劉志剛

地方人大及其常委會的立法權(quán)限界分*

劉志剛**

摘 要：地方人大及其常委會的立法權(quán)最早是由1979年《地方組織法》規(guī)定的，但是，該法以及1982年憲法中均未界定地方人大及其常委會之間的立法權(quán)限劃分，2000年通過的《立法法》第67條、第68條對此做了界定。但是，由于《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項(xiàng)”在內(nèi)涵上的模糊性以及其相較于《立法法》（2000年）第68條所規(guī)定事項(xiàng)的主體地位，《立法法》界定地方人大及其常委會立法權(quán)限的努力難以取得實(shí)際成效。學(xué)界對“特別重大事項(xiàng)”的內(nèi)涵、性質(zhì)以及界定其范圍的必要性等問題的理解不甚相同，各地界定地方人大及其常委會立法權(quán)限的方式、界定“特別重大事項(xiàng)”的方式也迥然相異。對“特別重大事項(xiàng)”的來源、性質(zhì)以及界分“特別重大事項(xiàng)”范圍的主體需要明確，對界分地方人大及其常委會立法權(quán)限的方式及路徑也需要作出厘定。

關(guān)鍵詞：地方人大及其常委會 立法權(quán)限 特別重大事項(xiàng)

*本文系教育部基金項(xiàng)目（13YJA820030）及上海市法學(xué)會2015年理論法學(xué)研究課題（憲法實(shí)施制度研究）的階段性研究成果。

地方人大及其常委會之間的立法權(quán)限劃分是立法權(quán)限劃分中的重要內(nèi)容。1982年憲法和《地方組織法》對此沒有作出清晰的厘定，2000年通過的《立法法》第67條、第68條盡管對地方人大及其常委會之間的立法權(quán)限界分作了框架性的規(guī)定，但是，由于《立法法》第67條所規(guī)定的“特別重大事項(xiàng)”決定權(quán)在內(nèi)涵上的模糊以及其他諸多方面的原因，學(xué)界對地方人大及其常委會立法權(quán)限的界分問題依然存在較大的爭議，各地在界分地方人大及其常委會立法權(quán)限時的做法也不甚相同。筆者對此進(jìn)行分析，具體從以下四個方面展開：

