鐘喜林　(江西環(huán)境工程職業(yè)學(xué)院，江西贛州 341000)

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農(nóng)村水環(huán)境治理體系構(gòu)建研究
——基于于都縣仙下鄉(xiāng)水環(huán)境的調(diào)查與分析

鐘喜林(江西環(huán)境工程職業(yè)學(xué)院，江西贛州 341000)

摘要基于農(nóng)村水環(huán)境治理現(xiàn)狀，以江西省贛州市于都縣仙下鄉(xiāng)為調(diào)查對象，剖析和探究了當(dāng)?shù)厮h(huán)境的現(xiàn)狀和治理的困境，通過整體觀的引入，將政府、市場、社會的聯(lián)動體系化，將基礎(chǔ)案例上升為普遍性，提出了以城鄉(xiāng)一體化水環(huán)境管理體制為核心，社會公眾參與機(jī)制、治理主體利益平衡協(xié)調(diào)機(jī)制、市場化運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制為延伸的新嘗試。

關(guān)鍵詞水環(huán)境治理；生態(tài)環(huán)境；體系；農(nóng)村

Study on the Construction of Rural Water Environment Governance System-Based on Investigation and Analysis of Water Environment in Xianxia Village, Yudu County

ZHONG Xi-lin

(Jiangxi Environmental Engineering Vocational College, Ganzhou, Jiangxi 341000)

AbstractBased on governance status of rural water environment, with Xianxia Village, Yudu County, Ganzhou City, Jiangxi Province as study object, the local water environment status and governance dilemma was analyzed. Through the introduction of integral view, government, market, society linkage system, the base case was raised as universality, a new attempt was proposed: with the integration of urban and rural water environment management system as the core, social public participation mechanism, governance subject interests balance and coordination mechanism, market operation mechanism, economic incentive mechanism as extension.

Key wordsWater environment governance; Eco-environment; System; Rural

在2015年3月24日召開的中央政治局會議上，中共中央審議通過了《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見》(簡稱《意見》)。《意見》是建立在黨的十八大、十八屆三中和四中全會前后關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)上的新論述，也是構(gòu)建國家生態(tài)環(huán)境治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化的新標(biāo)準(zhǔn)。伴隨著科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原本脆弱的生態(tài)環(huán)境日益惡化，要有序地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須要構(gòu)建國家生態(tài)環(huán)境治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，環(huán)境保護(hù)工作滯后，水環(huán)境污染問題尤為嚴(yán)重。國家環(huán)保局2006～2014年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，雖然全社會污水排放的總量已大幅下降，但是來自農(nóng)村的生活污水和農(nóng)業(yè)的污水排放一直居高不下。因此，在國家要求提升生態(tài)環(huán)境治理能力的形勢下，構(gòu)建廣大農(nóng)村的水環(huán)境治理體系成為當(dāng)務(wù)之急。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于水環(huán)境治理的研究大多數(shù)集中于水環(huán)境治理主體的協(xié)調(diào)性、水環(huán)境治理制度的規(guī)范化、水環(huán)境治理對策等方面的討論，從系統(tǒng)化和體系化視角研究的很少。同時(shí)，在研究對象上多以城市為主，涉及鄉(xiāng)村研究的較少，鮮見農(nóng)村個(gè)案的研究[1]。因此，筆者選擇江西省贛州市于都縣仙下鄉(xiāng)作為調(diào)查對象，調(diào)查分析該鄉(xiāng)水環(huán)境現(xiàn)狀及治理困境，提出治理措施，以期在國家要求提升生態(tài)環(huán)境治理能力

的形勢下，探索構(gòu)建農(nóng)村的水環(huán)境治理體系。

1于都縣仙下鄉(xiāng)水環(huán)境現(xiàn)狀

對當(dāng)?shù)鼐用?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行走訪和實(shí)地勘查，整理統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)，調(diào)研結(jié)果按固體廢棄物(垃圾)(表1)和污水排放(表2)分類，基本能夠反映該鄉(xiāng)的水環(huán)境狀況。數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明：仙下鄉(xiāng)水體污染嚴(yán)重，水環(huán)境不容樂觀，迫切需要科學(xué)的保護(hù)。

