孫秀華

中圖分類號(hào)：D613 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672—4496（2015）04—050—07

[內(nèi)容提要]黨的十八屆三中全會(huì)為政府決策中嵌入社會(huì)主義協(xié)商民主提供了重要依據(jù)。協(xié)商民主可以使政府決策更能體現(xiàn)民意、更加科學(xué)、更符合公共利益。政府決策中存在的問(wèn)題表明，必須從明確主體和事項(xiàng)、規(guī)范程序、構(gòu)筑平臺(tái)和構(gòu)建決策評(píng)估體系上健全和完善協(xié)商民主制度，促進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化。

[關(guān) 鍵 詞]政府決策；協(xié)商民主；制度建設(shè)

黨的十八大提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，以及習(xí)近平在紀(jì)念人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上的講話中提出“如何開(kāi)展好協(xié)商民主”等重大理論問(wèn)題，層層遞進(jìn)式的協(xié)商民主制度安排，彰顯黨和國(guó)家用制度保障人民民主的堅(jiān)定決心和信心。十八大報(bào)告明確提出政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商。在政府決策領(lǐng)域內(nèi)探討協(xié)商民主制度建設(shè)，是針對(duì)當(dāng)前在政府決策中存在的一些問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)的迫切需要而提出的。

一、政府決策中協(xié)商民主的必要性

十八屆三中全會(huì)指出：“深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商?！边@是在政府決策中嵌入?yún)f(xié)商民主的依據(jù)。協(xié)商民主就是參與者通過(guò)自由平等公開(kāi)的表達(dá)或者傾聽(tīng)，理性認(rèn)真地思考各種意見(jiàn)和建議，進(jìn)而做出合理的選擇。協(xié)商民主能夠培養(yǎng)社會(huì)公眾的集體主義意識(shí)以及推動(dòng)社會(huì)成員之間相互尊重、相互理解，有力地促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化。

（一）協(xié)商民主使政府決策更能體現(xiàn)民意

協(xié)商民主使政府決策在一定程度上彌補(bǔ)了代議制民主的缺陷，更好地體現(xiàn)民主價(jià)值。鄧小平說(shuō)過(guò)，“要同人民一起商量辦事，決心要堅(jiān)定，步驟要穩(wěn)妥，還要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改正不當(dāng)?shù)姆桨负筒襟E，不使小的錯(cuò)誤發(fā)展成為大的錯(cuò)誤?！敝萋┱咴谟钕拢д咴诓菀?。民主決策奠定了法治政府的民意基礎(chǔ)，因?yàn)橹挥型晟乒駞⑴c決策的機(jī)制，民意才能夠得到表達(dá)的機(jī)會(huì)，民情才能夠?yàn)檎w察，民心才能為政府所獲取，這就是政府一直所倡導(dǎo)的民本理念。從政府合法性的視角來(lái)看，只有真正代表民意，得到民眾自覺(jué)擁護(hù)和支持的政府才能真正確立牢固的根基。所以，現(xiàn)代民主政治要求政府決策必須把民眾利益放在第一位加以考慮。因此，協(xié)商民主要求政府在公共決策時(shí)，要讓民眾積極廣泛參與，認(rèn)真傾聽(tīng)民眾意志的表達(dá)，充分尊重和關(guān)注少數(shù)人的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，在協(xié)商民主主體共同討論的過(guò)程中，形成一致意見(jiàn)達(dá)成共識(shí)。這就有別于選舉民主只照顧多數(shù)人的利益，而不考慮少數(shù)人的利益，避免了多數(shù)人的“暴政”。