一、地方人大及其常委會立法權(quán)限界分的歷史發(fā)展

1979年7月1日，五屆全國人大第二次會議審議通過了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。該法第6條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！痹摲ǖ?7條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！?982年憲法對地方性法規(guī)的制定權(quán)作了規(guī)定，但是，它所規(guī)定的有權(quán)制定地方性法規(guī)的主體和1979年地方組織法的規(guī)定不甚相同，具體表現(xiàn)在：1982年憲法所規(guī)定的有權(quán)制定地方法規(guī)的主體僅限于省、直轄市的人大，并不包括自治區(qū)的人大。但是，1979年地方組織法中所規(guī)定的有權(quán)制定地方性法規(guī)的主體卻既包括省、直轄市人大，也包括自治區(qū)人大。1979年地方組織法頒布實(shí)施之后，全國人大常委會先后于1982年、1986年、1995年、2004年對地方組織法進(jìn)行了四次修改。經(jīng)過修改，有權(quán)制訂地方性法規(guī)的主體逐步被拓展為既包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，也包括省、自治區(qū)政府所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會。前述地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的依據(jù)也和1982年憲法趨向于一致，即采用1982年憲法中確立的標(biāo)準(zhǔn)——不得和憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，取消了1979年地方組織法頒行時所限定的一些條件——不得和政策、法令、政令相抵觸。但是，從1982年憲法和地方組織法的文本規(guī)定來看，地方人大及其常委會之間的立法權(quán)問題是捆綁在一起的，并未具體界分二者之間的立法權(quán)限，這與現(xiàn)行憲法第62條第3項(xiàng)、第67條第2項(xiàng)分別界定全國人大及其常委會立法權(quán)的做法不甚相同。誠然，地方組織法中對地方人大及其常委會的立法權(quán)問題也是分開加以規(guī)定的，和1982年憲法第100條中的條文表述方式不甚相同，但是，這僅僅是一種立法體例編排的需要，在內(nèi)容上并未對二者的立法權(quán)限作差別化處理。相較于中央立法而言，地方人大及其常委會的立法權(quán)是共同的，即均不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。但是，就地方人大與其常委會來說，憲法和地方組織法中并未具體指明哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由地方人大制定，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由地方人大常委會來制定。該種狀況在立法實(shí)踐中導(dǎo)致的直接結(jié)果是：原本分屬地方人大及其常委會兩家制定地方性法規(guī)的權(quán)力事實(shí)上在由地方人大常委會一家獨(dú)立行使。例如，1998年重慶市頒布的地方性法規(guī)多達(dá)63個，其中，除了《重慶市人民代表大會議事規(guī)則》是由重慶市第一屆人大第二次會議通過的之外，其余的全部是重慶市第一屆人大常委會制定的。再如，全國人大常委會辦公廳研究室1996年編輯出版的《地方人大行使職權(quán)實(shí)例選編》精選了90年代前期的地方人大立法案22件，全是地方人大常委會制定的。全國人大常委會辦公廳研究室1992年推出的《地方人大是怎樣行使職權(quán)的》介紹了27個80年代后期的地方性法規(guī)，但其中沒有一個是地方人民代表大會制定的。①宋玉波：《論地方立法的層次構(gòu)成與效力體系》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第5期。2000年《立法法》中對地方人大及其常委會之間的立法權(quán)限做了框定，具體表現(xiàn)在兩個方面：其一，《立法法》（2000年）第67條規(guī)定，“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過”。其二，《立法法》（2000年）第68條規(guī)定，“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，……由本級人民代表大會規(guī)定。”這兩個法條是迄今為止界分地方人大及其常委會立法權(quán)限的唯一法律依據(jù)。與此前的立法狀況相比，無疑是一個巨大的進(jìn)步。但是，從實(shí)際效果來看，卻并不盡如人意。究其原因，前述《立法法》 （2000年）第67條所限定的由地方人大規(guī)定的事項(xiàng)（“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”）具有較大程度的模糊性和不確定性，實(shí)踐中很難把握。前述《立法法》（2000年）第68條所規(guī)定的事項(xiàng)盡管較為清晰，但是該類事項(xiàng)卻并不是地方立法中經(jīng)常會涉及的內(nèi)容。如是以來，《立法法》為界分地方人大及其常委會而付出的努力在實(shí)際效果上就大打折扣了。從《立法法》通過之后全國各地的立法實(shí)踐來看，地方人大制定的地方性法規(guī)數(shù)量非常少，制定地方性法規(guī)的主體力量依然是地方人大常委會。例如，“山西省1980年至2011年制定了省級地方性法規(guī)321件，其中由省人大制定的只有2件，占0.62%，其余319件為常委會制定，占99.38%。海南省1988年至2011年共制定地方性法規(guī)256件，其中由省人民代表大會制定的只有2件，占0.78%，其余254件由人大常委會制定，占99.22%。安徽省1980年至2011年省級地方性法規(guī)有357件，其中9件由省人民代表大會制定，占2.52%，其余348件都是省人大常委會制定的，占98.48%。北京市1984年至2011年共制定地方性法規(guī)138件，其中市人大制定的3件，占2.17%，其余135件為常委會制定，占97.83%?！雹谛で善剑骸妒〖壍胤饺嗣翊泶髸⒎ㄊ马?xiàng)述評——以省級人民代表大會立法規(guī)為例》，載《人大研究》2013年第3期。