由表1～2可知，該鄉(xiāng)的生活垃圾和工業(yè)垃圾處理較為隨意。由于生活條件的改善，村民開始使用電、煤氣等新能源，導(dǎo)致大量的秸稈需要處理，而秸稈焚燒容易造成大氣污染，許多村民將秸稈堆置于溝渠與河道邊，秸稈腐爛后在雨水的沖擊下容易排入河道和滲入地下，影響水質(zhì)。污水主要集中排放于河流、農(nóng)田和坑塘，對水體污染甚大。調(diào)查表明，該鄉(xiāng)的企業(yè)較少，以塑料廠居多，雖然擁有最新的污水處理技術(shù)，但絕大多數(shù)都未按照環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)處理。少數(shù)規(guī)模較大的養(yǎng)殖場建立了配套的糞便處理設(shè)施，絕大多數(shù)養(yǎng)殖戶都處于個(gè)體戶狀態(tài)，比較分散，對禽畜糞便處理也比較隨意。農(nóng)戶使用農(nóng)藥化肥的較多，這些化學(xué)物質(zhì)的殘留容易影響土壤的肥力，滲入地下給地下水資源帶來危害。

表1　主要垃圾物種類及處理方式

2調(diào)查問卷與結(jié)果分析

2.1治理主體問題調(diào)查結(jié)果顯示，如果治污實(shí)行“誰污染，誰付錢”，52.1%的受訪者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主應(yīng)該付錢，認(rèn)為城市居民、禽畜養(yǎng)殖戶和政府要承擔(dān)責(zé)任的分別占18.3%、20.9%和8.7%。但是，該鄉(xiāng)多數(shù)居民在外打工，為了維持生計(jì)而到處奔波，根本無暇顧及村內(nèi)的生態(tài)問題，甚至有人很少回家以至對村內(nèi)情況一無所知。另外，許多企業(yè)主和養(yǎng)殖戶都是村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)大戶，影響著村里的財(cái)政并掌握有一定的話語權(quán)，所以村委會對于他們的活動多數(shù)是“睜一只眼，閉一只眼”。這樣的格局使得各治理主體無法切實(shí)承擔(dān)起各自的責(zé)任，因而構(gòu)建能夠平衡各治理主體利益的機(jī)制顯得尤為關(guān)鍵。

表2　主要污水種類及排放方式

2.2治理政策和治理經(jīng)費(fèi)的問題調(diào)查結(jié)果表明：73.6%的受訪者表示沒有排放污水的設(shè)施，90.8%的受訪者表示沒見到污水排放設(shè)施，只有0.5%的受訪者表示在城市里見過。仙下鄉(xiāng)負(fù)責(zé)人告訴調(diào)研組，上級部門偶爾提到生態(tài)環(huán)境的事情但幾乎沒有過生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。梳理仙下鄉(xiāng)存檔的2014年全年的45份公開文件發(fā)現(xiàn)，只有1份是涉及整治重金屬化工污染企業(yè)的，其余的都是有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，安全穩(wěn)定，社會福利、文化宣傳等方面的要求和指令。由此可見，政府傳統(tǒng)的“重城市輕農(nóng)村”和“重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)”的慣性依賴依然強(qiáng)大，固化了城鄉(xiāng)二元環(huán)境治理政策，也使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。

2.3水環(huán)境保護(hù)意識問題調(diào)查對象依據(jù)受教育程度進(jìn)行劃分，受訪者受教育程度不均衡，初中以下學(xué)歷的占16.3%，初中、中專、高中學(xué)歷的分別占33.8%、39.1%、9.5%，本科及以上學(xué)歷的占1.3%。統(tǒng)一設(shè)置的問題為：你知不知道水環(huán)境保護(hù)？17.2%的受訪者表示不知道。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)許多村民隨意丟棄垃圾、一些企業(yè)隨意排放污水無人管的現(xiàn)象，體現(xiàn)出農(nóng)村民眾環(huán)保意識的薄弱。

3農(nóng)村水環(huán)境治理體系的構(gòu)建

十八大提出“五位一體”的新布局以來，生態(tài)文明建設(shè)的地位日益提高。但是，水環(huán)境的治理卻變成了政府的“獨(dú)角戲”，而市場和社會成為了“觀眾”。政府已經(jīng)沒有足夠的財(cái)力和精力投入到水環(huán)境治理中，迫切需要將治理從單方面向體系化延伸、構(gòu)建農(nóng)村水環(huán)境治理體系。

