謝 勇 才　　　王 茂 福

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《社會救助暫行辦法》實(shí)施的局限性及其完善*

謝 勇 才王 茂 福

摘要：《社會救助暫行辦法》是新中國成立以來第一部統(tǒng)籌和規(guī)范各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，其成就主要體現(xiàn)在構(gòu)建了完整的社會救助體系、破除了社會救助制度的城鄉(xiāng)二元分割、恪守了以人為本的立法理念三個(gè)方面。但它也存在諸多局限，如立法位階不高、授權(quán)條款偏多、央地財(cái)政責(zé)任不清晰、對違法的懲罰力度不夠以及忽視農(nóng)民工的特殊性等。政府應(yīng)采取一系列措施，如提升法律位階、出臺法規(guī)實(shí)施細(xì)則、明晰央地財(cái)政責(zé)任、加大對違法的懲罰力度以及重視農(nóng)民工的特殊性等，以完善社會救助制度，進(jìn)而織牢保障貧困群體基本生活的最后安全網(wǎng)。

關(guān)鍵詞：《社會救助暫行辦法》；社會救助制度；立法；反貧困

一、問題的提出

“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面”，用唐朝詩人白居易在《琵琶行》中描述琵琶女羞澀登場的這句詩來形容《社會救助法》的出臺是再合適不過了。自1994年伊始，《社會救濟(jì)法》先后被列入第八屆、第九屆、第十屆全國人大常委會的五年立法規(guī)劃。2005年，在眾多學(xué)者的呼吁下，《社會救濟(jì)法》更名為《社會救助法》。之后，《社會救助法》再次被列入第十一屆、第十二屆全國人大常委會的五年立法規(guī)劃。2008年8月至2013年12月，《社會救助法(草案)》曾先后三次上報(bào)國務(wù)院并兩次向社會公開征求意見。2009年12月至2013年12月，國務(wù)院常務(wù)會議先后三次審議《社會救助法(草案)》。2014年2月21日，《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)經(jīng)國務(wù)院頒布并于2014年5月1日起實(shí)施。換言之，社會各界翹首以盼的《社會救助法》的立法之路一波三折，歷經(jīng)20年，最終由法律降格為行政法規(guī)出臺。

盡管《暫行辦法》的頒布實(shí)施并不是一個(gè)盡如人意的結(jié)果，但是學(xué)術(shù)界對于《暫行辦法》的頒布實(shí)施還是給予了比較積極的評價(jià)。學(xué)者們指出，《暫行辦法》的出臺雖然降低了法律的層次①，但作為新中國成立以來第一部規(guī)范各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，它仍然搭建了一個(gè)比較合理的社會救助制度框架②，是推進(jìn)社會救助規(guī)范化與法制化的重要舉措③，也是社會救助制度走向成熟、定型的重要標(biāo)志④。正當(dāng)社會各界為《暫行辦法》的頒布實(shí)施感到欣慰之際，2015年，全國接連發(fā)生多起與社會救助部門工作失職高度相關(guān)的極端惡劣事件，如河南信陽干尸男童事件⑤、貴州畢節(jié)4名留守兒童非正常死亡事件⑥、山東平度“皮包骨”老人事件⑦等。這些極端事件經(jīng)媒體披露后，對社會公眾的心理造成了巨大沖擊，引發(fā)社會公眾對社會救助部門的強(qiáng)烈不滿和普遍質(zhì)疑，從而可能造成社會公眾對我國社會保障制度的信任危機(jī)，因此需要高度重視。本文所關(guān)注的是，為什么在《暫行辦法》實(shí)施一年多后還會發(fā)生此類惡性事件？顯然，《暫行辦法》還存在一定的局限性。本文擬對《暫行辦法》實(shí)施的成就、主要局限及其完善路徑展開探討，以期對完善我國的社會救助制度有所裨益。

二、《社會救助暫行辦法》的主要成就

可以說，《暫行辦法》的出臺是社會救助各部門折中妥協(xié)的結(jié)果，是一個(gè)次優(yōu)的選擇。即便如此，它仍然是我國社會救助制度發(fā)展史上新的里程碑，將為構(gòu)建公平、可持續(xù)的社會救助制度提供重要的法律保障，進(jìn)而不斷保障和改善民生，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。