二、學(xué)界在界定《立法法》（2000年）第67條“特別重大事項(xiàng)”內(nèi)涵問題上的爭議

《立法法》（2000年）第67條、第68條首次對地方人大及其常委會之間的立法權(quán)限作了界分。但是，由于《立法法》（2000年）第67條中所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由地方人大制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”在內(nèi)涵上具有較大程度的模糊性，該條在立法實(shí)踐中發(fā)揮的作用不甚明顯。圍繞《立法法》（2000年）第67條中所規(guī)定的“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”的內(nèi)涵，學(xué)界存在不同的理解，大體上有以下幾種觀點(diǎn)：其一，認(rèn)為《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的特別重大事項(xiàng)包括：規(guī)范人民代表大會及其常委會職權(quán)的事項(xiàng)；對本行政區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及行政管理有重大、長期影響的事項(xiàng)；嚴(yán)重影響公民權(quán)利和利益的事項(xiàng)；常務(wù)委員會認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提請代表大會制定地方性法規(guī)的其他特別重大的事項(xiàng)。③曹康泰：《中華人民共和國立法法釋義》，中國法制出版社2000年版。轉(zhuǎn)引自肖巧平：《立法法修改之劃分地方人大及其常委會立法權(quán)限的建議》，載《人大研究》2014年第7期。其二，認(rèn)為《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的特別重大事項(xiàng)包括：涉及地方權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的事項(xiàng)，如人民代表大會和常務(wù)委員會的工作程序、地方性法規(guī)的制定程序、人民法院和人民檢察院的工作程序等；涉及本行政區(qū)域的帶有全局性、根本性并且特別重要的事項(xiàng)，如計(jì)劃生育、義務(wù)教育等。其他事項(xiàng)，如果地方人民代表大會根據(jù)本地區(qū)的特殊情況，認(rèn)為是本地區(qū)需要重點(diǎn)解決的問題，也可以制定地方性法規(guī)。④崔卓蘭、于立深、孫波、劉福元：《地方立法實(shí)證研究》，知識出版社2007年版，第80頁；朱力宇：《地方立法的民主化與科學(xué)化問題研究——以北京市為主要例證》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第41～42頁。前述觀點(diǎn)的共性在于，它們都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對“特別重大事項(xiàng)”的范圍作出框定，但是，至于“特別重大事項(xiàng)”究竟應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容，學(xué)者們所秉持的立場不甚相同。那么，究竟有沒有必要在實(shí)證法中具體界定一下《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”的范圍呢？對此，學(xué)界的理解不甚相同，主要有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)，否定說。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，沒有必要機(jī)械地、刻意地界定《立法法》（2000年）第67條中所規(guī)定的“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”。具體理由包括：（1）執(zhí)行《立法法》（2000年）第67條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)把著眼點(diǎn)放在加強(qiáng)地方人民代表大會立法工作的力度上，而不是解決地方人大與其常委會的分權(quán)問題。因?yàn)?，按照地方組織法的規(guī)定，地方人大與其常委會的有些職權(quán)是難以分開的。（2）《立法法》（2000年）第67條的規(guī)定，沒有改變地方人大在立法方面的職權(quán)范圍。職權(quán)既沒有擴(kuò)大也沒縮小，對特別重大事項(xiàng)的立法權(quán)，本來就是地方人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，立法法的新意在于把對特別重大事項(xiàng)的法規(guī)制定權(quán)劃歸地方人大專有，不是賦予它新的職權(quán)。至于在實(shí)踐中如何運(yùn)作，可以由它自行裁量。因此，機(jī)械地將特別重大事項(xiàng)與其他事項(xiàng)劃界分割，意義不大。（3）特別重大事項(xiàng)是客觀存在的，但存在的空間和時間都是相對的。在不同的時間和不同的環(huán)境中有不同的特別重大事項(xiàng)，即使是同一事項(xiàng)，在不同時間和環(huán)境中，其特別的程度也是不一樣的，難以用同一標(biāo)準(zhǔn)去衡量。因此，對特別重大事項(xiàng)的界定，可以暫不去考慮。⑤梁國尚：《對特別重大事項(xiàng)立法問題的審視與思考》，載《法學(xué)雜志》2001年第4期。（4）人民代表大會與其常委會在地位上是不同的，二者的權(quán)限范圍也不盡相同。人大常委會固然代表人民代表大會，但不能代替人民代表大會。（5）從實(shí)際情況來看，人大常委會的構(gòu)成方式不盡合理，一些重要的法規(guī)由它制定，科學(xué)性、民主性難以得到滿足。一方面，常委會的人數(shù)少，難以滿足基本的民主要求。另一方面，從目前省級人大常委會的構(gòu)成來看，其地域代表性、界別代表性等方面都存在問題。⑥同注②。第二種觀點(diǎn)，肯定說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，《立法法》（2000年）第67條中所規(guī)定的“本行政區(qū)特別重大事項(xiàng)”事關(guān)立法法的貫徹落實(shí)，有必要加以厘定。具體理由包括：（1）如果地方性法規(guī)不對這個問題作相對具體、可操作的規(guī)定，那么，《立法法》（2000年）第67條的原則規(guī)定就有可能落空；（2）省級人大代表們要求代表大會立法的呼聲很高，立法法又對這個問題有了規(guī)定，如果地方性法規(guī)在這個問題上無所作為，難以向代表們交代；（3）從這兩年的立法工作實(shí)踐來看，由于代表大會與常委會立法事項(xiàng)不明確，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，給實(shí)際工作造成了一些困難，大會的立法職能難以有效地發(fā)揮。⑦張志堅(jiān)、劉勉義：《貫徹實(shí)施〈立法法〉，制定地方立法法規(guī)的幾個問題》，載《人大研究》2001年第4期。

