郭廷暉

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2015）04—059—03

[內(nèi)容提要]依法行政的核心問題在于廣大行政機關(guān)公務(wù)員如何依法行政。提升行政機關(guān)公務(wù)員依法行政能力，需要完善行政立法，加強行政法律體系建設(shè)；保障培訓是提升公務(wù)員依法行政能力的基礎(chǔ)；加強行政監(jiān)督，完善公務(wù)員依法行政監(jiān)督體系完善糾錯問責機制，實行公務(wù)員依法行政公眾問責制度；增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)，改變執(zhí)法環(huán)境。

[關(guān) 鍵 詞]行政機關(guān)；公務(wù)員；依法行政能力；提升

依法行政的核心問題在于廣大行政機關(guān)公務(wù)員如何依法行政，它直接影響到整個國家依法治國能否有效進行。因此，提高行政機關(guān)公務(wù)員隊伍的依法行政能力是當今法治政府建設(shè)的重要課題。本文僅就行政機關(guān)公務(wù)員依法行政能力提升途徑問題進行探討。

一、完善行政立法，加強行政法律體系建設(shè)

十八屆四中全會《決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。”依法行政，所依之法應當是代表人民最大利益并具有內(nèi)在協(xié)調(diào)性的“良法”。行政機關(guān)的公務(wù)員，其行政能力必須建立在“良法”的基礎(chǔ)之上。若一國的法律體系內(nèi)部不協(xié)調(diào)、充斥著矛盾，就會使公務(wù)員依法行政過程無所適從。為此，當前必須努力做到以下兩點：一是要對現(xiàn)有行政法律法規(guī)中過時的條款進行修正，如行政賠償、行政征收補償、行政自由裁量權(quán)等。十八屆四中全會《決定》強調(diào)要推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，是行政組織法定化的具體表現(xiàn)。要依法全面履行政府職能，沒有行政組織法做支撐，全面履行政府職能也難以實現(xiàn)。我國的行政管理多年來重實體輕程序，忽視程序是普遍現(xiàn)象?！稕Q定》中有很多方面是關(guān)于程序的，比如，決策程序的完善、行政執(zhí)法程序的完善、行政監(jiān)督程序的完善，重點強調(diào)的是程序制度。所以，這兩個立法任務(wù)非常有針對性，也具有重大意義。二是要盡力消除行政法律體系中下位法與上位法以及前后規(guī)范之間相互沖突的情形，使其達到無矛盾性的目標?！胺审w系要求內(nèi)部的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，要求層次錯落分明，不相矛盾。由法律所形成的關(guān)系體系和行為體系，井然有序，和而不同?！睒?gòu)建具有這種美感的行政法律體系，是提升公務(wù)員依法行政能力的前提條件。同時還應提高行政立法技術(shù)水平，使法律法規(guī)具有可操作性，以堵塞由于條文本身造成的執(zhí)法過程中有法不依或執(zhí)法不嚴的漏洞。

二、保障培訓是提升公務(wù)員依法行政能力的基礎(chǔ)

公務(wù)員依法行政能力培訓是提高公務(wù)員整體法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的一個十分重要的途徑，也是提升公務(wù)員依法行政能力的基礎(chǔ)性工作，公務(wù)員培訓機構(gòu)要按照《公務(wù)員法》的規(guī)定在新錄用人員的初任培訓、在職公務(wù)員的知識更新培訓以及晉升領(lǐng)導職務(wù)前的任職培訓中設(shè)置提升依法行政能力相關(guān)課程，幫助公務(wù)員樹立依法行政理念，提高依法行政的能力?？茖W合理地設(shè)置依法行政類課程，通過系統(tǒng)的、全面的依法行政能力培訓，對公務(wù)員依法行政觀念的有效形成起督促和強化作用，讓公務(wù)員自覺學習行政法律規(guī)范并遵守依法行政程序，自覺承擔起行政機關(guān)的責任和義務(wù)。

當然，公務(wù)員依法行政能力培訓是一項長期需要，培訓效果不是朝夕可以實現(xiàn)的。這項工作要從公務(wù)員的工作實際出發(fā)，加強針對性，可以從以下幾個方面予以實施：一是革新培訓模式。公務(wù)員依法行政能力更多的是遇到實際問題如何依法處理和解決。僅靠傳統(tǒng)的課堂教學已經(jīng)適應不了當今的社會發(fā)展趨勢，因此我們在教學方式方法上不斷創(chuàng)新，從講授式到案例式、研討式、研究式、情景模擬式、行動教學法，在實踐中教與學，不斷總結(jié)成功或失敗的案例，根據(jù)參訓者的需求，分類分級施教，今后應當注重開發(fā)公務(wù)員依法行政技能培養(yǎng)系統(tǒng)，對公務(wù)員，尤其是初任公務(wù)員進行依法行政技能與技巧的模擬訓練，以切實提高公務(wù)員對法律的實際操作能力；二是完善培訓制度。制定健全的培訓制度，明確培訓目標、內(nèi)容和途徑。要形成規(guī)范公務(wù)員學習法律知識的制度。通過建立各級公務(wù)員學法制度，定期或不定期地對各級公務(wù)員進行法律知識的培訓，并積極探索各級公務(wù)員任職前法律知識考核制度。通過對與自身本職工作密切關(guān)聯(lián)的法律知識的學習與考核，努力使公務(wù)員行切實確立行政法治意識、行政公正意識和行政公開意識；三是拓寬培訓視野。公務(wù)員依法行政能力的提升，絕不是紙上談兵，用文件貫徹精神，必須走出去，也可以請進來，拓展視野，開辟更高層次的培訓途徑，在法學教學師資力量雄厚的高校建立培訓基地。同時在各行政機關(guān)內(nèi)部開展案例評析，組織全系統(tǒng)從執(zhí)法程序、證據(jù)收集、辦案技巧、法律適用等各個方面展開研討，提高執(zhí)法人員分析案例、解決問題的能力；四是加強培訓保障。在加大培訓經(jīng)費的投入，為公務(wù)員培訓提供充分的物質(zhì)保障的同時，各部門也應高度重視培訓工作，最大化縮小工學矛盾。