（二）協(xié)商民主使政府決策更具科學(xué)性

著名決策理論學(xué)派專家西蒙認(rèn)為，決策者的理性是有限的，環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性及個(gè)人價(jià)值觀的干擾使我們的理性受到限制。決策者只能以追求“最優(yōu)”的精神，在主、客觀條件約束下以“滿意”為標(biāo)準(zhǔn)做出科學(xué)的決策。[1]由于人的有限理性，決策者無(wú)法獲得決策的完全信息，也無(wú)法做出最優(yōu)化的決策，政策主體一方面處于自身理性的有限性而出現(xiàn)決策失敗，另外，政府也有可能受到利益集團(tuán)的影響，被其“俘獲”而做出對(duì)公眾不利的政策選擇。討論是消除有限理性影響的一種有效方式，通過(guò)討論而集中有限理性，可以增加做出最佳選擇的概率。通過(guò)把政治正當(dāng)化和決策置于多種備選方案中，協(xié)商提高了它們的質(zhì)量。當(dāng)協(xié)商在開(kāi)放的公共場(chǎng)所進(jìn)行的時(shí)候，理性的質(zhì)量就可以提高。因此，基于人類理性的有限性，在政府決策的過(guò)程中，與公民的溝通、對(duì)話和討論，對(duì)形成良好的公共決策尤其重要。因此，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)選擇應(yīng)該通過(guò)協(xié)商方式做出，所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是理性而不是權(quán)力。理性作為判斷正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)及可接受的依據(jù)，并使偏見(jiàn)無(wú)法獲得采納。協(xié)商民主不僅僅注重多數(shù)的意愿，更關(guān)注集體的理性反思，協(xié)商的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)理性驅(qū)動(dòng)的共識(shí)。所以，協(xié)商民主能夠減少或克服有限理性，使政府決策具有更強(qiáng)的科學(xué)性。

（三）協(xié)商民主使政府決策更符合公共利益

毛澤東同志說(shuō)過(guò)：“國(guó)家各方面的關(guān)系都要協(xié)商。我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，可以叫它是個(gè)商量政府”。人類社會(huì)正是有了公共利益才能夠存在，我國(guó)憲法中的公共利益大體上具有如下含義：公共利益是社會(huì)共同體的基礎(chǔ)，是社會(huì)各種利益的整合，反映憲法共同體價(jià)值體系的基本要求。作為政府決策中的協(xié)商民主尊重各種不同的利益，承認(rèn)社會(huì)的多元利益沖突和分歧。政府決策的協(xié)商民主，其主要目標(biāo)不是狹隘地追求個(gè)人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的決策以實(shí)現(xiàn)公共利益。在公共協(xié)商過(guò)程中，所有公民的意愿、信念、觀點(diǎn)才能夠完全地表達(dá)出來(lái)，不存在特殊社會(huì)成員的利益具有超越其他任何公民利益的有限性。而要保證為所有人提供平等的表達(dá)機(jī)會(huì)，消除參與決策協(xié)商的制度性障礙，形成所有公民能夠自由參與協(xié)商過(guò)程，則必須形成一種可欲的協(xié)商論壇。[2]在這種論壇中，需要參與協(xié)商的主體，沒(méi)有高于公共利益的個(gè)體利益，也沒(méi)有高于其他個(gè)體利益的利益，一切利益的取得都是通過(guò)協(xié)商的過(guò)程，公共利益理念是協(xié)商的基本準(zhǔn)則，所以，參與者會(huì)在各種相互沖突的利益中受程序性規(guī)則的引導(dǎo)并趨向公共利益，而不僅僅是關(guān)注自身利益。愿意為了公共利益而適度犧牲個(gè)人利益，在協(xié)商之后，他們就明顯愿意為整體而協(xié)調(diào)自我利益和集體利益，這樣就促使公共利益的最大化。

（四）協(xié)商民主能夠提升政府決策的合法性

在政府決策協(xié)商中，協(xié)商民主可以提升政府決策的合法性。協(xié)商過(guò)程的政治合法性首先出于參與者的意愿，其次是基于集體的理性反思。經(jīng)過(guò)討論、審議形成政治決策，其合法性不是來(lái)源于個(gè)人意志，而是決策形成的程序，即理想的協(xié)商程序使各種分歧最終通過(guò)討論而達(dá)成共識(shí)。公共協(xié)商結(jié)果的政治合法性不僅建立在廣泛考慮所有人需求和利益基礎(chǔ)之上，而且還建立在利用公開(kāi)審查過(guò)的理性指導(dǎo)協(xié)商這一事實(shí)基礎(chǔ)之上。[3]政府在決策中，要同利益相關(guān)者進(jìn)行廣泛協(xié)商。在協(xié)商的過(guò)程中，所有的參與者都是平等的理性主體，任何人都不具有超越他人的優(yōu)先性。協(xié)商民主能夠在決策過(guò)程中較好地做到既尊重多數(shù)人的意愿，又尊重和照顧少數(shù)人的合理意見(jiàn)與要求，克服了單一的多數(shù)通過(guò)的民主決策機(jī)制的缺陷，在實(shí)現(xiàn)所屬人的民主權(quán)利的同時(shí)，使少數(shù)人的意見(jiàn)得以充分表達(dá)，使尊重和保護(hù)少數(shù)人意見(jiàn)相統(tǒng)一。[4]因此它符合大多數(shù)公民的偏好。即使協(xié)商無(wú)法總是產(chǎn)生合法可行的決策，但它也為行政人員的決策提供了更加準(zhǔn)確的信息基礎(chǔ)。由于整個(gè)決策的形成是靠相互說(shuō)服而非強(qiáng)制，所以它能夠獲得廣大政策對(duì)象的認(rèn)同和支持，得到參與者的普遍遵守，從而有利于鞏固政府的合法性基礎(chǔ)。

