●張　惠　王　冰

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央地政府公共價值差異：測度與分析

●張惠王冰

一、前言

公共價值管理已成為一個不可阻擋的、席卷全球的理論思潮和實踐活動。以“市場干預(yù)、技術(shù)效率及公共物品的私人價值”為核心的新公共管理運動有助于提高政府效能，但公共行政應(yīng)當(dāng)承載的價值理性卻因此被工具理性所取代。作為一種能夠?qū)补芾砑肮卜?wù)進行更全面考量的理論和方法，公共價值管理將會替代新公共管理，成為引導(dǎo)政府及其他公共組織改革的新公共行政范式。

摩爾（Moore）首先提出公共價值的概念。他認為，同私人企業(yè)創(chuàng)造價值一樣，公共資源應(yīng)該被用于創(chuàng)造公共價值。這種公共價值包含使所有公民享受更廣泛和更全面福祉的內(nèi)涵①。波茲曼（Bozeman）提出，公共價值包括公民被授予的權(quán)利和利益；公民對國家、社會及他人的義務(wù)；政府活動與政策制定應(yīng)遵循的原則②。阿爾福德（Alford）和奧弗林（O’Flynn）認為，公共價值是一種“傘概念”（Umbrella Concept），它將紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實世界中不同的元素和現(xiàn)象集合在一起③。公共管理者可能無法在絕對意義上確定什么是有價值的，但是他們可以尋求或測定在給定的環(huán)境下一個目標(biāo)是否比另外一個更有價值。貝寧頓（Benington）從兩個方面定義了公共價值：（1）什么是公眾重視的；（2）什么為公共領(lǐng)域提升價值④。這些學(xué)者從不同視角對公共價值內(nèi)涵進行了闡釋，但并未形成共識，也未對公共價值進行實證地識別和測度。

中國是單一制國家，中央與省級政府關(guān)系總體呈現(xiàn)為一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這意味著地方政府是中央政府的執(zhí)行部門，它代表的只是中央政府或黨中央的利益，不具備多少自主地位 。因此，省級政府在理論上應(yīng)直接具體貫徹國務(wù)院制定的公共政策，兩者在價值訴求上應(yīng)保持一致。但在實踐中，地方政府區(qū)域社會經(jīng)濟文化的差異使價值扭曲成為可能⑤，中央與地方政府的公共政策在制定和實施上時常表現(xiàn)為基于利益得失而進行的博弈過程⑥。我們認為，導(dǎo)致中央政府與地方政府間合作與沖突、壓制與博弈狀態(tài)的根源在于兩者公共價值訴求的矛盾。

公共價值通過政府的服務(wù)、法律、法規(guī)得以創(chuàng)造 。公共政策作為政府價值訴求的現(xiàn)實體現(xiàn)，其正式文件中必然涵蓋大量公共價值，與其價值訴求相適應(yīng)。因此，通過測度中央政府與地方政府公共政策文本中展現(xiàn)的公共價值，可以在一定層面上展示兩者公共價值訴求上的差異。

如何測度公共價值是最困難的問題。由于公共價值的無形性、復(fù)雜性和相互關(guān)聯(lián)性，很難用傳統(tǒng)方式進行衡量，因而測度尤其困難。目前對于公共價值的測度主要分為以結(jié)果主導(dǎo)的公共價值和以共識主導(dǎo)的公共價值兩種視角進行。前者是對公共價值產(chǎn)出的度量，如使用公共價值記分卡來衡量公共組織及其工作人員的績效等。這種視角的關(guān)鍵在于將公共價值視為一種衡量工具，以此來評價公共組織及公共管理者是否能夠有效地將已知的公眾偏好轉(zhuǎn)化為體現(xiàn)公共價值的產(chǎn)品和服務(wù)。后一種視角是對公共價值本身的測度。查爾斯（Michael B.Charles）等人用定性方法考察羅馬帝國、中世紀(jì)英國、18世紀(jì)的法國及工業(yè)革命時期的英國四個不同歷史場景的公共價值差異?；诤笠环N視角的定量研究目前基本空白，這主要歸因于公共價值概念本身的模糊性及學(xué)界對公共價值種類的爭議。