1.構(gòu)建完整的社會救助體系，實(shí)現(xiàn)了制度的規(guī)范化

清晰而完整的救助體系是我國社會救助制度規(guī)范運(yùn)行與健康發(fā)展的重要保證。但是，在2014年2月之前，我國的社會救助體系并不清晰、完整，而是顯得相對模糊、混亂。當(dāng)時(shí)，我國的社會救助體系包括城市最低生活保障、農(nóng)村最低生活保障、“五?！惫B(yǎng)、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、教育救助和住房救助、流浪乞討人員救助以及災(zāi)害救助等傳統(tǒng)救助項(xiàng)目，很多地方政府還自行探索建立了法律救助、心理救助、見義勇為人員救助⑧、慈善救助、社會互助以及殯葬救助等諸多新興救助項(xiàng)目，這使得各省之間乃至省內(nèi)各縣市之間的社會救助體系都存在一定的甚至是較大的差異，給我國社會救助制度的健康發(fā)展帶來了諸多障礙。值得欣慰的是，《暫行辦法》的出臺第一次以行政法規(guī)的形式構(gòu)建了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助、受災(zāi)人員救助以及臨時(shí)救助為主體，以社會力量參與為補(bǔ)充的清晰而完整的社會救助體系(見圖1)，實(shí)現(xiàn)了我國社會救助制度的規(guī)范化、體系化與科學(xué)化。

圖1　中國社會救助體系示意圖

2.破除社會救助的二元分割，有助于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)一體化的社會救助制度不僅給城鄉(xiāng)居民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，而且也是社會救助制度實(shí)現(xiàn)公平、可持續(xù)的重要條件。但令人遺憾的是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國逐步形成了壁壘分明的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和基于身份等級制的社會管理模式，與此相適應(yīng)，我國的社會救助也形成了城鄉(xiāng)分治的格局。具體說來，城鎮(zhèn)逐步建立了以最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助以及流浪乞討人員救助等為主要內(nèi)容的社會救助制度；農(nóng)村則逐步建立了以“五?！惫B(yǎng)、最低生活保障以及扶貧開發(fā)等為主要內(nèi)容的社會救助制度。總體來看，我國社會救助制度的城鄉(xiāng)差距比較懸殊，不僅救助項(xiàng)目多寡不一，而且同一項(xiàng)救助制度也在救助范圍、救助標(biāo)準(zhǔn)和救助機(jī)制方面存在巨大差異，存在“厚城市薄農(nóng)村”的嚴(yán)重傾向。這不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村居民的合法權(quán)益，也對我國社會救助制度的健康發(fā)展形成了重大阻礙。值得贊賞的是，《暫行辦法》并沒有沿襲城鄉(xiāng)分割的老路，而是著眼于從制度層面打破城鄉(xiāng)分割、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，具體體現(xiàn)在《暫行辦法》的總則、各項(xiàng)救助制度、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等內(nèi)容都不再區(qū)分城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而是倡導(dǎo)和鼓勵(lì)各省逐步縮小社會救助的城鄉(xiāng)差異，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會救助制度的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.恪守以人為本的立法理念，彰顯了法律的人性化色彩

作為我國社會立法的重要內(nèi)容，立法者的立法理念決定著社會救助法的價(jià)值取向與基本規(guī)范⑨。從《暫行辦法》來看，它基本上恪守了“以人為本”的立法理念，始終關(guān)注貧困人群的民生疾苦，處處以貧困民眾的合法權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，許多條款都呈現(xiàn)出立法者對貧困群體的人文關(guān)懷。對此，有例為證：其一，關(guān)于最低生活保障和特困人員供養(yǎng)的申請程序問題?！稌盒修k法》第11條第1款和第16條第1款規(guī)定，本人或者家庭成員申請有困難的，可以委托居委會或者村委會代為申請。這一規(guī)定可以有效避免一部分因各種原因而無法由本人提出申請的貧困者被排斥在制度之外的情況，維護(hù)制度的公平性。其二，關(guān)于停發(fā)低保金的程序問題?！稌盒修k法》第13條第3款規(guī)定，對于不再符合低保條件的低保戶，縣級民政部門決定對其停發(fā)低保金時(shí)，應(yīng)當(dāng)書面說明理由。這條規(guī)定不僅體現(xiàn)出救助部門對于低保家庭的尊重，保障低保家庭的知情權(quán)，而且在一定程度上可以避免救助部門的工作失誤。其三，關(guān)于無力支付急救費(fèi)用或身份不明的急重危傷病患者的醫(yī)療救治問題。《暫行辦法》第32條規(guī)定，醫(yī)療救助基金可以先行代付。這就能夠保證此類患者得到及時(shí)有效的治療，防止醫(yī)院“無錢不施救”，避免出現(xiàn)人道主義災(zāi)難。

