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礦山職業(yè)安全與健康的監(jiān)管機制創(chuàng)新——兼論我國《礦山安全法》的修改與完善

2016-05-06 10:11
中州學(xué)刊 2016年3期

羅  麗   代 海 軍

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【法學(xué)研究】

礦山職業(yè)安全與健康的監(jiān)管機制創(chuàng)新
——兼論我國《礦山安全法》的修改與完善

羅 麗代 海 軍

摘要:“三方機制”作為調(diào)節(jié)勞動基準(zhǔn)關(guān)系的一項基本制度,其產(chǎn)生和發(fā)展具有歷史必然性和現(xiàn)實合理性。長期以來,我國礦山安全監(jiān)管主要通過政府強制實現(xiàn),存在決策不民主、執(zhí)行效果不佳等弊端。借鑒國外對話協(xié)商、咨詢指導(dǎo)、協(xié)調(diào)監(jiān)督等“三方機制”模式,我國可以考慮在礦山安全領(lǐng)域建立促進職業(yè)安全與健康的“三方機制”,具體路徑是修改《礦山安全法》,調(diào)整其篇章結(jié)構(gòu),增設(shè)“礦山職業(yè)安全與健康‘三方機制’”一章,完善相關(guān)罰則。

關(guān)鍵詞:職業(yè)安全與健康;三方機制;行政參與;礦山安全法

一、引言

根據(jù)我國《安全生產(chǎn)法》第九條①的規(guī)定,我國生產(chǎn)安全監(jiān)管主要通過政府運用行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等剛性手段實現(xiàn)。這種以支配—服從為核心的監(jiān)管制度設(shè)計存在明顯缺陷:一是決策機制不透明,公眾參與渠道有限,導(dǎo)致政策的可接受度和知曉率低下。二是過度倚重政府的強制功能,忽視相關(guān)方的配合與協(xié)作,不利于激發(fā)企業(yè)和員工的自我安全管理能力。三是導(dǎo)致政府監(jiān)管常常處于一種“任性”狀態(tài),對企業(yè)、雇主及其他相關(guān)方的利益缺乏相應(yīng)保障。②與我國對安全生產(chǎn)實行單一政府監(jiān)管模式不同,市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家普遍建立了由政府部門、雇主組織和工人組織的代表共同處理有關(guān)勞動基準(zhǔn)關(guān)系的重大問題,維護勞動者生命健康權(quán)益的機制(以下簡稱“三方機制”)。政府、雇主組織和工人組織是勞動關(guān)系中的三方主體,三者所追求的目標(biāo)并不相同,利益也不完全相同,協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的最主要問題就是平衡三方利益。“三方機制”具有多方參與、集體協(xié)商、決策民主、利益兼顧等特色,有利于協(xié)調(diào)不同主體的利益沖突。我國于1990年批準(zhǔn)了《三方協(xié)商促進實施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)公約》(1976年第61屆國際勞工大會通過),并在我國《工會法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》中初步建立了“三方機制”,但該機制主要用于解決勞動爭議問題,并不涉及職業(yè)安全與健康。③

礦山行業(yè)歷來是職業(yè)安全與健康事故高發(fā)的領(lǐng)域,也是我國安全監(jiān)管的重點。據(jù)統(tǒng)計,2014年全國礦山行業(yè)共發(fā)生生產(chǎn)安全事故1043起,造成1571人死亡,分別占工礦商貿(mào)行業(yè)全部生產(chǎn)安全事故發(fā)生數(shù)量和造成死亡人數(shù)的18.1%和21.8%。④在礦業(yè)領(lǐng)域建立“三方機制”,推動政府、雇主組織和工人組織三方就涉及職業(yè)安全與健康的重大問題進行積極對話、協(xié)商和談判,不僅有利于預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故和職業(yè)病傷害,有利于保護職工的財產(chǎn)安全和生命健康權(quán)益,而且會促進政府部門關(guān)于生產(chǎn)安全的決策更加科學(xué)化、民主化,增強行政的效能,增進全社會的共同利益?;诖?,筆者認(rèn)為,在目前修訂我國《礦山安全法》之際,應(yīng)考慮在該法中增設(shè)“礦山職業(yè)安全與健康‘三方機制’”一章,強化礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管。