本文力圖在以下兩個方面有所突破：一是嘗試可靠地測度政策文本中蘊含的公共價值，并論證公共價值的差異性及多元化特征；二是分析并解釋中央與地方政府公共價值差異，以求提供公共價值研究領(lǐng)域的中國本土化案例。

二、思路與方法

公共價值是一種被社會整體感知與重視的價值。它是共享價值的社會建構(gòu)，公共服務(wù)的內(nèi)在動機和公共政策的基本導(dǎo)向。作為社會整體對社會事物的主觀認知，公共價值必然會通過語言、文字、行動等方式表現(xiàn)出來。政府各類政策文本中隱含的公共價值，直接或間接地反映出各級政府在特定歷史階段對某些價值的追求。我們可以通過文本挖掘技術(shù)⑦，發(fā)現(xiàn)這些價值，尋找他們之間的關(guān)聯(lián)，進而探討公共價值的特征。

我們以政府工作報告為研究對象，從中、東、西部分別選擇湖北、廣東、貴州三省作為地方政府代表，與中央政府作對比研究，從公共價值的視角探尋中央與地方政府之間價值訴求的異同。中央政府作為國家整體利益的代表，在中央集權(quán)制框架內(nèi)的權(quán)力優(yōu)勢只有內(nèi)化為地方自愿的服從，才能實現(xiàn)其價值訴求。了解及掌握中央政府與不同地方政府間的價值訴求差異，是獲得地方政府合作和支持，以及避免地方政府損失從而成為政策反對者和博弈者的重要前提。

在我國，政府工作報告是政府對其過去和未來戰(zhàn)略的全面總結(jié)，任何一個關(guān)鍵詞的變化，都體現(xiàn)了政府關(guān)注點和價值導(dǎo)向的改變。作為一種重要的政治傳統(tǒng)，各層級政府都必須在每年召開的地方人民代表大會會議和政治協(xié)商會議上向大會主席團、人大代表和政協(xié)委員發(fā)布這一報告。它具體體現(xiàn)了公共政策的結(jié)果與導(dǎo)向，可以推測其中必然包含著各種公共價值。

公共價值是一個復(fù)雜的概念，將其從文本中抽離出來，有利于對公共價值產(chǎn)生新的認知與發(fā)現(xiàn)，并使得公共價值的測度成為可能。我們試圖采用文本挖掘技術(shù)，對2000年至2013年中央政府及廣東、貴州、湖北三省的政府工作報告進行量化研究。研究對象為政府工作報告，適合使用這種方法。

黨的十八大報告提出，我國建設(shè)有中國特色社會主義的總體布局是“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體”。同時，有學(xué)者提出，應(yīng)將公共價值分為經(jīng)濟價值、社會和文化價值、政治價值和生態(tài)價值來進行考量⑧?；谝陨险J識，我們采用ROST分詞軟件和人工選取的方式對政府工作報告中的關(guān)鍵詞進行提取，剔除如“提高”、“增強”、“完善”等詞，再將提取出來的詞分成五類，具有綜合性質(zhì)的詞另外歸為一類，詳見表1。然后，計算每個關(guān)鍵詞在2000-2013年中央政府及廣東、湖北、貴州政府工作報告中的詞頻。

對于表1中的任一關(guān)鍵詞，將年份定義為x，每年政府工作報告提及該詞的頻次定義為y，這樣就形成14年的時間序列數(shù)據(jù)，并可以通過一元線性回歸和最小二乘法得到任一關(guān)鍵詞在14年間的時間序列趨勢線；這一趨勢線的斜率ai反映該詞在14年間的長期趨勢，y軸的截距bi反映該詞在基期2000年的回歸詞頻，決定系數(shù)R2反映各年詞頻與回歸詞頻之間的偏差程度，R2趨近于0，意味著各年詞頻圍繞趨勢線的波動程度大，R2趨近于1，則意味著波動程度小。表2中每一類關(guān)鍵詞詞頻的加總，可以被定義為經(jīng)濟價值、政治價值、社會價值、生態(tài)價值、文化價值的程度。這些價值也同樣具有其趨勢線，該趨勢線滿足：