三、加強行政監(jiān)督，完善公務(wù)員依法行政監(jiān)督體系

要全面推進依法治國，建設(shè)法治政府，必須把依法行政行為置于嚴格的監(jiān)督體系之下。十八屆四中全會《決定》強調(diào)要加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點。對權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。

我們要在現(xiàn)有的監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，進一步拓寬監(jiān)督范圍，加大監(jiān)督深度。監(jiān)督的重要目的就是提高依法行政的水平，要想實現(xiàn)有效的執(zhí)法監(jiān)督，必須建立依法行政效果評價體系。

（一）建立執(zhí)法回訪機制，實行監(jiān)督部門回訪制度。若要對執(zhí)法行為進行有效監(jiān)督，最直接的辦法就是對行政相對人進行回訪。讓行政相對人給執(zhí)法人員執(zhí)法行為打分，加強對執(zhí)法行為的監(jiān)督。

（二）聘請中介機構(gòu)進行測評。聘請專業(yè)第三方評測機構(gòu)，對執(zhí)法人員執(zhí)法行為進行調(diào)查，采取無記名形式打分，將調(diào)查得分加權(quán)到執(zhí)法人員考核中，并將每位執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在的不足或錯誤進行糾正，增強執(zhí)法監(jiān)督的公平性。

（三）強化執(zhí)法監(jiān)督考核。一是針對監(jiān)督考核力量薄弱，不能實行有效監(jiān)督的問題，要從監(jiān)督考核機構(gòu)配置上加強力量，組成考核小組，確?？己擞辛Χ?。二是擴展監(jiān)督考核范圍。將監(jiān)督考核貫穿于執(zhí)法行為全過程，并分別制定相應的執(zhí)法標準及考核要求，按照標準和要求進行考核，確?？己说娜婧侠恚罱K將考核結(jié)果作為對執(zhí)法單位和執(zhí)法人員進行獎懲的重要依據(jù)。

四、完善糾錯問責機制，實行公務(wù)員依法行政公眾問責制度

建立責任政府是一個法治、民主的國家必須完成的事情，各行政部門應從一個責任政府應有的責任出發(fā)，政府及其公務(wù)員必須接受人民群眾的合理問責，如有違反依法行政的行為必須承擔相應的責任。實行公務(wù)員依法行政責任制是依法行政的一個保障，也是追責環(huán)節(jié)，沒有權(quán)責一致，也就容易導致公務(wù)人員失去了辦事準則。因此必須嚴格過錯責任追究。對工作中發(fā)現(xiàn)的違法或者不當?shù)男姓?zhí)法行為，各地在處理和追究責任時往往流于形式，導致監(jiān)督乏力。因此，應當將執(zhí)法過程中的各個程序進行劃分，根據(jù)各種違法違規(guī)行為的輕重制定相應的責任，對違反程序執(zhí)法的人員進行實質(zhì)性的處罰。只有明確了公務(wù)員在依法行政過程中的職權(quán)范圍和職責所在，明確了他們在法律實施中的具體行政行為的邊界，依法行政才有保障，公務(wù)員也才能成為人民信得過的公仆。

五、增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)，改變執(zhí)法環(huán)境

衡量一個社會的法治化水平，其重要標準要看法律是否獲得公眾的普遍認同，并在多大程度上成為民眾的一種生活方式。如果公民對法律信心不足，總是寄望于清官，依賴于行政途徑謀求權(quán)利的實現(xiàn)和權(quán)益的保護，而不愿在法律的框架之下解決糾紛或者不知道用法律手段保護自己合法權(quán)益必將不利于社會健康發(fā)展。公務(wù)員在這種環(huán)境下行政，將會自覺或不自覺地以權(quán)代法、以言代法，從而銷蝕法律的尊嚴。因此，提升公務(wù)員依法行政能力需要全社會共同努力：一方面要努力采取各種措施，增強全社會尊重法律、遵守法律的觀念和意識，形成對法的價值的認同意識；另一方面，還必須努力構(gòu)建多元化的公眾利益訴求表達機制，使公民或社會團體利益在受到侵犯時的激動情緒能及時得到疏導。

責任編輯/李永生