三、各個省、自治區(qū)、直轄市在具體界定地方人大及其常委會立法權(quán)限方面的做法

誠如前述，《立法法》頒布實(shí)施之前，現(xiàn)行憲法和《地方組織法》中將地方人大及其常委會的立法權(quán)捆綁在一起，沒有做具體的界分?！读⒎ǚā罚?000年）第67條、第78條首次界定了地方人大及其常委會之間的立法權(quán)限，但是，由于《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項(xiàng)”在內(nèi)涵上的高度模糊性以及《立法法》（2000年）第68條所涉事項(xiàng)在地方立法中并不占據(jù)主導(dǎo)地位，地方人大及其常委會之間的立法權(quán)限實(shí)際上并未被真正地界分開來。從我國的立法實(shí)踐來看，《立法法》頒布實(shí)施之后，各個省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)在界分地方人大及其常委會之間的立法權(quán)限方面作出了努力，但各自的做法不甚相同。對此，可以從以下兩個方面進(jìn)行分析：

（一） 各個省、自治區(qū)、直轄市在界分地方人大及其常委會立法權(quán)限方面的做法

界分地方人大及其常委會的立法權(quán)限實(shí)質(zhì)上就是將應(yīng)當(dāng)由地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)區(qū)分開來。從全國范圍內(nèi)的總體情況來看，各個省、自治區(qū)、直轄市對應(yīng)當(dāng)由省級人民代表大會制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)問題所秉持的立場不甚相同，主要有以下三種模式：（1）對應(yīng)當(dāng)由人民代表大會立法的事項(xiàng)只做籠統(tǒng)概括性的規(guī)定，不做具體的羅列，地方性法規(guī)中慣用的表述往往是：“對本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)作出規(guī)定的地方性法規(guī)，由人民代表大會通過”。例如，《上海市制定地方性法規(guī)條例》、《天津市地方性法規(guī)制定條例》、《山東省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》、《廣西壯族自治區(qū)立法條例》、《湖北省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》等等均是此例。少數(shù)省份將人大及其常委會的立法事項(xiàng)捆綁在一起加以規(guī)定，沒有就人大的立法事項(xiàng)單獨(dú)作出規(guī)定，《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》所采取的就是該種模式。（2）只就地方性法規(guī)制定的程序作出規(guī)定，沒有對應(yīng)當(dāng)由人民代表大會制定地方性法規(guī)的具體事項(xiàng)作出規(guī)定。例如，《遼寧省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)程序規(guī)定》、《重慶市人民代表大會及其常務(wù)委員會地方立法程序規(guī)定》、《甘肅省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)則》、《青海省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》、《河南省人民代表大會及其常務(wù)委員會地方立法程序規(guī)定》、《吉林省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序的規(guī)定》、《四川省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》等等。（3）對應(yīng)當(dāng)由人民代表大會及其常委會立法的事項(xiàng)做具體羅列性的規(guī)定。例如，《貴州省地方立法條例》、《云南省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》、《陜西省地方立法條例》、《西藏自治區(qū)立法條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》、《北京市制定地方性法規(guī)條例》、《河北省地方立法條例》、《黑龍江人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》、《福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》、《海南省制定與批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》、《山西省地方立法條例》、《江西省立法條例》、《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》等等均是此例。