二、國外“三方機制”的主要模式述評

1.國外“三方機制”的主要模式

“三方機制”作為協(xié)調(diào)勞動關(guān)系主體不同利益的基本制度,早在1848年就在法國出現(xiàn),經(jīng)國際勞工組織(International Labor Organization,簡稱ILO)大力提倡,目前已經(jīng)成為一種國際勞工標(biāo)準(zhǔn),被世界上大多數(shù)國家所采用??偨Y(jié)國外“三方機制”的實踐經(jīng)驗,大體可以歸納為三種模式。

第一,對話協(xié)商模式。在這種模式下,政府、雇主組織和工人組織三方通過對話、協(xié)商,對關(guān)涉各自利益以及共同關(guān)心的問題進行研究,制定各方均可接受的勞工政策和標(biāo)準(zhǔn)。ILO作為專門處理勞工問題的聯(lián)合國機構(gòu),是一個典型的三方組織,由成員國政府、雇主代表和工人代表組成,三者作為平等的主體進行對話、協(xié)商,對涉及勞動者體面、健康勞動的相關(guān)問題尋求解決方案。三方代表通過ILO的國際勞工大會、理事會和勞工局進行對話,結(jié)果直接反映在ILO制定的職業(yè)安全與健康政策、標(biāo)準(zhǔn)和行動計劃中。1919年以來,ILO全體大會已經(jīng)通過了《關(guān)于職業(yè)安全、健康和工作環(huán)境的公約》《促進職業(yè)安全與衛(wèi)生框架公約》等重要公約。對話協(xié)商模式在一定程度上影響了ILO各成員國的職業(yè)安全與健康決策及其執(zhí)行機制,并推動了世界職業(yè)安全與健康立法技術(shù)變革,包括從規(guī)則向政策、從詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)到綜合標(biāo)準(zhǔn)、從剛性規(guī)定向比較靈活的規(guī)則轉(zhuǎn)變。

第二,咨詢指導(dǎo)模式。在這種模式下,政府、雇主和雇員三方代表主要為國家職業(yè)安全與健康監(jiān)管機構(gòu)提供立法、執(zhí)法和政策制定方面的意見、建議,分析面臨的形勢和問題并對相關(guān)工作進行指導(dǎo)。采用該模式的代表性國家是美國和南非。美國依據(jù)1970年《職業(yè)安全與健康法》設(shè)立了國家職業(yè)安全健康咨詢委員會(National Advisory Committee for Occupational Safety and Health,簡稱NACOSH),該委員會是一個三方機構(gòu),由13名成員組成,包括2名監(jiān)管代表、3名工人代表、2名職業(yè)健康代表(美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部長任命)、2名職業(yè)安全代表和4名公眾代表(美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部長任命其中2名),美國勞工部長任命其中一名成員作為委員會主席。NACOSH主要負(fù)責(zé)向美國勞工部長、美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部長提供督促職業(yè)安全與健康法規(guī)執(zhí)行的咨詢和建議,內(nèi)容包括如何公平、富有效率地執(zhí)行職業(yè)安全與健康法規(guī);相關(guān)管理事項;有助于減少工傷和職業(yè)病的活動等。南非依據(jù)1996年《礦山健康與安全法》設(shè)立了礦山健康與安全委員會(Mine Health and Safety Commission,簡稱MHSC),由5名礦主代表、5名礦工代表、4名政府部門代表組成(其中礦山監(jiān)察局局長擔(dān)任委員會主席),下設(shè)法規(guī)咨詢委員會、職業(yè)健康咨詢委員會和研究咨詢委員會。MHSC的職責(zé)包括:向政府提供礦山健康與安全方面的意見和建議;協(xié)調(diào)常設(shè)委員會的活動,接受常設(shè)委員會提交的報告;與采礦資格管理局就健康與安全事宜保持聯(lián)絡(luò);與其他相關(guān)法定機構(gòu)就健康與安全事宜保持聯(lián)絡(luò);促進采礦業(yè)健康安全發(fā)展;對礦山安全狀況進行審查等。