由于協(xié)商民主具有注重理性、辯論和商討的方式；關(guān)注公共利益；強(qiáng)調(diào)參與及參與者之間的平等；希望在多元分歧的觀點(diǎn)之中達(dá)成某種共識(shí)或妥協(xié)的特征，能夠促進(jìn)政府決策的科學(xué)化民主化。

二、政府決策中存在的問(wèn)題

政府決策是現(xiàn)代政府達(dá)成有效社會(huì)治理的基本方式。目前，政府決策中仍然體現(xiàn)著“為民做主”的慣性思維，在“政績(jī)工程、形象工程”和GDP的“引領(lǐng)下”，“拍腦門(mén)、拍胸脯”決策在所難免。因此，往往造成政府決策在價(jià)值取向上忽視社會(huì)效益和公共利益；政府單邊決策凸顯，民眾參與嚴(yán)重缺失；決策失誤責(zé)任追究制度的缺失，導(dǎo)致決策失誤惡性循環(huán)。實(shí)踐中因決策失誤所引發(fā)的重大社會(huì)事件、特大經(jīng)濟(jì)損失事件時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前政府決策中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

（一）政府決策程序缺少法律約束，法治化程度較低

關(guān)于政府決策程序，我國(guó)至今尚未制定行政程序法。我國(guó)首先提到行政決策程序的文件是國(guó)務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“健全行政決策機(jī)制”并“完善行政決策程序”。之后，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等意見(jiàn)，不斷對(duì)完善政府決策機(jī)制、推進(jìn)依法科學(xué)民主決策、規(guī)范行政決策程序提出具體意見(jiàn)。但到目前為止規(guī)范政府決策程序的規(guī)范仍然缺失，違反程序、草率決策或越權(quán)決策的情況尤為突出，特別是一些家長(zhǎng)制作風(fēng)盛行的地區(qū)或部門(mén)，長(zhǎng)官意志高于一切。

（二）政府決策有時(shí)忽視公共利益和社會(huì)效益

政府是人民權(quán)益和公共利益的代表，因而政府的決策必須是為了公共利益，如果背離這個(gè)原則，那么政府決策的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑。現(xiàn)實(shí)往往與理論設(shè)計(jì)有差距，理論設(shè)計(jì)需要用制度轉(zhuǎn)換成可操作的規(guī)范，但如果規(guī)范缺失，理論設(shè)計(jì)在實(shí)踐中往往達(dá)不到目的?，F(xiàn)實(shí)中，一些地方政府部門(mén)公共權(quán)力濫用，政府決策價(jià)值取向偏頗，忽視社會(huì)效益和公共利益，公共資源使用效應(yīng)低下，使得政府決策及其落實(shí)最終背離了公共利益的目標(biāo)。如果政府的決策偏離公共利益和社會(huì)效益，就會(huì)失去人民群眾的支持和擁護(hù)，失去民眾擁護(hù)和支持的政府決策，是堅(jiān)持不了多久執(zhí)行不下去的。