（二）各個省、自治區(qū)、直轄市對“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”的界定方式

《立法法》（2000年）第67條規(guī)定，本行政區(qū)域的特別重大事項(xiàng)，由人民代表大會制定地方性法規(guī)。與《立法法》（2000年）第68條所規(guī)定的事項(xiàng)相比，該類事項(xiàng)是地方人大立法工作的主體內(nèi)容。因此，界定“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”的范圍對于厘定地方人大及其常委會的立法權(quán)限就顯見得至關(guān)重要。從全國范圍內(nèi)省級地方性法規(guī)的制定情況來看，地方性法規(guī)中對“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”的界定方式不甚相同，主要有四種方式：（1）地方性法規(guī)中提及到了應(yīng)當(dāng)由本級人大制定地方性法規(guī)的“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”，但是，并沒有具體列舉“特別重大事項(xiàng)”的范圍。全國范圍內(nèi)有8個省級地方人大制定的地方性法規(guī)中提到了特別重大事項(xiàng)，但是，該類法規(guī)中僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定：本行政區(qū)域內(nèi)特別重大的事項(xiàng)由人民代表大會制定法規(guī)，但沒有具體地規(guī)定哪些屬于特別重大的事項(xiàng)。該類地方性法規(guī)包括：《河北省地方立法條例》、《貴州省地方立法條例》、《安徽省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》、《福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》、《廣東省地方立法條例》、《湖南省地方立法條例》、《海南省制定與批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》等。（2）地方性法規(guī)中沒有提及應(yīng)當(dāng)由本級人大制定地方性法規(guī)的“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”，僅僅列舉了立法的具體事項(xiàng)。例如，《云南省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第3條規(guī)定，省人民代表大會制定涉及省人民代表大會行使立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、選舉等重要職權(quán)及其程序，以及法律規(guī)定由省人民代表大會制定的地方性法規(guī)。（3）地方性法規(guī)中提及到了應(yīng)當(dāng)由本級人大制定地方性法規(guī)的“特別重大事項(xiàng)”，但是，并沒有具體界定“特別重大事項(xiàng)”的內(nèi)涵、也沒有具體列舉歸屬于“特別重大事項(xiàng)”范圍之內(nèi)的相關(guān)事項(xiàng)，而是指明了界定“特別重大事項(xiàng)”的路徑。例如，《北京市制定地方性法規(guī)條例》⑧2001年2月10日北京市第十一屆人民代表大會第四次會議通過，2002年3月29日北京市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議第一次修訂，根據(jù)2003年4月18日北京市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過的《北京市制定地方性法規(guī)條例修正案》修訂。第6條規(guī)定：“下列事項(xiàng)由市人民代表大會制定法規(guī)：（一）法律規(guī)定由市人民代表大會規(guī)定的事項(xiàng)；（二）本市需要制定法規(guī)的特別重大事項(xiàng)；（三）規(guī)范市人民代表大會自身活動的事項(xiàng)和其他事項(xiàng)。前款第（二）項(xiàng)所指的特別重大事項(xiàng)由市人民代表大會主席團(tuán)認(rèn)定?！保?）地方性法規(guī)中提及到了應(yīng)當(dāng)由本級人大制定地方性法規(guī)的“特別重大事項(xiàng)”，并且界定了“特別重大事項(xiàng)”的范圍。例如，《黑龍江人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》⑨《黑龍江人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》已由黑龍江省第九屆人民代表大會第五次會議于2002年2月4日通過，自2002年4月1日起施行。第7條規(guī)定，本省政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、人口、衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護(hù)等涉及全局的特別重大事項(xiàng)，由本省人民代表大會制定地方性法規(guī)?！渡轿魇〉胤搅⒎l例》⑩山西省第九屆人民代表大會第四次會議于2001年2月21日通過，自2001年3月1日起施行。第7條規(guī)定，本省行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作中涉及全局且需要制定法規(guī)的特別重大事項(xiàng)，由省人民代表大會制定地方性法規(guī)?！段鞑刈灾螀^(qū)立法條例》112001年5月21日西藏自治區(qū)第七屆人民代表大會第四次會議通過，自2001年7月1日起施行。第7條規(guī)定，屬于全局性和綜合性的特別重大的事項(xiàng)，由自治區(qū)人民代表大會制定地方性法規(guī)。

四、對界定地方人大及其常委會立法權(quán)限的基本立場

統(tǒng)合前述內(nèi)容，筆者認(rèn)為，采取較為妥當(dāng)?shù)姆绞浇绶值胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯牧⒎?quán)限是十分必要的，但是，目前《立法法》（2000年）第67條、第68條所作界分的實(shí)際功效不盡如人意，第67條規(guī)定有待進(jìn)一步完善。筆者在本部分內(nèi)容中擬從以下方面進(jìn)行分析：

（一）《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定“特別重大事項(xiàng)”的來源及性質(zhì)