第三,協(xié)調(diào)監(jiān)督模式。在這種模式下,政府、雇主和雇員三方代表組成獨立機構(gòu),直接組織制定和實施職業(yè)安全與健康政策,開展全國性立法,進行相關(guān)協(xié)調(diào)和監(jiān)督等。采用該模式的國家以澳大利亞為代表。澳大利亞根據(jù)2008年《職業(yè)安全委員會法》成立了職業(yè)安全委員會(Safe Work Commission,簡稱SWC),該委員會自2009年11月1日起成為獨立的法定機構(gòu),主要依據(jù)聯(lián)邦政府理事會2008年7月簽訂的“聯(lián)邦政府與州政府間職業(yè)安全與健康合作協(xié)議”進行運作。SWC是一個典型的三方機構(gòu),由聯(lián)邦和各州(地區(qū))政府代表、工人代表、雇主代表組成,主要職責(zé)共14項,包括:制定有關(guān)職業(yè)安全與健康和工人賠償?shù)娜珖哉?;制定有關(guān)職業(yè)安全與健康的示范法和相關(guān)實施條例;制定和修改有關(guān)職業(yè)安全與健康的行為準(zhǔn)則;進行相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析和基礎(chǔ)研究;向部長會議提出建議;開展對外交流與合作;管理有關(guān)職業(yè)安全與健康的其他事務(wù);等等。還有一些國家建立了類似于SWC的職業(yè)安全與健康機構(gòu),如波蘭設(shè)有勞動保護委員會,由議員代表、工會代表、雇主組織代表和專家組成,主要職責(zé)是對國家勞動監(jiān)察局的工作實施監(jiān)督;瑞士的三方機構(gòu)——聯(lián)邦職業(yè)安全協(xié)調(diào)委員會除了制定職業(yè)安全與健康法,還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家工傷保險機構(gòu)與經(jīng)濟事務(wù)秘書處以及各州勞動監(jiān)察局的關(guān)系。

2.國外“三方機制”的主要特點

第一,三方主體的結(jié)構(gòu)基本相同,人員比例略有差異。盡管體制不同,但各國三方機構(gòu)通常包括來自工人組織的代表、雇主組織的代表和政府部門的代表。三方主體的地位大同小異,人員組成略有不同(見表1)。在三方代表的選取上,各國通常會考慮其知識背景以及在職業(yè)安全與健康方面的經(jīng)歷。代表大多實行聘任制,任期有所不同。

表1 部分國家職業(yè)安全與健康三方機構(gòu)的人員組成

第二,“三方機制”作用領(lǐng)域基本相同,但機構(gòu)運作方式各異。國外“三方機制”為政府監(jiān)管發(fā)揮了參謀和助手的作用,其作用領(lǐng)域集中在四個方面:一是為政府提供職業(yè)安全與健康方面的政策咨詢和建議;二是推動職業(yè)安全與健康立法;三是開展職業(yè)安全與健康方面的研究;四是參與和協(xié)調(diào)有關(guān)職業(yè)安全與健康的活動。澳大利亞的情況比較特殊,SWC的主要職責(zé)是制定政策和推動立法,其行為帶有一定的強制性。在機構(gòu)運作方式上,除ILO外,國外三方機構(gòu)大多采取委員會制,通過定期召開會議等方式運行。以NACOSH為例,該機構(gòu)每年要召開2—4次會議,會議記錄予以保存以備公眾查詢。