（三）政府決策有時(shí)忽視民眾訴求，民眾參與流于形式

十八大乃至十八屆三中全會(huì)，都對(duì)政府決策提出科學(xué)化民主化規(guī)范化的要求，聽(tīng)證會(huì)、征求意見(jiàn)會(huì)、專家論證會(huì)等形式往往被認(rèn)為是民主決策的主要方式。實(shí)踐中，地方政府在涉及國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)時(shí)，都會(huì)考慮通過(guò)以上方式來(lái)征求民意，但存在的問(wèn)題也不少。首先，進(jìn)行民主決策的事項(xiàng)不明。具體哪些事項(xiàng)必須舉行聽(tīng)證會(huì)、進(jìn)行專家論證或廣泛征求民意，并沒(méi)有明確的規(guī)定。這很容易導(dǎo)致決策的主動(dòng)權(quán)掌握在某些利益群體手中。是否存在著參與民主，參與中的民眾并不能說(shuō)了算，決策還是領(lǐng)導(dǎo)的想法而已。其次，聽(tīng)證代表不具有代表性。許多聽(tīng)證會(huì)流于形式，聽(tīng)證組成人員事先由利益群體通謀后安排，不具有代表性，盡管有零星的民眾代表，并不能對(duì)決策產(chǎn)生任何影響。再次，政府信息不透明，導(dǎo)致政府與民眾的信息不對(duì)稱，極大影響了民眾參與決策的熱情與積極性，民眾很難通過(guò)正常渠道了解政府決策對(duì)自己生活有什么意義，就此下去助長(zhǎng)了民眾的參與冷漠。最后，決策的利益導(dǎo)向偏差，輕視或忽視民心的力量。許多政府的決策，不是以民意、民情與民心為導(dǎo)向，而是以政績(jī)、私心、感情等因素為主導(dǎo)，從而失去民心。

（四）政府決策失誤追責(zé)制度缺失，責(zé)任追究困難

由于缺乏集體性決策程序，嚴(yán)格的決策責(zé)任追究制度沒(méi)有建立起來(lái)。政府決策實(shí)際上是一種委托代理關(guān)系，如果決策出現(xiàn)失誤，造成嚴(yán)重后果，決策者必然要承擔(dān)相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、行政、道義責(zé)任，接受嚴(yán)厲的懲罰，這是現(xiàn)代法治國(guó)家一條基本準(zhǔn)則。我國(guó)的政府決策體制，基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的，由于權(quán)力、利益和責(zé)任分離，權(quán)力和責(zé)任不對(duì)稱，使決策權(quán)與決策責(zé)任相脫離，造成部分領(lǐng)導(dǎo)不顧后果，輕率決策，或?yàn)E用權(quán)力專斷決策。政府決策者擁有權(quán)力、享有利益，但對(duì)行使決策權(quán)帶來(lái)的不良后果并不承擔(dān)責(zé)任，一旦決策失誤，又容易使部分領(lǐng)導(dǎo)推卸和逃脫責(zé)任。因此，必須通過(guò)制度的構(gòu)建，還權(quán)于民，用民權(quán)本位制約束公權(quán)力。

三、健全完善協(xié)商民主制度，促進(jìn)政府決策科學(xué)化民主化

習(xí)近平在紀(jì)念人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上講話指出：社會(huì)主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的、而不是做樣子的，應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個(gè)方面的，應(yīng)該是全國(guó)上上下下都要做的、而不是局限在某一級(jí)的。因此，必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。遼寧省政府可以根據(jù)本省的實(shí)際情況，可以制定《遼寧省政府重大公共決策協(xié)商民主實(shí)施辦法》，明確規(guī)定協(xié)商的基本原則、協(xié)商主體的確定、協(xié)商的內(nèi)容、協(xié)商的程序、協(xié)商的形式、協(xié)商成果的反饋及采納、責(zé)任追究等主要內(nèi)容，把政府的公共決策納入法制化的軌道。

（一）明確規(guī)定協(xié)商主體及協(xié)商事項(xiàng)是開(kāi)展協(xié)商的前提條件

關(guān)于協(xié)商主體，從廣義上來(lái)講，每個(gè)成年公民都應(yīng)當(dāng)成為協(xié)商的主體。但具體到政府公共決策層面的協(xié)商，在確定參與主體時(shí)，決策涉及的利益群體是一條最重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然這是個(gè)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槿魏握叩挠绊懛秶紩?huì)隨著時(shí)間的變化而變化，涉及利益群體的范圍也會(huì)隨之變化?？梢愿鶕?jù)不同的層級(jí)、不同的方面、不同的區(qū)域，確定不同層級(jí)、不同方面、不同區(qū)域的協(xié)商主體，要因事而異不搞一刀切。在有些問(wèn)題上，政府可以采取代表性人物訪談法，即政府決策者有選擇地向某些行業(yè)、某些領(lǐng)域的代表人物進(jìn)行政策咨詢和磋商，聽(tīng)取其建議；在有些問(wèn)題上，可以采取“到群眾中去”深入調(diào)查研究的方法來(lái)征求公民對(duì)政府決策的意見(jiàn)，如果調(diào)查是在隨機(jī)抽樣的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，那么就必須獲得一些有代表性的觀點(diǎn)，要將協(xié)商活動(dòng)控制在適當(dāng)?shù)囊?guī)模上，既不能勞師動(dòng)眾，又不能范圍過(guò)小。