《立法法》（2000年）第67條規(guī)定的“特別重大事項(xiàng)”來源于現(xiàn)行憲法和《地方組織法》所規(guī)定的“重大事項(xiàng)”。1979年五屆全國人大二次會議審議通過的《地方組織法》第7條第3項(xiàng)規(guī)定，“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)”，屬于縣級以上地方各級人民代表大會的職權(quán)范圍。該法第28條第3項(xiàng)規(guī)定，“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)”，屬于縣級以上地方各級人大常委會的職權(quán)范圍?，F(xiàn)行憲法第104條規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！薄兜胤浇M織法》頒行以后，全國人大常委會先后在1982年、1986年、1995年、2004年對《地方組織法》作了四次修正，但前述關(guān)于“重大事項(xiàng)”的表述自始至終沒有被修改過。2000年九屆全國人大三次會議審議通過的《立法法》為了區(qū)分地方人大及其常委會的立法權(quán)限，將“本行政區(qū)特別重大事項(xiàng)”的決定權(quán)交由地方人大行使，但是，由于《立法法》中并未明確“特別重大事項(xiàng)”的內(nèi)涵，全國人大常委會迄今為止也從未對其進(jìn)行過解釋，實(shí)踐中界定“本行政區(qū)特別重大事項(xiàng)”的責(zé)任就在事實(shí)上結(jié)構(gòu)性地轉(zhuǎn)移到了地方人大及其常委會那里。

那么，“特別重大事項(xiàng)決定權(quán)”是一種什么性質(zhì)的權(quán)力呢？是立法權(quán)，還是立法權(quán)之外的其他某種性質(zhì)的權(quán)力呢？筆者認(rèn)為，正如“特別重大事項(xiàng)”導(dǎo)源于“重大事項(xiàng)”一樣，“特別重大事項(xiàng)決定權(quán)”的性質(zhì)也源生于對“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的理解。學(xué)界對1982年憲法和《地方組織法》中所規(guī)定的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”性質(zhì)的理解不甚相同，（1）決定權(quán)核心說。該種觀點(diǎn)把決定權(quán)視為地方人大及其常委會最重要、最根本的職權(quán)，處于核心地位，其他權(quán)力都是決定權(quán)的派生形式和重要保障。（2）四權(quán)交叉說。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，人大四權(quán)的劃分并不具有絕對性，是相互交叉的，既有聯(lián)系又有區(qū)別。（3）四權(quán)并列說。該種觀點(diǎn)認(rèn)為重大事項(xiàng)決定權(quán)和其他三權(quán)有著明確的界分，和其他三權(quán)是并列的關(guān)系。12肖巧平：《立法法修改之劃分地方人大及其常委會立法權(quán)限的建議》，載《人大研究》2014年第7期。筆者認(rèn)為，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”和其他三種權(quán)力（即立法權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)）是相互交叉的四種權(quán)力，該種權(quán)力可以通過包括立法在內(nèi)的諸種形式加以實(shí)施，但其本身并不是立法權(quán)；任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)施可以表現(xiàn)為“重大事項(xiàng)決定權(quán)”，但并不完全等同于“重大事項(xiàng)決定權(quán)”。就“特別重大事項(xiàng)決定權(quán)”而言，它是一種外在于立法權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)之外的一種獨(dú)立的權(quán)力，但是，它又和后三種權(quán)力交叉在一起。地方人大既可以通過立法權(quán)的形式實(shí)施“特別重大事項(xiàng)決定權(quán)”，也可以通過此外的其他形式。說到底，立法權(quán)是地方人大行使“特別重大事項(xiàng)決定權(quán)”的一種形式，但并不是該種權(quán)力本身。因此，厘定“特別重大事項(xiàng)”的范圍時不應(yīng)該將《立法法》第68條所規(guī)定的“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序”等立法事項(xiàng)納入“特別重大事項(xiàng)”的范圍，也不應(yīng)該將相關(guān)法律中所規(guī)定的其他立法事項(xiàng)、人大及其常委會職權(quán)方面的其他事項(xiàng)納入“特別重大事項(xiàng)”的范圍之列。正確的做法應(yīng)該是：將“特別重大事項(xiàng)決定權(quán)”的性質(zhì)確定為一項(xiàng)特指了的權(quán)力，與其他三種權(quán)力交叉但具有自身的獨(dú)立性。其范圍應(yīng)當(dāng)由專門機(jī)關(guān)通過決定或者立法的形式加以厘定或者認(rèn)定。