第三,“三方機制”依法建立,其運行比較規(guī)范且向公眾開放。國外職業(yè)安全與健康三方機構(gòu)的設(shè)置、職能、人員構(gòu)成、經(jīng)費來源等均有法律依據(jù),如NACOSH的經(jīng)費來源于美國職業(yè)安全健康監(jiān)察局,MHSC的經(jīng)費來源于南非礦產(chǎn)資源部,SWC的經(jīng)費來源于澳大利亞就業(yè)、教育和勞動關(guān)系部,這體現(xiàn)出政府嚴(yán)格依法行政的特點。此外,各國還制定了三方機構(gòu)的章程和相應(yīng)的工作計劃。國外“三方機制”具有開放性的特點,三方機構(gòu)的相關(guān)會議和文件向公眾開放。如美國職業(yè)安全健康監(jiān)察局通過官方網(wǎng)站發(fā)布NACOSH的會議通告,公民可以通過郵件或在線提交個人意見。

3.國外“三方機制”總體評價

總的來看,作為調(diào)節(jié)勞動基準(zhǔn)關(guān)系的重要手段,“三方機制”是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,其形成和發(fā)展具有歷史必然性和現(xiàn)實合理性。一方面,三方機構(gòu)的代表來自不同領(lǐng)域,擁有不同學(xué)科的專業(yè)知識,彌補了政府部門專業(yè)知識的不足,起到了思想庫的作用,為政府科學(xué)決策提供了強有力的支撐。另一方面,非營利性、開放性和第三方的特點,決定了三方機構(gòu)提出的意見和建議比較客觀公正,保證了政府決策的可接受性,有利于減少行政執(zhí)法和政策執(zhí)行的阻力。國外“三方機制”在發(fā)展過程中也面臨一些問題和挑戰(zhàn)。在ILO的推動下,“三方機制”雖取得了長足進展,但大部分集中在歐美一些工業(yè)發(fā)達(dá)國家且主要是由解決勞資關(guān)系問題的機制拓展而來,發(fā)展中國家是否適用值得研究。此外,在政府監(jiān)管機構(gòu)之外增設(shè)一個三方機構(gòu),不僅可能出現(xiàn)新設(shè)機構(gòu)與現(xiàn)有機構(gòu)的協(xié)調(diào)、擺位等矛盾,還可能帶來行政成本和工作效率方面的問題。實際上,“三方機制”的作用效果在很大程度上取決于決策者的態(tài)度,并與機制本身的松散程度密切相關(guān)。有批評者認(rèn)為,ILO的執(zhí)行機制中缺乏真正有效地保護勞工權(quán)利的條款,該執(zhí)行機制與國際人權(quán)法的執(zhí)行機制一樣顯得疲軟無力,不能令人滿意。

三、我國礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管現(xiàn)狀及《礦山安全法》修改建議

1.我國礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管現(xiàn)狀

我國幅員遼闊,礦山數(shù)量龐大,礦業(yè)歷來是安全監(jiān)管的重點和難點。據(jù)筆者調(diào)研統(tǒng)計,截至2010年年底,我國共有各類煤礦13380處、非煤礦山75937處、尾礦庫11946處。以非煤礦山為例,不但礦種多,而且從事開采的是大量的中小企業(yè),安全保障能力較差,容易發(fā)生生產(chǎn)安全事故。為了應(yīng)對復(fù)雜的礦山安全形勢,我國各級政府一直對礦山安全保持著嚴(yán)加監(jiān)管的態(tài)勢。但在相當(dāng)長一段時期內(nèi),受全能主義治理思想影響,我國礦山安全工作被簡單地定位為政府執(zhí)法+企業(yè)守法。在這種背景下,政府將行政權(quán)力的觸角幾乎延伸到了每個角落,在遵行《礦山安全法》《煤礦安全監(jiān)察條例》《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》等法律、法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn)的前提下,政府安全監(jiān)管部門通過日常檢查、“三同時”審批、發(fā)放許可證、責(zé)令停產(chǎn)整頓等手段監(jiān)督義務(wù)人執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律規(guī)定,對違犯規(guī)定的義務(wù)人實施嚴(yán)厲的行政處罰措施。受職業(yè)病潛伏周期長、危害發(fā)生不明顯等因素影響,長期以來,我國礦山職業(yè)健康監(jiān)管工作一直未受到應(yīng)有重視,雖然2006年國家將衛(wèi)生部門承擔(dān)的礦山職業(yè)健康監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)到安全監(jiān)管部門,加大了礦山職業(yè)健康監(jiān)管力度,但實踐中相關(guān)工作的開展還需要借助于部門之間的聯(lián)席會議,面臨較大困難。此外,受制于立法滯后等因素,實踐中礦山職業(yè)健康方面的日常檢查、行政許可等工作均與安全生產(chǎn)分開進行,不但增加了企業(yè)負(fù)擔(dān),而且影響工作效率。