三、《社會救助暫行辦法》實(shí)施中的局限性分析

如前文所述，《暫行辦法》是新中國成立以來第一部統(tǒng)籌與規(guī)范各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，在眾多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了創(chuàng)新與突破。但是，作為社會救助各部門聚訟不已后的一個(gè)退而求其次的選擇，它依然存在著諸多局限與不足。

1.立法位階不高，削弱了法律的權(quán)威性

立法位階的高低決定著法律效力層次的高低⑩。換言之，在一個(gè)統(tǒng)一的法律秩序內(nèi)，立法的位階越高，法律的效力層次就越高，反之則越低，即“上位法優(yōu)于下位法”。當(dāng)前，按照我國《憲法》和《立法法》關(guān)于立法體制的規(guī)定，法律的位階大體上可以劃分為六個(gè)等級，由高到低依次排列為：憲法、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)(含自治條例和單行條例)以及行政規(guī)章(部門規(guī)章和地方規(guī)章)。從法律的位階來看，《暫行辦法》處在我國法律位階體系的第四位階，屬于相對靠后的位置?！稌盒修k法》的立法位階偏低，決定了它的法律效力層次不高，削弱了其權(quán)威性與強(qiáng)制性。由此，作為全面統(tǒng)籌各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，《暫行辦法》在實(shí)施過程中有可能剛性不足而彈性有余，難以避免救助機(jī)構(gòu)在救助過程中可能出現(xiàn)的人為性、偶然性與隨意性，從而影響社會救助制度的長效發(fā)展。

2.授權(quán)性條款偏多，影響了法律的嚴(yán)肅性

從理論上來講，作為中央政府最新出臺的全面規(guī)范各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，《暫行辦法》應(yīng)當(dāng)對社會救助制度的各個(gè)方面作出明確的規(guī)定。然而事實(shí)并非如此，《暫行辦法》通過授權(quán)條款的方式對社會救助領(lǐng)域的一些關(guān)鍵性問題予以回避。這種過于籠統(tǒng)的粗線條式規(guī)定嚴(yán)重影響了法律的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

表1　《社會救助暫行辦法》中的授權(quán)條款一覽表

資料來源：根據(jù)《社會救助暫行辦法》整理制作。

如表1所示，《暫行辦法》共有13章70條，授權(quán)性條款多達(dá)11條，占法規(guī)條文總數(shù)量的15.7%。在這11個(gè)授權(quán)條款中，有7個(gè)屬于明示授權(quán)條款，其中授權(quán)對象為省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府的條款有4個(gè)，授權(quán)對象為縣級以上地方人民政府的條款有3個(gè)；有4個(gè)屬于默示授權(quán)條款，其中默示授權(quán)“按照國家規(guī)定”的條文有1個(gè)，默示授權(quán)“按照國家有關(guān)規(guī)定”的條文有3個(gè)。這些所謂的“國家規(guī)定”“國家有關(guān)規(guī)定”實(shí)際上并非國家法律規(guī)定，而是一些地方性法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定。另外，《暫行辦法》的11個(gè)授權(quán)條款中，明示授權(quán)條款的內(nèi)容為最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和臨時(shí)救助的救助標(biāo)準(zhǔn)，默示授權(quán)條款的內(nèi)容是對原有規(guī)定的遷就與妥協(xié)。兩種授權(quán)條款的內(nèi)容主要涉及社會救助的救助標(biāo)準(zhǔn)和救助方式，這是社會救助制度最為核心的內(nèi)容之一。對此，《暫行辦法》采取授權(quán)立法的迂回策略，其結(jié)果只能是制造新的矛盾與不確定性，加大執(zhí)法的難度，進(jìn)而影響制度的可持續(xù)發(fā)展。