這意味著任何一類價值都可以被線性分解為其各個組成部分，這樣，就可以方便地增減和匯總關(guān)鍵詞，深入剖析某類價值的具體構(gòu)成，找到央地政府公共價值訴求的具體差異。為了保證結(jié)果的效度和信度，我們采用方差分析對結(jié)論進行檢驗。

三、計算結(jié)果及其分析

（一）計算結(jié)果

研究者測度中央政府及地方政府公共價值采取的數(shù)據(jù)是2000-2013年中央政府、湖北、廣東、貴州的政府工作報告，均為公開資料。選取2000-2013年這一時間段，主要是因為在這一時間段，三個省級政府與中央政府工作報告的體例和篇幅基本一致，都包括上一年工作總結(jié)、形勢分析、來年工作安排等內(nèi)容，同樣每五年有一次總結(jié)，具有較強的可比性。

表1 政府工作報告中的關(guān)鍵詞（共237個）

1.描述性統(tǒng)計結(jié)果

將中央和地方三省詞頻計算結(jié)果進行描述性統(tǒng)計，以考察公共價值詞頻的基本分布和特征。從結(jié)果中可知：（1）經(jīng)濟價值的均值絕對值與其他價值相比較最高，所占百分比（42%）最大，說明經(jīng)濟價值在中央及地方層面最受重視。廣東省經(jīng)濟價值詞頻均值（695.29）最高，但各地總體差異不大。（2）政治價值上，中央政府的詞頻均值（337.21）明顯偏高，標(biāo)準(zhǔn)差（78.102）也最高，廣東、湖北、貴州三省的均值和標(biāo)準(zhǔn)差差異不大?？赡艿慕忉屖牵涸趩我恢频膰医Y(jié)構(gòu)形式下，中央政府處于主導(dǎo)地位，在政府層級中處于居中協(xié)調(diào)地位的省級政府通常緊隨中央步伐。（3）中央政府的文化價值（52.07）均值接近總均值（56.61），三個地方政府均值排序與經(jīng)濟發(fā)展程度排序一致，為廣東（66.36）＞湖北（59.71）＞貴州（48.29）。原因可能是隨著物質(zhì)財富的積累，政府對文化價值的強調(diào)程度會日益增加。（4）在生態(tài)價值上，中央政府均值（57.43），明顯低于總均值（72.57）及三省均值，顯示出地方政府比中央政府更加強調(diào)生態(tài)價值。生態(tài)價值均值最高為廣東?。?5.86）和貴州?。?9.86），究其原因，廣東省應(yīng)是由于經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，越來越注重經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展；貴州省以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，理應(yīng)更加重視環(huán)境保護和生態(tài)平衡。（5）廣東省社會價值均值最高，中央政府均值（486.79）較低但標(biāo)準(zhǔn)差（102.948）較高，說明歷年詞頻波動較大，根據(jù)前文趨勢線數(shù)據(jù)可以看出，中央政府社會價值類詞頻增長速度較快，且明顯高于地方三省。

表2 公共價值詞頻統(tǒng)計

續(xù)表2

圖1 中央政府公共價值折線圖

表3 公共價值詞頻列聯(lián)表

圖2 湖北省公共價值折線圖

2.趨勢線方程計算結(jié)果

將中央政府及三省五類詞頻計算結(jié)果進行加總處理，形成折線圖及趨勢線方程，以考察各組詞頻在14年里的變化規(guī)律。通過對國務(wù)院及廣東、湖北、貴州三省的公共價值比較分析發(fā)現(xiàn)：