2.我國《礦山安全法》存在的問題

與國外對礦山職業(yè)安全與健康進行統(tǒng)一立法不同,我國采取的是對安全生產(chǎn)與職業(yè)健康分別立法的模式,礦山安全生產(chǎn)適用《礦山安全法》,礦山職業(yè)健康適用《職業(yè)病防治法》。由于立法背景等已經(jīng)發(fā)生變化,這兩部法律中的許多內(nèi)容亟待修訂,以適應(yīng)當(dāng)前工作的需要。以《礦山安全法》為例,該法制定、實施于20世紀(jì)90年代,立法目的主要是防止礦山事故,時至今日,礦山安全立法的目的和調(diào)整對象、礦山安全監(jiān)管機構(gòu)等都發(fā)生了很大變化,《礦山安全法》的滯后性越來越凸顯。(1)礦山安全監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)調(diào)整。根據(jù)《礦山安全法》第四條,縣級以上各級人民政府勞動行政主管部門對礦山安全工作實施統(tǒng)一監(jiān)督,實踐中,這一監(jiān)管主體早已被各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門所取代。(2)《礦山安全法》的規(guī)制內(nèi)容和手段滯后?!兜V山安全法》的適用對象是固體礦山,主要針對大型國有礦山企業(yè),對于近幾年發(fā)展起來的大量私營小型礦山、液態(tài)和氣態(tài)礦山缺乏相應(yīng)的規(guī)制手段。同時,《礦山安全法》的內(nèi)容沒有體現(xiàn)地下礦和露天礦的不同特點,存在“一刀切”的現(xiàn)象;缺乏與職業(yè)健康相關(guān)的內(nèi)容,不利于對勞動者的安全與健康進行全面保護,也不符合國際上對職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法的潮流。(3)《礦山安全法》確立的監(jiān)管體制不合理。依據(jù)《礦山安全法》及其他法律規(guī)定,我國在礦山安全領(lǐng)域確立了綜合監(jiān)管與行業(yè)(專項)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管體制,煤礦實行垂直監(jiān)察,非煤礦山實行一般的行政管理。由于《礦山安全法》對煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)與地方煤礦安全監(jiān)管部門之間的職責(zé)界限未予明確,導(dǎo)致二者對企業(yè)重復(fù)監(jiān)管以及監(jiān)管錯位、不到位等問題,不僅沒有形成監(jiān)管合力,還給企業(yè)帶來額外負(fù)擔(dān),造成行政資源浪費。(4)《礦山安全法》導(dǎo)致礦山安全監(jiān)管者的職能定位出現(xiàn)偏差。由于《礦山安全法》對安全監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)規(guī)定得不明確,礦山安全監(jiān)管機構(gòu)迫于事故追責(zé)壓力等,往往對企業(yè)進行事無巨細(xì)的檢查,作為責(zé)任主體的企業(yè)則忽視了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù),導(dǎo)致政府安全監(jiān)管與企業(yè)安全管理混淆不清,企業(yè)對政府安全監(jiān)管的依賴性非常嚴(yán)重,不利于安全生產(chǎn)工作深入、健康開展。