3.央地財(cái)政責(zé)任不清晰，不利于制度順利實(shí)施

4.對違法懲罰力度不夠，弱化了法律的威嚴(yán)性

5.忽視農(nóng)民工的特殊性，損害了農(nóng)民工的救助權(quán)益

《暫行辦法》作為我國社會救助領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法規(guī)，理應(yīng)兼顧各個(gè)群體的社會救助權(quán)益，保障每一位公民在遭遇生存困境時(shí)都有從政府獲得救助的權(quán)利。然而，《暫行辦法》忽略了一些特殊群體的救助權(quán)益，尤其是農(nóng)民工的救助權(quán)益。農(nóng)民工作為改革開放以后誕生的一個(gè)重要社會階層，是我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，規(guī)模非常龐大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我國共有2.7億農(nóng)民工(見表2)，是日本全國總?cè)丝诘膬杀?。按理說這樣一個(gè)龐大的群體是任何一部法律都不能也不應(yīng)當(dāng)忽視的。況且，目前由于種種原因，農(nóng)民工社保參保率很低(見表2)，工資普遍較低，還時(shí)常遭遇工傷和失業(yè)等變故，社會救助制度作為民生保障領(lǐng)域的最后一道防線，無論如何也不應(yīng)當(dāng)忽視農(nóng)民工的救助權(quán)益。但是，《暫行辦法》規(guī)定，最低生活保障和特困人員供養(yǎng)都由申請者向“戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請”，而且申請醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助的重要前提是申請人必須是低保家庭成員或者特困供養(yǎng)人員，這忽視了農(nóng)民工的特殊性，把農(nóng)民工群體排斥在救助范圍之外，損害了農(nóng)民工的救助權(quán)益。

表2　2008—2014年我國農(nóng)民工總量及其參加

資料來源：《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》(2008—2014)，《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(2008—2014)。

四、《社會救助暫行辦法》的完善路徑

社會救助是反貧困領(lǐng)域的最后一道安全網(wǎng)，關(guān)系著貧困群體的衣食冷暖，它出現(xiàn)的任何紕漏都將影響貧困群體的基本生存狀況，因而編織好社會救助安全網(wǎng)尤為重要。為此，對于《暫行辦法》所存在的諸多缺陷，政府和社會各界應(yīng)當(dāng)高度重視并予以妥善解決。

1.制定《社會救助法》，提升法律的位階

《暫行辦法》的立法位階偏低，決定了它的法律效力層次不高，也使其強(qiáng)制性、權(quán)威性與約束力大打折扣，進(jìn)而可能影響其順利實(shí)施，這不僅關(guān)乎貧困群體的生計(jì)，也關(guān)系到公眾對我國社會保障制度的信任度。為了增強(qiáng)社會救助法律的強(qiáng)制性、權(quán)威性與約束力，避免法律在實(shí)施中可能出現(xiàn)的人為性、任意性與偶然性，必須提升法律的位階，盡快由全國人大常委會制定《社會救助法》，以法律來規(guī)范和統(tǒng)籌各項(xiàng)社會救助制度，保障社會救助制度的健康發(fā)展。按照西方國家的經(jīng)驗(yàn)，社會保障領(lǐng)域的立法順序應(yīng)當(dāng)是先制定《社會救助法》，然后制定《社會保險(xiǎn)法》，最后制定《社會福利法》。然而，我國社會保障立法反其道而行之，先于2010年頒布《社會保險(xiǎn)法》，到2014年頒布降格后的《社會救助暫行辦法》。這也是我國社會救助領(lǐng)域問題叢生的一個(gè)重要原因。因此，無論是從提升立法位階的角度還是國際經(jīng)驗(yàn)的角度，我國都應(yīng)當(dāng)盡快制定《社會救助法》，為社會救助制度的長遠(yuǎn)發(fā)展提供法律保障。

2.出臺法規(guī)實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)法律的規(guī)范性

《暫行辦法》中各種授權(quán)條款偏多，不僅會增加執(zhí)法的難度與成本，而且會弱化法律的效力與可行性，還有可能帶來新的矛盾與問題。為了保障社會救助制度的健康發(fā)展，建議國務(wù)院有關(guān)部門盡快出臺具體的實(shí)施細(xì)則和相關(guān)的配套措施，針對最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、最低生活保障家庭收入狀況和財(cái)產(chǎn)狀況的認(rèn)定辦法、特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)、教育救助標(biāo)準(zhǔn)、申請教育救助程序、住房困難標(biāo)準(zhǔn)和救助標(biāo)準(zhǔn)、各級人民政府為實(shí)施住房救助提供的財(cái)政投入額度和用地供應(yīng)比例、吸納就業(yè)救助對象的用人單位所能享受的社保補(bǔ)貼和財(cái)稅優(yōu)惠的比例、臨時(shí)救助的具體事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)、社會力量參與社會救助所能享受的財(cái)稅優(yōu)惠和費(fèi)用減免標(biāo)準(zhǔn)等問題，作出統(tǒng)一且合理的詳細(xì)規(guī)定，讓各地政府在處理這些問題時(shí)“有法可依、有章可循、有據(jù)可查”，從而保證《暫行辦法》的順利實(shí)施和嚴(yán)格執(zhí)行。