（1）經(jīng)濟價值

2000-2013年，除了在少數(shù)年份湖北省和貴州省社會價值總量高于經(jīng)濟價值總量外，中央政府及地方三省經(jīng)濟價值詞頻總量始終高于其它四類價值，而在趨勢線的截距上，經(jīng)濟價值也遠遠高于其它四類價值，表明政府將經(jīng)濟價值置于首位。這與我國改革開放以來以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展方針相吻合。其次，四組經(jīng)濟價值詞頻的趨勢線斜率差異較大，中央政府（7.7824）最高，廣東?。?.444）次之，湖北?。?2.956）與貴州?。?19.91）均為負數(shù)，表現(xiàn)出不同層級政府、不同地區(qū)經(jīng)濟價值詞頻的增長速度有差異。在五類價值里，中央政府經(jīng)濟價值的增長速度僅次于社會價值，明顯高于廣東省。湖北省和貴州省的負斜率表明，與往年相比，經(jīng)濟類的詞頻總量呈現(xiàn)下降的趨勢。

圖3 貴州省公共價值折線圖

圖4 廣東省公共價值折線圖

（2）社會價值

社會價值關(guān)鍵詞的數(shù)量僅次于經(jīng)濟價值，從總量上看，也僅次于經(jīng)濟價值。其次，社會價值詞頻增長速度顯著，中央政府和湖北省的斜率都居于五類價值首位，因此，對社會價值的重視程度不斷提高。廣東省斜率（2.7758）略低，但截距（555.25）最高，意味著廣東省對社會價值最為重視，目前重視程度仍在增長，但增長速度低于中央政府及湖北省。貴州省是唯一斜率為負值的省份，但其截距（546.85）較大，表明貴州省以往對社會價值重視程度較高，但近年在下降。再次，中央政府社會價值斜率（12.086）為所有斜率值之最，遠高于經(jīng)濟價值（7.7824）、政治價值（4.028）、生態(tài)價值（2.773）及文化價值（-0.0593），表明中央政府對于社會保障、科教文衛(wèi)等社會事業(yè)的重視程度提升較快。

中央政府廣東省　湖北省　貴州省經(jīng)濟價值斜率截距R2 7.78 607.27 0.12 2.44 676.96 0.01 -2.96 658.96 0.02 -19.91 784.97 0.45社會價值斜率截距R2 12.09 396.14 0.24 2.78 555.25 0.02 8.25 435.18 0.22 -2.56 546.85 0.01政治價值斜率截距R2 4.03 307.00 0.05 3.49 224.63 0.12 2.51 200.07 0.08 -5.39 265.93 0.16文化價值斜率截距R2 -0.06 52.52 0.0004 -0.20 67.89 0.0028 1.37 49.41 0.14 -0.32 50.66 0.01生態(tài)價值斜率截距R2 2.77 36.63 0.24 4.65 50.95 0.82 7.10 13.87 0.70 2.04 64.56 0.11

（3）政治價值

從折現(xiàn)圖看，四組數(shù)據(jù)政治價值的走向基本一致，但中央政府政治價值斜率（4.028）及截距（307）顯著高于地方政府，這與我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式有關(guān)。比較三個地方政府的政治價值可以發(fā)現(xiàn)，在斜率上，廣東?。?.4879）居首位，湖北?。?.5055）次之，貴州?。?5.3912）最次，恰好與經(jīng)濟發(fā)展水平相吻合。隨著經(jīng)濟水平的提高，政府開始越來越重視公共服務(wù)、責(zé)任政府、依法行政等政治理念。

（4）生態(tài)價值

生態(tài)價值是唯一四組數(shù)據(jù)斜率全部為正數(shù)的公共價值，并且R2系數(shù)較高，表明地方政府對于生態(tài)價值的重視程度穩(wěn)步提高。和中央政府相比，地方政府對生態(tài)價值關(guān)注度更為顯著，在趨勢線上，廣東、貴州兩省生態(tài)價值的斜率居于五類公共價值首位，湖北省的斜率也僅次于社會價值。這表明，雖然生態(tài)價值的截距較低，但地方政府對于環(huán)境保護、生態(tài)平衡的訴求開始穩(wěn)步增長。在中央政府提出建設(shè)“美麗中國”的大背景下，地方政府日益改變了原先以經(jīng)濟價值作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的唯一指標(biāo)，而意識到人與自然的和諧相處是重要價值，越來越重視經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的平衡發(fā)展。