20世紀(jì)90年代我國礦山企業(yè)的安全管理水平普遍較低,導(dǎo)致礦山生產(chǎn)安全事故頻發(fā)。如果說20年前礦山安全主要通過政府規(guī)制有其合理性,那么,時至今日,我國礦山企業(yè)自我安全管理的能力和水平有了顯著提升,礦山生產(chǎn)安全形勢已總體趨于平穩(wěn)。與此同時,我國礦山職業(yè)病發(fā)病率和職業(yè)危害程度居高不下并有上升趨勢,相關(guān)數(shù)據(jù)失真、底數(shù)不清等情況逐步凸顯,加強礦山職業(yè)健康監(jiān)管、對勞動者的安全與健康進行全面保護的現(xiàn)實要求十分迫切。特別是在強調(diào)落實企業(yè)主體責(zé)任、提倡社會治理的今天,以往那種以遏制礦山事故為主要目標(biāo)的單一、剛性的行政管理模式越來越突顯出定位和功能上的局限性,發(fā)揮第三方的功能,加強政府部門與礦山企業(yè)及相關(guān)方的協(xié)商與合作,對涉及勞動者安全與健康的事項進行一體化管理,已成為新時期礦山安全監(jiān)管的內(nèi)在要求。

3.我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”的必要性與可行性

第一,在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”是我國主動履行國際公約義務(wù)的具體體現(xiàn)?!度絽f(xié)商促進實施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)公約》第二條明確要求:“凡批準(zhǔn)本公約的國際勞工組織會員國,承諾運用各種程序保證就下述第五條第一款規(guī)定的國際勞工組織活動的有關(guān)事宜,在政府、雇主和工人的代表之間進行有效協(xié)商?!蔽覈荌LO創(chuàng)始成員國,一直在ILO中扮演著重要角色并發(fā)揮重大影響。根據(jù)《三方協(xié)商促進實施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)公約》的要求,在包括礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管在內(nèi)的勞動保護領(lǐng)域建立“三方機制”,是我國主動承擔(dān)締約國義務(wù)、落實相關(guān)責(zé)任的具體體現(xiàn)。

第二,我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”具有憲法基礎(chǔ)。勞動權(quán)是各國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的重要組成部分,不僅包括休息權(quán)、獲得報酬權(quán)、勞動保障權(quán)等權(quán)能,而且包括健康權(quán)等相關(guān)內(nèi)容。我國《憲法》第42條第二款明確規(guī)定:“國家通過各種途徑,創(chuàng)造勞動就業(yè)條件,加強勞動保護,改善勞動條件,并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,提高勞動報酬和福利待遇?!弊鳛楸U瞎窕緳?quán)利的責(zé)任主體,政府有義務(wù)采取直接參與等形式,為公民提供管理國家事務(wù)的途徑,而“三方機制”在其形成和發(fā)展過程中與民主政治有密切聯(lián)系,體現(xiàn)了勞動者對行政民主的價值追求。

第三,我國工會法、勞動法等相關(guān)立法及其實施,為在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”提供了規(guī)范樣本和現(xiàn)實路徑。我國2001年修訂的《工會法》第34條第二款明確規(guī)定:“各級人民政府勞動行政部門應(yīng)當(dāng)會同同級工會和企業(yè)方面代表,建立勞動關(guān)系三方協(xié)商機制,共同研究解決勞動關(guān)系方面的重大問題。”我國《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第八條規(guī)定:“縣級以上人民政府勞動行政部門會同工會和企業(yè)方面代表建立協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制,共同研究解決勞動爭議的重大問題?!鄙鲜隽⒎ù_立的“三方機制”適應(yīng)我國勞動關(guān)系的基本情況,其運行十余年的實踐為我國礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入這一機制提供了寶貴經(jīng)驗。

4.我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”面臨的問題與挑戰(zhàn)