在協(xié)商事項(xiàng)上，應(yīng)當(dāng)明確哪些屬于政府決策范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，哪些不屬于政府決策的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)有較明確的列舉，凡是涉及群眾切身利益的事項(xiàng)都應(yīng)拿來(lái)商量。例如下列重大事項(xiàng)必須協(xié)商于決策之前和協(xié)商于決策之中：一是制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大政策措施，編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃；二是編制財(cái)政預(yù)決算，重大財(cái)政資金安排；三是重大政府投資項(xiàng)目；四是重大國(guó)有資產(chǎn)處置；五是資源開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品管理方面的重大措施；六是重要的行政事業(yè)性收費(fèi)以及重要商品、服務(wù)的政府定價(jià)等。[5]七是其他應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)商的事項(xiàng)。

（二）構(gòu)建規(guī)范化的協(xié)商程序是開(kāi)展協(xié)商的關(guān)鍵

要真正實(shí)現(xiàn)政府決策的協(xié)商民主，就必須建立協(xié)商民主在政府決策中的長(zhǎng)效機(jī)制，使協(xié)商民主真正形成制度化、規(guī)范化和程序化。協(xié)商民主是一種程序性的決策民主。協(xié)商主體的范圍，協(xié)商內(nèi)容的確定，協(xié)商形式的選擇，協(xié)商手段的運(yùn)用以及協(xié)商結(jié)果的落實(shí)，都需要合理規(guī)范的程序設(shè)計(jì)。首先，政府要做好決策協(xié)商的前期準(zhǔn)備工作，主要包括協(xié)商主體確定的原則、范圍、遴選方法；協(xié)商會(huì)主持人的確定、會(huì)序的安排；不同協(xié)商內(nèi)容采取何種相應(yīng)的形式等，政府應(yīng)事先做出科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，并能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。其次，在正式協(xié)商過(guò)程中，政府要堅(jiān)持公平、公正、民主的原則。在協(xié)商論壇中，每一個(gè)參與主體都享有與其他參與者平等的權(quán)利，可以暢所欲言，充分表達(dá)自己的意見(jiàn)和訴求并要求獲得其他參與者的關(guān)注。同時(shí)，其他參與者也都有義務(wù)傾聽(tīng)其他人的意見(jiàn)和看法。做到既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求。對(duì)于協(xié)商過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，政府須有應(yīng)對(duì)的措施，以免使整個(gè)協(xié)商陷入僵局。最后，對(duì)于協(xié)商結(jié)果政府應(yīng)事先有一定的預(yù)期。對(duì)于民眾參與者提出的合理且可行的建議應(yīng)當(dāng)采納；對(duì)于民眾參與者提出的可行但不宜馬上做的事項(xiàng)，要做耐心細(xì)致的解釋說(shuō)明；對(duì)于民眾參與者基于小團(tuán)體利益而提出但偏離公共利益的建議，除解釋外要說(shuō)服教育。要審時(shí)度勢(shì)善于與協(xié)商參與者達(dá)成妥協(xié)，最終達(dá)到協(xié)商的目的，形成決策。

（三）構(gòu)筑多樣化的協(xié)商平臺(tái)是開(kāi)展協(xié)商的重要載體

習(xí)近平指出：建立健全提案、會(huì)議、座談、論證、聽(tīng)證、公示、評(píng)估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)等多種協(xié)商方式，不斷提高協(xié)商民主的科學(xué)性和實(shí)效性。探索并完善協(xié)商民主形式的多樣化，是提高政府決策協(xié)商民主質(zhì)量的關(guān)鍵，可以因地制宜、因事制宜地實(shí)行多樣化的協(xié)商形式。

一是重大決策聽(tīng)證會(huì)。從目前政府所實(shí)施的聽(tīng)證制度看，還存在不少值得改進(jìn)的問(wèn)題。例如，政府在組織聽(tīng)證會(huì)中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，主宰聽(tīng)證會(huì)所有程序。如果用官僚主義作風(fēng)主持聽(tīng)證會(huì)，就會(huì)使聽(tīng)證會(huì)異化為“走過(guò)場(chǎng)、找托兒、作秀兒”的形式，不能真正達(dá)到聽(tīng)證的目的。再有，對(duì)于聽(tīng)證代表的選擇亦沒(méi)有成熟的規(guī)則。因此，針對(duì)這些問(wèn)題，公開(kāi)公平公正的安排好聽(tīng)證會(huì)的事務(wù)，鼓勵(lì)聽(tīng)證代表人可以委托具備法律、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等專業(yè)知識(shí)的代言人參加，減少因地位差異、信息不對(duì)稱帶來(lái)的不公，增強(qiáng)協(xié)商民主操作的實(shí)際效果。