（5）文化價值

無論是中央政府還是地方政府的工作報告，文化價值的關(guān)鍵詞總量都在低水平徘徊。可能的原因：中央政府和地方政府對文化價值的重視程度還未達到一定高度；文化價值關(guān)鍵詞太少，影響了詞頻；文化屬軟實力，很難通過詞頻有效體現(xiàn)。另外，四個趨勢線方程的R2值都相對較低，表明趨勢線與折線的擬合程度較低，數(shù)據(jù)波動較大。因此，在文化價值層面，趨勢線方程可能并不能很好地體現(xiàn)詞頻規(guī)律。

3.公共價值詞頻方差分析

以公共價值詞頻為因變量，以中央政府和廣東、中央政府和湖北、中央政府和貴州為自變量，進行單因素方差分析，考察中央與不同地方政府之間公共價值詞頻的差異性。結(jié)果顯示，廣東省在政治價值、文化價值、生態(tài)價值、社會價值四個方面與中央政府都有顯著差異；湖北省社會價值與中央政府有顯著差異；貴州省文化價值與社會價值與中央政府差異顯著。

（二）結(jié)果分析與討論

中央政府倡導(dǎo)的公共價值是整個國家和社會最集中的體現(xiàn)，而地方政府既與中央有一致性，又具有相對獨立性。在計劃經(jīng)濟體制下，地方政府與中央高度一致，基本沒有獨立的經(jīng)濟利益，自主空間有限。改革開放以后，市場取向的分權(quán)化使得地方政府成為了獨立的利益主體，不再僅是中央政府被動的執(zhí)行者。地方政府擁有獨立的管理任務(wù)與政策目標(biāo)后，必然與中央政府公共價值訴求上存有差異。通過前文數(shù)據(jù)，可作以下討論：

注：1.***代表P＜0.01 ，**代表P＜0.05，*代表P＜0.1；2.系數(shù)值為偏E方系數(shù)，括號內(nèi)為F值。

（1）經(jīng)濟價值：最為核心，中央和地方政府重視程度相當(dāng)。在經(jīng)濟價值上表現(xiàn)出以下兩個明顯特征：第一，就絕對量而言，經(jīng)濟價值最為重要，經(jīng)濟價值詞頻在中央政府及三省均明顯高于其他四類關(guān)鍵詞，在詞頻總量中比重最大。這一方面是由于經(jīng)濟價值關(guān)鍵詞數(shù)量最多，另一方面也表明經(jīng)濟價值是其它價值的基礎(chǔ)；第二，用方差分析比較中央政府與三省經(jīng)濟價值，結(jié)果顯示差異并不顯著。在以GDP為核心的政績考評體系下，GDP是否能超過其他地方，直接影響到行政長官能否得到政治晉升。因此，各地方將大部分關(guān)注度放在經(jīng)濟類指標(biāo)的增長上，唯有如此，才可能在政績排序的相對水平上跑贏其他省份。在中央政府樹立更加科學(xué)的政績觀及涵蓋多種價值的考評指標(biāo)體系確立后，地方政府對經(jīng)濟價值的重視程度可能逐步降低，這一點在中央政府及各省經(jīng)濟價值趨勢線斜率中也得到印證。經(jīng)濟價值雖然總量最大，但趨勢線斜率并非最高，說明對經(jīng)濟價值重視程度的增長趨勢與其他價值相比正在逐年放緩。