第一,我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域建立“三方機制”,需要協(xié)調(diào)和理順三方機構(gòu)與現(xiàn)有組織、“三方機制”與現(xiàn)有機制的關(guān)系。從國家層面看,國務(wù)院早在2001年就成立了安全生產(chǎn)委員會,成員來自17個部委,此后陸續(xù)成立了國家安全監(jiān)管總局技術(shù)委員會、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會專家咨詢委員會等機構(gòu)或機制,加強對全國安全生產(chǎn)工作中全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性重大問題的研究,發(fā)揮專家對安全生產(chǎn)工作的支撐作用。但從實際運行情況來看,這些機構(gòu)或機制總體上沒有走出“政府控制”模式,組織結(jié)構(gòu)比較松散,人員組成和比例不夠合理,制度化、規(guī)范化的運行機制尚未建立,活動呈現(xiàn)碎片化等。如何建立科學(xué)的“三方機制”,有效協(xié)調(diào)該機制與現(xiàn)有機制的關(guān)系并克服現(xiàn)有機制的種種弊端,考驗著決策者的勇氣和智慧。

第二,“三方機制”的核心內(nèi)容是三方獨立,各自發(fā)出不同的聲音,這就需要雇主和工會高度組織化,我國目前這方面的條件尚不成熟。澳大利亞三方機構(gòu)中有兩名雇主代表分別來自澳大利亞工商協(xié)會和澳大利亞工業(yè)集團,他們可以與政府平等對話。我國目前似乎還沒有類似的組織。以行業(yè)協(xié)會為例,由于長期以來我國對社會團體實行主管單位“掛靠制”,致使不少行業(yè)協(xié)會與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系,有些儼然成了“二政府”⑤。

第三,我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”,面臨制度在移植中“水土不服”的風(fēng)險。國外“三方機制”發(fā)展比較成熟的國家,其民主決策傳統(tǒng)與現(xiàn)實制度之間經(jīng)歷過漫長、漸進的磨合。我國與這些國家在政治制度和文化上的差異決定了我國《礦山安全法》在借鑒國外“三方機制”的過程中,既要把握其精髓,又不能簡單地照搬照抄。

5.我國在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”的模式選擇

事實上,國外“三方機制”模式各有特色,很難簡單地認(rèn)為誰優(yōu)誰劣。如前文所述,對話協(xié)商模式并未建立以懲罰為后盾的執(zhí)行機制,總體上顯示出較為疲軟且沒有效率的特征。協(xié)調(diào)監(jiān)督模式能否得以建立和運行與各國體制及相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置密切相關(guān),如澳大利亞作為聯(lián)邦制國家,SWC是其獨立的法定機構(gòu)。在我國現(xiàn)行體制下,不可能另設(shè)一個與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局或國家煤礦安全監(jiān)察局平行的機構(gòu)。相較而言,咨詢指導(dǎo)模式可能更適合我國現(xiàn)階段的國情。根據(jù)黨的十八屆三中全會提出的深化安全生產(chǎn)管理體制改革的要求,筆者建議從完善頂層設(shè)計入手,建立國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會。該委員會定位于國家級的第三方協(xié)調(diào)機構(gòu),活動經(jīng)費從財政單獨列支,成員由政府、礦山企業(yè)和礦工三方代表按一定比例組成,設(shè)主席一名,所有成員均由國務(wù)院任命。三方代表的人選應(yīng)充分考慮其工作經(jīng)驗、所屬行業(yè)等因素,并保證政府代表中有一部分來自地方??紤]到我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展尚不健全、工會的職能較弱等實際,建議在企業(yè)和職工代表的選取上保持適度的彈性。對于國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會的活動方式,建議采取定期會議制,每季度召開一次;遇有特殊情況,經(jīng)委員會主席提議,可以召開臨時會議。該委員會下設(shè)秘書處,負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)代表、對外協(xié)調(diào)以及其他日常工作。