（二）有權(quán)界分地方人大及其常委會立法權(quán)限的主體

對《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項(xiàng)”可以從兩個方面來理解：（1）《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項(xiàng)”是指《地方組織法》（2015年）第8條所列重大事項(xiàng)之外的更為重大的問題。（2） 《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項(xiàng)”是指《地方組織法》（2015年）第8條所列重大事項(xiàng)之內(nèi)的特別突出的問題。前述對“特別重大事項(xiàng)”理解上的差異直接導(dǎo)致有權(quán)界分地方人大及其常委會立法權(quán)限主體的不同：如果秉持前述第一種理解的話，有權(quán)界分地方人大及其常委會立法權(quán)限的主體只能是全國人大及其常委會，其原因在于：依照《立法法》（2000年）第8條的規(guī)定，各級人民代表大會的職權(quán)應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會通過法律的形式加以制定。既然“特別重大事項(xiàng)”是指《地方組織法》（2015年）第8條所列重大事項(xiàng)之外的更為重大的問題，那么，就只能由全國人大或者其常委會對此作出界定了，地方人大及其常委會無權(quán)對此作出界定。反之，如果秉持前述第二種理解的話，有權(quán)界分地方人大及其常委會立法權(quán)限的主體就可以是地方人大及其常委會，其原因在于：既然“特別重大事項(xiàng)”是《地方組織法》（2015年）第8條所列重大事項(xiàng)范圍之內(nèi)的問題，這就不涉及對地方人大職權(quán)范圍的文本之外的拓展，而僅僅是對《地方組織法》（2015年）第8條所列相關(guān)內(nèi)容的具體細(xì)化或者解釋。在現(xiàn)有的制度架構(gòu)之下，地方人大及其常委會都擁有該項(xiàng)職權(quán)。

筆者認(rèn)為，對《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定之“特別重大事項(xiàng)”內(nèi)涵的理解，應(yīng)該秉持前述第二種立場，即：所謂“特別重大事項(xiàng)”，是指《地方組織法》（2015年）第8條所列舉之重大事項(xiàng)之內(nèi)的特別突出的問題。具體理由是：《地方組織法》（2015年）第8條所羅列的地方人大擁有的15項(xiàng)職權(quán)中并沒有籠統(tǒng)概括性的職權(quán)，將“特別重大事項(xiàng)”理解為該條所羅列的職權(quán)范圍之外的其他職權(quán)沒有《地方組織法》上的依據(jù)。而且，即便對《地方組織法》進(jìn)行修改，也不適合于在《立法法》中對其進(jìn)行修改。更加之，《立法法》頒行之后，《地方組織法》2004年、2015年所做的修正并不涉及該類事項(xiàng)?；诖?，對《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定之“特別重大事項(xiàng)”內(nèi)涵的理解就只能秉持前述第二種立場。由此而延伸開去，有權(quán)界分地方人大及其常委會立法權(quán)限的主體似乎就應(yīng)該是地方人大及其常委會，而不是全國人大及其常委會了。從《地方組織法》的視角來看，這似乎是一個不言自明的邏輯推理結(jié)論。地方人大擁有該項(xiàng)權(quán)力自不待言，地方人大常委會擁有該項(xiàng)權(quán)力也是《地方組織法》的題中應(yīng)有之義。其原因不僅在于地方人大有權(quán)對地方性法規(guī)進(jìn)行解釋，而且在于它擁有與地方人大相同的權(quán)力。依據(jù)《地方組織法》（2015年）第8條和第44條的規(guī)定，地方人大擁有15項(xiàng)職權(quán)，地方人大常委會擁有14項(xiàng)職權(quán)。其中，《地方組織法》（2015年）第8條第3項(xiàng)賦予地方人大的職權(quán)和第44條第4項(xiàng)賦予地方人大常委會的職權(quán)是完全一樣的，即都是“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。這也就是說，無論是地方人大，還是地方人大常委會，都有權(quán)決定該類重大事項(xiàng)之內(nèi)哪些屬于“特別重大的事項(xiàng)”。但是，問題的癥結(jié)在于：如果二者都有厘定“特別重大事項(xiàng)”范圍的權(quán)力的話，最終的結(jié)果必然是：地方人大及其常委會的立法權(quán)限將無法得以界分。因此，必須通過某種技術(shù)性的處理手段，將厘定“特別重大事項(xiàng)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)性劃歸地方人大獨(dú)立行使，摒棄地方人大常委會在該問題上的話語權(quán)。2000年通過的《立法法》實(shí)現(xiàn)了這一目的。依據(jù)《立法法》第67條的規(guī)定，“特別重大事項(xiàng)”的規(guī)定權(quán)被結(jié)構(gòu)性劃歸給了地方人大，因此，有權(quán)決定“特別重大事項(xiàng)”范圍的主體只能是地方人大，而不能是地方人大常委會。