（2）社會價值：中央政府重視程度高，地方政府相對平穩(wěn)。從趨勢線數(shù)據(jù)中可以明顯看出，14年來，中央政府對于社會價值的重視程度增長迅速，相比較而言，地方政府則相對穩(wěn)定。方差分析結(jié)果顯示，中央與三省社會價值差異顯著。這與我們對現(xiàn)實的感知相吻合。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展及貧富差距的日益擴大，各種社會矛盾逐漸顯著化和尖銳化，中央政府為了維持政治安全和社會穩(wěn)定，開始越來越強調(diào)社會價值。而在財政體系中，教育、衛(wèi)生及社會保障等領(lǐng)域?qū)儆诘胤叫怨参锲?，由地方財政負?zé)。但由于財權(quán)和事權(quán)并未真正統(tǒng)一，中央政府的政策執(zhí)行往往超出了地方政府實際財力，地方政府無力承擔(dān)，便會消極執(zhí)行。另一方面，中央與地方的政策目的也未能完全一致，地方政府更愿意將財力投入到對晉升有利的經(jīng)濟領(lǐng)域，從而造成在社會價值上中央政府和地方政府的明顯差異。

（3）政治價值：中央主導(dǎo)，個別省份差異較大。中央政府的政治價值詞頻無論是在趨勢線斜率和截距，還是詞頻均值和所占比重上，都處于絕對優(yōu)勢地位。由方差分析結(jié)果可知，廣東省在政治價值上與中央政府有顯著差異。結(jié)合廣東省趨勢線數(shù)據(jù)可以看出，該省政治價值類詞頻增長比其他省份更為迅速。中央政府是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心，比地方政府更多地關(guān)心政治價值；地方政府關(guān)注政治價值的程度，與其經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。廣東省作為全國率先進入中等收入水平的地區(qū)之一，經(jīng)濟發(fā)展為政府改革提供了強有力的助力與動力，因此，該省更加強調(diào)公共服務(wù)、政府績效、行政效率等政治價值。

（4）生態(tài)價值：中央政府和地方政府上升趨勢明顯，個別省份差異較大。生態(tài)價值詞頻的總量、比重、斜率和截距等結(jié)果無一不體現(xiàn)出：無論是中央政府還是省級政府，14年來對生態(tài)價值的關(guān)注水平都在不斷上升。改革開放以來，高速而粗放的經(jīng)濟增長方式導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的惡化和資源的過度使用，各級政府越來越意識到只有轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、保護生態(tài)環(huán)境才能保證經(jīng)濟持續(xù)健康增長。方差分析結(jié)果顯示，廣東省生態(tài)價值與中央政府差異顯著。根據(jù)描述性統(tǒng)計結(jié)果進一步分析差異來源可以看出，廣東省對生態(tài)價值的重視程度明顯高于中央。這一結(jié)果與以往假設(shè)不同。由于推行環(huán)保政策可能會使區(qū)域經(jīng)濟競爭力受損，地方政府一般都被認為不愿意在生態(tài)保護領(lǐng)域投入太多。生態(tài)保護領(lǐng)域也被認為是中央政府與地方政府博弈的焦點之一。我們認為，這一數(shù)據(jù)結(jié)果至少在價值導(dǎo)向?qū)用姹容^真實地反映了中央與廣東省在生態(tài)價值上的差異。經(jīng)濟學(xué)理論認為，生態(tài)與環(huán)保是一種高檔品，只有在滿足了基本的生活和物質(zhì)需求之后，人們才會考慮這一領(lǐng)域的需求。在積累了充分的物質(zhì)財富后，廣東省政府開始對生態(tài)價值給予更多的關(guān)注，從政府踐行“低碳廣東”的政策也可以得到印證。

（5）文化價值：中央和地方政府可見明顯差異。文化的重要性不能通過詞頻得到完整體現(xiàn)，但前文數(shù)據(jù)仍然可以找到有價值的信息。方差分析結(jié)果顯示，貴州省與廣東省文化價值與中央政府差異顯著。結(jié)合描述性統(tǒng)計結(jié)果可知，在詞頻總量及比重上，貴州省文化價值詞頻低于中央，而廣東省則高于中央。這些發(fā)現(xiàn)都符合正常的認知。文化與生態(tài)具有相似的屬性，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)更有可能比經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)重視生態(tài)價值。中央政府在積累了一定的經(jīng)濟價值后，開始充分認識到文化的巨大價值。