6.我國《礦山安全法》修改建議

實現(xiàn)上述設(shè)計的前提是做好礦山安全立法,為礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)管領(lǐng)域引入“三方機制”創(chuàng)造法制條件。當(dāng)前,我國《礦山安全法》正在修訂中,建議該法增設(shè)“三方機制”的內(nèi)容,充分體現(xiàn)該機制的開放性、協(xié)商性、主體利益相關(guān)性等特征。(1)順應(yīng)安全生產(chǎn)與職業(yè)健康統(tǒng)一立法的國際潮流,將《礦山安全法》的名稱修改為《礦山職業(yè)安全與健康法》。(2)借鑒南非1996年《礦山健康與安全法》的立法經(jīng)驗,調(diào)整我國《礦山安全法》的篇章結(jié)構(gòu),增設(shè)“礦山職業(yè)安全與健康‘三方機制’”一章,具體包括四個條文。第一條:國家設(shè)立礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會,負(fù)責(zé)向國務(wù)院提供有關(guān)礦山職業(yè)安全與健康的意見和建議。第二條:國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會對負(fù)有礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)督管理職責(zé)的部門進行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督,依法履行以下職責(zé):參與礦山職業(yè)安全與健康方面的決策;提出完善礦山職業(yè)安全與健康立法的建議;開展礦山職業(yè)安全與健康調(diào)查研究,分析礦山職業(yè)安全與健康形勢;組織和推廣全國性礦山職業(yè)安全與健康活動;法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項。第三條:國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會由負(fù)有礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)督管理職責(zé)的政府部門代表、礦山企業(yè)代表和礦工代表三方組成,實行平等協(xié)商、公眾參與、共同治理。第四條:國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會開展工作的具體辦法,由國務(wù)院礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門制定。(3)完善相關(guān)罰則,強化法律責(zé)任。針對國外“三方機制”的執(zhí)行效率不高等弊端,建議完善我國《礦山安全法》的法律責(zé)任條款,增設(shè)對不執(zhí)行國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會決議的處罰措施,強化國家礦山職業(yè)安全與健康咨詢委員會行為的約束力。

注釋

①我國《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定:國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法,對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理;縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法,對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。②如在無上位法依據(jù)的情況下,一些政府規(guī)范性文件隨意增設(shè)安全生產(chǎn)許可的前置條件,一些地方通過行政強制手段關(guān)閉手續(xù)合法的礦井,實施吊銷許可證等行政處罰措施缺乏聽證程序等。③“職業(yè)健康”一詞源自英文,國內(nèi)學(xué)者對這一詞語的使用較為混亂,有的用“勞動衛(wèi)生”,有的用“職業(yè)衛(wèi)生”,有的用“職業(yè)健康”,筆者傾向于第三種。④參見《中國安全生產(chǎn)年鑒(2014)》,煤炭工業(yè)出版社,2015年,第488頁。⑤現(xiàn)實中一些行業(yè)協(xié)會已成為安排政府庸員、轉(zhuǎn)移部分政府權(quán)力為自己謀私利的組織。

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責(zé)任編輯:鄧林

Study on Tripartite Mechanism of Occupational Safety and Health in Mines——Also on Amending Law of the People′s Republic of China on Safety in Mines

LuoLiDaiHaijun

Abstract:As a basic system regulating labor standard relations, the emergence and development of tripartite mechanism has historical inevitability and realistic rationality. For a long time, China has supervised and governed mine safety mainly by compulsion, which led to undemocratic decision-making mechanism, the poor implementation effect and other defects. In general, tripartite mechanism includes three modes according to different functions. They are modes of dialogue, supervision and coordination, and counseling. China may consider the establishment of tripartite mechanism of occupational safety and health in mines according to the pattern abroad. These include modifying Law of the People′s Republic of China on Safety in Mines, adding a chapter of tripartite mechanism of occupational safety and health in mines, and improving the articles on penalty.

Key words:occupational safety and health; tripartite mechanism; administrative participation; Law of the People′s Republic of China on Safety in Mines

中圖分類號:D922.29

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1003-0751(2016)03-0055-06

作者簡介:羅麗,女,北京理工大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師(北京100081)。

收稿日期:2016-02-06

代海軍,男,北京理工大學(xué)法學(xué)院博士生(北京100081)。