3.明確央地財(cái)政責(zé)任，保障制度的順利實(shí)施

圖2　1993—2014地方財(cái)政收入與支出情況比較

4.加大對違法的懲罰力度，捍衛(wèi)法律的威嚴(yán)性

在當(dāng)前我國政府人員和社會公眾的法律意識較為淡薄、依法治國理念尚未深入人心的情況下，倘若對違法犯罪者的懲罰力度偏小，法律就得不到有效實(shí)行，同時(shí)守法者的權(quán)益也會受到嚴(yán)重?fù)p害。因此，應(yīng)當(dāng)適度加大對于違法者的懲罰力度，捍衛(wèi)法律的威嚴(yán)。例如對于救助機(jī)構(gòu)及人員擠占、私分和挪用救助資金的行為，不僅要追繳其違法所得，而且應(yīng)以《中華人民共和國刑法》第384條規(guī)定的“挪用公款罪”對直接責(zé)任人進(jìn)行懲處；對于公眾騙取救助資金的行為，不僅要停止救助、追繳其違法所得以及處以一定額度的罰款，而且應(yīng)以《中華人民共和國刑法》第266條規(guī)定的“詐騙罪”對其進(jìn)行懲罰，增強(qiáng)法律的威懾力與約束力，從而保證《暫行辦法》得到嚴(yán)格遵守和順利實(shí)施。

5.重視農(nóng)民工的特殊性，維護(hù)農(nóng)民工救助權(quán)益

五、結(jié)語

民之疾苦，國之要事。當(dāng)前，我國正處于改革的深水區(qū)、社會矛盾的凸顯期和發(fā)展的關(guān)鍵期，發(fā)展不平衡問題異常突出，社會救助制度作為現(xiàn)代社會保障體系的最后一道屏障，關(guān)乎數(shù)以千萬計(jì)城鄉(xiāng)貧困人口的基本生存，必須充分發(fā)揮好“兜底線、救急難、保民生”的功能。為此，對于《社會救助暫行辦法》，作為新中國成立65周年以來第一部全面統(tǒng)籌和規(guī)范各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，我們既要肯定它所取得的突破與創(chuàng)新，更應(yīng)當(dāng)看到它所存在的不足與缺陷，盡快采取措施對其進(jìn)行完善，從而為建立公平、可持續(xù)的社會救助制度提供強(qiáng)有力的法律保障。

注釋

責(zé)任編輯：海玉

The Limitation of Implementing Interim Measures For Social Assistance and Its Perfection

XieYongcaiWangMaofu

Abstract:The Interim Measures for Social Assistance is the first administrative regulations to co-ordinate and regulate the social assistance system since the founding of the PRC. Its achievements are mainly reflected in the construction of a complete social assistance system, break the urban and rural segmentation of social assistance system and adhere to the people-oriented idea. And it also has many disadvantages, such as the legislative status is not high, the terms of the license are too many, central and local fiscal responsibility is not clear, the punishment of illegal efforts is not strong enough and the particularity of the migrant workers is disregarded etc. In order to overcome these difficulties and improve the social relief system, the government should take a series of measures to protect the basic life of poverty groups, improve the legal status, introduce detailed rules for the implementation of regulation, clear central and local financial responsibility, increase the intensity of punishment for illegal and pay attention to the particularity of the migrant workers, and so on.

Key words:Interim Measures For Social Assistance; the system of social assistance; legislation; anti poverty

中圖分類號：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751(2016)03-0067-06

作者簡介：謝勇才，男，中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士生(北京100872)。

*基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國社會保障制度整合與體系完善研究”(13JZD019)；中國人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃成果。

收稿日期：2015-12-22

【社會現(xiàn)象與社會問題研究】

王茂福，男，華中科技大學(xué)社會學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師(武漢430074)。