四、結(jié)論

公共價值仍是一個廣受爭議的概念。一些學(xué)者認為公共價值是普適的，另一些學(xué)者則傾向于相信公共價值具有高度可變性。我們采用文本挖掘法分析中央政府及地方政府工作報告中蘊含的公共價值及其差異。數(shù)據(jù)分析的結(jié)果證實公共價值不是一個絕對的指標(biāo)，它取決于當(dāng)時當(dāng)?shù)氐奈镔|(zhì)環(huán)境與社會條件。地方政府對公共價值的創(chuàng)造很大程度上受到經(jīng)濟發(fā)展水平、地域文化等諸多因素的影響，與中央政府倡導(dǎo)的公共價值在社會、政治、生態(tài)、文化多個方面有顯著差異。

中央政府若要更好地實現(xiàn)其政策目標(biāo)，減少地方政府政策博弈所消耗的成本，必須充分認識到地方政府公共價值的多元化和差異性，并依此作出最佳策略選擇。根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)論，建議：第一，改變原先單一以經(jīng)濟價值為核心的政績評價指標(biāo)，建立基于多維度公共價值的政府績效考核體系；第二，真正實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，避免地方政府因為財力不足導(dǎo)致的公共價值失靈；第三，將原先市場取向的分權(quán)體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨矁r值為導(dǎo)向的分權(quán)制。

對公共價值進行定量研究，本文還存在許多不成熟之處。第一，雖然用詞頻統(tǒng)計分析方法可以從文本中發(fā)掘出趨勢和關(guān)系，但由于公共價值這一概念本身的復(fù)雜性，用數(shù)據(jù)來統(tǒng)計難免會損失一些重要的背景信息；第二，由于文本的局限性，本文不可能涵蓋所有的公共價值，僅能體現(xiàn)政府在文本中提到的價值關(guān)鍵詞。一些重要的公共價值，如“正義”、“政府透明度”等，由于報告中沒有涵蓋，研究并未涉及；第三，政府公共價值從“說什么”和“做什么”兩方面體現(xiàn)，本文僅考慮了以共識主導(dǎo)的公共價值，對政府實際“做什么”并無涉及；第四，除公共價值外，政府工作報告受到一些不確定因素的制約，這些因素會影響到詞頻的計量，進而影響結(jié)果的科學(xué)性。在后續(xù)研究中，應(yīng)考慮上述問題，進一步探索用科學(xué)方法對公共價值進行測度。

①包國憲、王學(xué)軍：“以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理”，《公共管理學(xué)報》，2012年第9期。

②Bozeman,B.Public-Value Failure:When Efficient Markets May Not Do［J］.Public Administration Review,2002（62）.145-161.

③Alford,J.and J.O’Flynn.Public Value:A Stocktake of a Concept.Paper presented at the twelfth annual conference of the International Research Society for Public Management,2008.

④⑧Benington J.and M.H.Moore.From private choice to public value［C］.//Public Value:Theory and Practice.Palgrave Macmillan,2011.31-49.

⑤徐曉林、朱國偉：“中央政府核心職能的理論邏輯”，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2011年第6期。

⑥丁煌、定明捷、吳湘玲：“‘上有政策，下有對策’的博弈緣由探析”，《科技進步與對策》，2004年第7期。

⑦文本挖掘技術(shù)，是運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，從海量文本數(shù)據(jù)中抽取隱含的、潛在有用信息的方法。與一般數(shù)據(jù)挖掘以關(guān)系、事務(wù)和數(shù)據(jù)倉庫中的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)為研究目標(biāo)所不同的是，文本數(shù)據(jù)源由半結(jié)構(gòu)化或者高度非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)構(gòu)成。

（作者系華南師范大學(xué)城市文化學(xué)院講師；

華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

注：本文系國家自然科學(xué)基金項目（項目編號：71303085）的部分研究成果。