二是民主懇談會(huì)。真正的民主懇談會(huì)可以保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從目前看，我國(guó)的民主懇談會(huì)還沒(méi)有法律地位，還不能在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)進(jìn)行。因此，目前可以考慮用民主懇談會(huì)的形式來(lái)對(duì)接人大制度。這方面浙江溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)已經(jīng)給我們“打樣兒”，我們可以借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。比如，在重大公共事項(xiàng)決策之前先開(kāi)懇談會(huì)，邀請(qǐng)人大代表參加。程序安排是先懇談，形成一定的共識(shí)之后，再讓人大代表審議懇談會(huì)的結(jié)論。在民主懇談會(huì)上各利益群體之間如有不同的利益要求和不同的看法，可以交給人大代表去表決。這樣，人大代表在與群眾利益相關(guān)的重大事項(xiàng)上就能真正發(fā)揮出代表的決定作用。民主懇談會(huì)也應(yīng)很好地對(duì)接基層人大制度，從而把民主懇談納入體制框架。

三是網(wǎng)上互動(dòng)。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及和信息化的快速發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越借助互聯(lián)網(wǎng)獲取信息，互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)為發(fā)展協(xié)商民主、優(yōu)化政府決策提供了有利的技術(shù)平臺(tái)和載體。人們可以通過(guò)上網(wǎng)直接就重大事件或政治決策與政府官員交流、對(duì)話，表達(dá)自己的看法。當(dāng)前，要使網(wǎng)上互動(dòng)成為制度化的協(xié)商方式，除了加強(qiáng)其他網(wǎng)上平臺(tái)建設(shè)，更應(yīng)該加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)。在推進(jìn)協(xié)商民主方面，比較成熟的政府網(wǎng)站建設(shè)應(yīng)該分成特定的功能框，比如信訪參與、訪談參與、調(diào)查參與及論壇參與等，每個(gè)功能框?qū)?yīng)不同的功能，以便實(shí)現(xiàn)政府和公眾的有效互動(dòng)。目前一些地方如上海建立的政府網(wǎng)站，主要領(lǐng)導(dǎo)在網(wǎng)絡(luò)上便可接受民眾的提問(wèn)，現(xiàn)場(chǎng)解答，現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)解決，參與氣氛熱烈且成效顯著，反映很好，這一模式可逐漸普及并形成制度。

（四）構(gòu)建決策評(píng)估體系啟動(dòng)責(zé)任追究機(jī)制是開(kāi)展協(xié)商的重要保障

十八屆四中全會(huì)公報(bào)中明確提出重大行政決策責(zé)任終身追究制度，為重大決策協(xié)商于決策之前和決策執(zhí)行中，提供了制度保障。協(xié)商質(zhì)量好壞水平高低，需要權(quán)威的量化指標(biāo)體系進(jìn)行檢驗(yàn)。從規(guī)范層面，需要設(shè)置一個(gè)專業(yè)的決策評(píng)估機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于政府之外。評(píng)估的指標(biāo)不僅要考慮到?jīng)Q策能夠帶來(lái)的效益，還要看決策是否符合民意，“人民不滿意，個(gè)別人滿意”的決策不是好決策。西蒙認(rèn)為，好的決策往往不是最優(yōu)的選擇，但往往是最符合大多數(shù)人意見(jiàn)的選擇。決策評(píng)估同樣應(yīng)以是否符合公共利益為根本原則，不能以“官本位”壓制大眾利益。評(píng)估的結(jié)果就是要啟動(dòng)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于違法決策、不當(dāng)決策、錯(cuò)誤決策的決策人，要啟動(dòng)質(zhì)詢、處分、處罰等法律責(zé)任機(jī)制，如果決策失誤給國(guó)家造成重大損失，其責(zé)任人可以納入《刑法》濫用職權(quán)罪追究其刑事責(zé)任。只有構(gòu)建強(qiáng)有力的責(zé)任追究機(jī)制，才會(huì)真正形成制度的威懾力和對(duì)制度的敬畏感，使決策者在決策時(shí)認(rèn)真對(duì)待、慎重決策。

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責(zé)任編輯/陳洪超