（三）界分地方人大及其常委會立法權(quán)限的方式及路徑

誠如前文所述，我國省級地方性法規(guī)中對“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”的界定方式不甚相同，主要有四種方式：（1）地方性法規(guī)中提及到了應(yīng)當(dāng)由本級人大制定地方性法規(guī)的“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”，但是，并沒有具體列舉“特別重大事項(xiàng)”的范圍。（2）地方性法規(guī)中沒有提及應(yīng)當(dāng)由本級人大制定地方性法規(guī)的“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”，僅僅列舉了立法的具體事項(xiàng)。（3）地方性法規(guī)中提及到了應(yīng)當(dāng)由本級人大制定地方性法規(guī)的“特別重大事項(xiàng)”，但是，并沒有具體界定“特別重大事項(xiàng)”的內(nèi)涵、也沒有具體列舉歸屬于“特別重大事項(xiàng)”范圍之內(nèi)的相關(guān)事項(xiàng)，而是指明了界定“特別重大事項(xiàng)”的路徑。（4）地方性法規(guī)中提及到了應(yīng)當(dāng)由本級人大制定地方性法規(guī)的“特別重大事項(xiàng)”，并且界定了“特別重大事項(xiàng)”的范圍。

筆者認(rèn)為，前述第（1）種方式實(shí)際上沒有從根本上解決《立法法》第67條所規(guī)定之“特別重大事項(xiàng)”的模糊性和不確定性問題，地方人大及其常委會之間的立法權(quán)限界分問題在該種方式下無法得到解決；前述第（2）種方式固然列舉了一些應(yīng)當(dāng)由地方人大制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，但是，由于它沒有提及《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項(xiàng)”、它所羅列事項(xiàng)與“特別重大事項(xiàng)”之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系沒有被明確，因而，《立法法》第67條的規(guī)定是否被落實(shí)往往比較模糊；前述第（4）種方式既提及了《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定之“特別重大事項(xiàng)”，又具體界定了該類事項(xiàng)的范圍，二者之間的邏輯關(guān)系得以凸顯，《立法法》第67條得以具體貫徹。但是，從各個省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)中所確定之所謂“特別重大事項(xiàng)”的內(nèi)容來看，基本上都是《地方組織法》（2015年）第8條第3項(xiàng)所列職權(quán)之翻版，并沒有真正起到界定“特別重大事項(xiàng)”實(shí)體內(nèi)容的效果。因此，前述三種方式均不可取。相比之下，前述第（3）種方式較為可取。一方面，該種方式回應(yīng)了《立法法》（2000年）第67條通過“特別重大事項(xiàng)”界分地方人大及其常委會立法權(quán)限的訴求，回避了在立法上界定“特別重大事項(xiàng)”的難題，另一方面，又明確指明了界定“特別重大事項(xiàng)”的路徑，最大限度因應(yīng)了實(shí)踐中“特別重大事項(xiàng)”的變動性和不確定性。有學(xué)者提出，對“特別重大事項(xiàng)”從立法上加以界定可以暫時不作考慮，但是，對“特別重大事項(xiàng)”的認(rèn)定卻是不能回避的。否則，《立法法》（2000年）第67條的規(guī)定就無法落到實(shí)處。13同注⑤。對此，筆者秉持相同的立場。筆者認(rèn)為，目前，界分地方人大及其常委會立法程序的關(guān)鍵，不在于從立法上具體列明哪些事項(xiàng)屬于或者不屬于“特別重大事項(xiàng)”，而在于健全認(rèn)定“特別重大事項(xiàng)”的科學(xué)程序，將認(rèn)定該類事項(xiàng)的權(quán)力納入立法或者決定程序，交由特定的有權(quán)機(jī)構(gòu)行使。《北京市制定地方性法規(guī)條例》第6條規(guī)定，由市人大主席團(tuán)認(rèn)定相關(guān)事項(xiàng)是否屬于“特別重大事項(xiàng)”，該種做法值得借鑒。

**作者簡介：劉志剛，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。