王猛[2]認(rèn)為，要構(gòu)建現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理體系，必須要實(shí)現(xiàn)五個(gè)現(xiàn)代化：現(xiàn)代化的治理理念、現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制、現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境管理體制、現(xiàn)代化的外部關(guān)系、現(xiàn)代化的支撐體系?，F(xiàn)代化的治理理念是指要從整體觀的視角來審視政府各職能部門在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中所起的作用；現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制是指生態(tài)環(huán)境的管理要置于社會公眾的監(jiān)督之下；現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境管理體制是指在行政關(guān)系上，要理順橫向的權(quán)責(zé)關(guān)系和縱向的層級關(guān)系；現(xiàn)代化的外部關(guān)系是指生態(tài)環(huán)境治理要由政府單一治理走向社會和企業(yè)多元共治；現(xiàn)代化的支撐體系是指一方面強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代信息技術(shù)在生態(tài)環(huán)境治理中的應(yīng)用，另一方面強(qiáng)調(diào)培育包括生態(tài)文化、環(huán)境認(rèn)知文化、環(huán)境規(guī)范文化等在內(nèi)的文化體系。因此，水環(huán)境治理體系的構(gòu)建是現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理體系的重要部分，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

借鑒王猛提出的“五大現(xiàn)代化”的框架，并針對前述的水環(huán)境治理存在的問題，筆者從治理理念出發(fā)提出治理主體利益平衡協(xié)調(diào)機(jī)制，從管理運(yùn)行機(jī)制出發(fā)提出社會公眾參與機(jī)制，從管理體制入手建設(shè)城鄉(xiāng)一體化水環(huán)境管理體制，從外部關(guān)系著手引入市場化運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，從支撐體系著手將現(xiàn)代化信息技術(shù)體系和先進(jìn)文化體系貫穿于各治理機(jī)制的調(diào)節(jié)、促進(jìn)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等互動過程中，構(gòu)建水環(huán)境治理體系的基本思路：以城鄉(xiāng)一體化水環(huán)境管理體制建設(shè)為中心，著力構(gòu)建治理主體利益平衡協(xié)調(diào)機(jī)制、社會公眾參與機(jī)制、市場化運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化(圖1)。

圖1　農(nóng)村水環(huán)境治理體系運(yùn)行機(jī)制

3.1建立城鄉(xiāng)一體化水環(huán)境管理體制城鄉(xiāng)一體化水環(huán)境管理體制是整個(gè)治理體系的核心，它對整個(gè)社會資源起著調(diào)控和配置的作用，要使管理體制發(fā)揮最大功效，就是要破除城鄉(xiāng)二元的水環(huán)境管理體制，從規(guī)劃、建設(shè)和管理三方面著力實(shí)現(xiàn)一體化體制。這要求將城市和農(nóng)村的水環(huán)境管理視為一個(gè)整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一治理，同時(shí)，提升鄉(xiāng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平，通過增加專業(yè)技術(shù)人員，增添專業(yè)技術(shù)設(shè)備并實(shí)施統(tǒng)一化管理，以使城鄉(xiāng)水環(huán)境治理一體化的治理力度得到強(qiáng)化。

3.2建立平衡協(xié)調(diào)治理主體利益機(jī)制治理主體利益平衡協(xié)調(diào)機(jī)制是建立在城鄉(xiāng)一體化水環(huán)境管理體制的基礎(chǔ)上的，既促進(jìn)了市場化運(yùn)行機(jī)制，也盤活了社會公眾參與機(jī)制。在這樣一個(gè)新的機(jī)制下，治理主體從政府及其職能部門延伸到水環(huán)境治理企業(yè)、工農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民等群體。對于政府及相關(guān)職能部門而言，除了要進(jìn)行市場監(jiān)管，還要權(quán)責(zé)分明，制定相關(guān)的法律體系和防范制度；對于水環(huán)境治理企業(yè)而言，來自政府的政策支持必不可少，企業(yè)自身要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好投入與收益的關(guān)系，將先進(jìn)技術(shù)與科學(xué)管理相結(jié)合，爭做優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的“助力器”；對于工農(nóng)業(yè)企業(yè)而言，在政府主導(dǎo)和居民監(jiān)督下，對排污的企業(yè)收取排污費(fèi)和污水處理費(fèi)，將所得收入合理分配給政府與受害居民；對于農(nóng)民而言，可通過教育和經(jīng)濟(jì)的方式改變生活方式，使其成為水環(huán)境的自覺保護(hù)者，更好地直接享用環(huán)境。

