路，注重規(guī)劃方案與土地現(xiàn)狀權(quán)屬格局的契合

規(guī)劃方案制定過(guò)程中，在保證規(guī)劃方案空間布局合理性的同時(shí)，應(yīng)充分考慮土地現(xiàn)狀權(quán)屬格局——特別是土地所有權(quán)格局對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，盡可能在規(guī)劃用地布局方案與土地現(xiàn)狀權(quán)屬格局之間求得契合，減少規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中土地權(quán)屬調(diào)整的難度。

4.3 增進(jìn)村民參與，充分探討規(guī)劃的可實(shí)施性

村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，規(guī)劃編制單位應(yīng)增進(jìn)與村民的溝通和協(xié)調(diào)。特別是在規(guī)劃方案推敲過(guò)程中，應(yīng)充分了解規(guī)劃實(shí)施所涉及土地的使用權(quán)主體的意見(jiàn)，在規(guī)劃編制階段探討規(guī)劃實(shí)施的可能性。同時(shí)，在此過(guò)程中可與村民提前協(xié)商確定可行的土地權(quán)屬調(diào)整方案，減少規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的矛盾和阻力。

4.4 議定實(shí)施策略，有序落實(shí)土地權(quán)屬的調(diào)整

鑒于土地權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題對(duì)于村莊規(guī)劃實(shí)施的重要影響作用，在與相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行充分溝通與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃編制階段應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)劃實(shí)施策略，將如何解決土地權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題作為實(shí)施策略的重點(diǎn)考慮內(nèi)容。通過(guò)有序落實(shí)土地權(quán)屬的調(diào)整，促進(jìn)規(guī)劃的有效實(shí)施。

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Study on the Land Property Right in the Implementation of Village Planning: An Analysis Based on the Case of Shanghai Suburb

The paper takes suburb of Shanghai as a case study area, analyzes the current situation of village planning and implementation, and summarizes the influence of characteristics and attribution of land property rights on the implementation of village planning. At present, the land-use rights of rural land is highly dispersed, so the planning implementation will inevitably involve the adjustment of the land attribution. And as the land ownerships belonging to different subjects, the subject of land ownership of rural collective land is vacant, the system of collective land property right change and the registration is not perfect, these factors restrict the adjustment of land attribution in the process of planning implementation. In current practice, the relevant subjects adjust the land attribution through variety ways in order to promote the implementation of village planning. But it is restricted by the relevant conditions; its application range is limited. From the perspective of adjustment of land attribution, it is a viable way to implement village planning to take full account of the land attribution and reduce the difficulty and contradiction of land attribution adjustment.

Village planning | Planning implementation | Land property right | Adjustment of land attribution

國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（編號(hào):41171148）。

1673-8985（2016）01-0111-07

TU981

A

樊保軍

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

博士研究生