3.3建立社會公眾參與機(jī)制社會公眾參與機(jī)制是水環(huán)境治理體系中最重要的一環(huán)，它在整個(gè)治理機(jī)制中扮演著監(jiān)督人的角色。社會公眾的參與程度決定了農(nóng)村水環(huán)境治理制度能否有效地執(zhí)行，廣泛的公眾參與能夠降低交易成本和管理成本，能夠確保決策能匯集民意，并通過社會各方的協(xié)作來完成水環(huán)境治理的目標(biāo)[3]。在監(jiān)督權(quán)之外，社會公眾還行使著參與權(quán)。在農(nóng)村水環(huán)境的治理過程中，難免會遇到工農(nóng)業(yè)企業(yè)不自覺和政府不作為的行為，這時(shí)就需要社會公眾帶著責(zé)任心和緊迫感充分行使自己的參與權(quán)，彌補(bǔ)其他主體的缺位，保障水環(huán)境治理有條不紊地進(jìn)行。

3.4建立市場化運(yùn)行機(jī)制一般認(rèn)為，水環(huán)境是公共物品，具有非競爭性和非排他性，因此農(nóng)村水環(huán)境的治理也具有非競爭性和非排他性[4]。這使得引入市場化運(yùn)行機(jī)制成為可能。市場化運(yùn)行機(jī)制是整個(gè)水環(huán)境治理體系中一個(gè)重要的組成部分。它既可以有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，也可以促進(jìn)利益主體的協(xié)調(diào)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，生態(tài)資源的市場化運(yùn)作需要三個(gè)基本要素：資金，產(chǎn)權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償權(quán)才能實(shí)現(xiàn)[5]。如果將水環(huán)境置于三要素的考察當(dāng)中，可以得出水環(huán)境的三要素：資金，水權(quán)和排污權(quán)。當(dāng)前政府投入農(nóng)村水環(huán)境的治理資金顯然是不夠的，多渠道籌措資金也就成為了唯一的現(xiàn)實(shí)選擇，可通過建立私營企業(yè)和社會資本準(zhǔn)入機(jī)制，搭建水務(wù)投融資平臺，將單一的財(cái)政支持?jǐn)U大為社會化的資本集團(tuán)。對于水資源經(jīng)營權(quán)來說，制度輪廓尚不明晰，管理也處于真空狀態(tài)，因此通過在條件的地區(qū)探索建立明晰的水權(quán)交易市場，可有序地實(shí)現(xiàn)水資源的管理。最后，排污作為工業(yè)時(shí)代企業(yè)的經(jīng)營“特權(quán)”，帶來了巨大的環(huán)境破環(huán)，這一點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)尤甚，所以將排污權(quán)的交易引入農(nóng)村水環(huán)境市場，拓寬了交易權(quán)的范圍，同時(shí)建立交易權(quán)二級市場，實(shí)現(xiàn)同一行政區(qū)排污權(quán)和跨行政區(qū)排污權(quán)的對等，從而有效地發(fā)揮市場機(jī)制的功能。

3.5完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度在水環(huán)境治理體系中起著激勵(lì)治理主體、理順管理體制、影響公眾參與、激活市場機(jī)制的作用。它的運(yùn)行主要依靠污染生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償和治理生態(tài)環(huán)境受益兩個(gè)“車輪”來推進(jìn)?！罢l污染誰治理”是傳統(tǒng)的做法，雖然起到一定的作用，但從主體的積極性來說卻是不可持續(xù)的，因此，應(yīng)將“誰污染誰治理”與“誰治理誰受益”的兩個(gè)原則相結(jié)合，減少農(nóng)村水污染的排放，提高農(nóng)村各治理主體參與治理的積極性，由此實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)受益的有機(jī)統(tǒng)一。

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中圖分類號S 27

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2016)06-290-03

收稿日期2016-01-28

作者簡介鐘喜林(1978-)，男，江西分宜人，副教授，碩士，從事園林、休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃研究。