燕菲( 中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院 )

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2015年世界主要國家油氣及相關(guān)能源政策分析

燕菲
( 中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院 )

摘要：2015年，低油價(jià)導(dǎo)致傳統(tǒng)油氣資源國財(cái)政收入下降，被迫通過減少補(bǔ)貼、降低稅收、增加優(yōu)惠等方式來增收節(jié)支。推進(jìn)低碳發(fā)展、促進(jìn)清潔能源利用是主要消費(fèi)國的政策基點(diǎn)，也成為油氣生產(chǎn)國的重要選項(xiàng)，資源國順應(yīng)形勢制訂了可再生能源投資計(jì)劃。未來化石燃料被替代步伐將加快，全球?qū)?shí)行更為清潔的新能源發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：低油價(jià)；資源國；消費(fèi)國；政策；補(bǔ)貼；稅收；低碳發(fā)展

1　資源國調(diào)整政策應(yīng)對低油價(jià)

2015年，在低油價(jià)嚴(yán)重沖擊下，資源國油氣出口收入下降，政府財(cái)政承壓，迫使資源國調(diào)整油氣政策，減補(bǔ)貼、降稅收、增優(yōu)惠成為資源國油氣政策調(diào)整的主基調(diào)。

1.1上調(diào)價(jià)格，削減補(bǔ)貼

2015年，估計(jì)歐佩克國家油氣出口凈收入下降47.9%，財(cái)政收入銳減18.5%（見圖1）。目前的油價(jià)水平已大大低于資源國的財(cái)政收支平衡油價(jià)（見表1），多年來財(cái)政收入一直盈余的資源國政府面臨巨大的預(yù)算赤字壓力，卸掉巨額補(bǔ)貼的包袱是資源國減輕財(cái)政壓力的主要方式。

圖1　2005－2015年歐佩克國家油氣出口收入（不包括伊朗）

高油價(jià)時(shí)期，能源價(jià)格補(bǔ)貼是資源國的一項(xiàng)國民福利，在油價(jià)低迷時(shí)期，資源國政府因此背上了沉重的負(fù)擔(dān)。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）估計(jì)，中東北非地區(qū)每年用于石油、天然氣和電力等行業(yè)的能源補(bǔ)貼約為2000億美元。沙特阿拉伯每年國內(nèi)能源補(bǔ)貼達(dá)1070億美元，其中石油補(bǔ)貼860億美元，天然氣補(bǔ)貼100億美元。沙特阿拉伯國內(nèi)汽油零售價(jià)格只有0.15美元/升（約1元人民幣/升），政府財(cái)政承受重大壓力，尤其是在政府財(cái)政收入銳減的情況下，高額補(bǔ)貼難以維持。因此，沙特阿拉伯政府2015年12月28日宣布，將91號(hào)汽油價(jià)格上調(diào)66.7%至0.75里亞爾/升（1里亞爾=0.2668美元），95號(hào)汽油價(jià)格上調(diào)50%至0.9里亞爾/升，天然氣價(jià)格從0.75美元/百萬英熱單位提高至1.25美元/百萬英熱單位，并上調(diào)水、電等其他能源價(jià)格。其他一些資源國也制定了調(diào)價(jià)減補(bǔ)貼的改革政策（見表2）。

1.2降低稅收，為石油企業(yè)減負(fù)

稅收具有明顯的杠桿作用，資源國因油價(jià)低迷下調(diào)企業(yè)稅收，可減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高生產(chǎn)者的積極性。2015年，資源國減稅政策指向性非常明確，針對特定地區(qū)的特定資源勘探開發(fā)。與此同時(shí)，為增加財(cái)政收入、促進(jìn)理性消費(fèi)，政府上調(diào)終端用戶稅。這預(yù)示著資源國在未來一個(gè)時(shí)期稅收政策調(diào)整的基本走向。

表1　主要中東國家財(cái)政收支平衡油價(jià)與財(cái)政緩沖可持續(xù)年限＊

表2　部分國家近兩年出臺(tái)的改革能源補(bǔ)貼政策

1.2.1降低出口關(guān)稅，促進(jìn)石油出口

俄羅斯政府大幅降低石油出口關(guān)稅（見圖2）。2015年1月1日，總統(tǒng)普京簽署的《石油行業(yè)稅收修訂法》生效，年初俄石油出口關(guān)稅下調(diào)了40%，至170.2美元/噸，此后隨著油價(jià)下降，俄石油出口關(guān)稅不斷調(diào)整，到12月已降至88.4美元/噸。俄政府還計(jì)劃在2018－2019年降低關(guān)稅同盟國家石油及輕油產(chǎn)品出口關(guān)稅。俄調(diào)整油氣稅對其國內(nèi)石油出口商有利，但減少了財(cái)政收入，增加了政府壓力。

2015年，哈薩克斯坦原油出口關(guān)稅從80美元/噸降至60美元/噸，降幅達(dá)25%；汽油、潤滑油等油品的出口關(guān)稅從112.59美元/噸降至60美元/噸。伍德麥肯茲預(yù)測，下調(diào)出口關(guān)稅使哈薩克斯坦財(cái)政當(dāng)年收入減少了7億美元，預(yù)計(jì)未來5年將減少43億美元。

圖2　俄羅斯石油出口關(guān)稅

1.2.2降低企業(yè)稅負(fù)，消費(fèi)環(huán)節(jié)加稅

油價(jià)大幅下跌使石油公司利潤縮水，打擊了油氣開采企業(yè)的積極性。資源國政府通過降低石油企業(yè)稅，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保證本國的油氣生產(chǎn)。但是稅率下調(diào)指向明確，并非普降。

俄羅斯對在遠(yuǎn)東地區(qū)投資的外國投資者實(shí)行優(yōu)惠政策，最初5年免征利潤稅、財(cái)產(chǎn)稅、土地稅和進(jìn)出口關(guān)稅；10年內(nèi)按照7.6%而不是30%繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，免繳進(jìn)口增值稅；享受10年的礦產(chǎn)開采稅減免。在伊爾庫茨克和雅庫特地區(qū)，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）可在2018年1月1日商業(yè)性生產(chǎn)天然氣后15年內(nèi)免征礦產(chǎn)開采稅，管道和天然氣開采設(shè)備也免征資產(chǎn)稅。哈薩克斯坦計(jì)劃2016－2017年對礦產(chǎn)資源公司免征股息稅，降低39家低利潤油氣公司的開采稅，這些企業(yè)可減少8%的稅負(fù)。

英國在2015年的財(cái)政預(yù)算中將2015－2016年企業(yè)所得稅率降至20%，附加稅削減10個(gè)百分點(diǎn)，降至20%；某些老油田的石油收益稅從50%降至35%。印度尼西亞取消勘探區(qū)域稅率為0.5%的土地與建筑物稅。哥倫比亞能源礦產(chǎn)部計(jì)劃對海上區(qū)塊合同給予25%的優(yōu)惠，并免除相應(yīng)的增值稅和關(guān)稅，推動(dòng)海上油氣勘探作業(yè)。

也有一些國家為緩解政府收入減少的壓力，在終端消費(fèi)環(huán)節(jié)上調(diào)了稅收。例如，肯尼亞《新增值稅法案》規(guī)定，包括汽油、航空汽油、航空煤油、煤油及柴油等在內(nèi)的油品將繳納16%的增值稅，此舉可為政府增加1.53億美元的財(cái)政收入?？夏醽喺€計(jì)劃從下一財(cái)年（2016財(cái)年）起，將車輛燃油稅由目前的9先令/升（約0.096美元/升）提高至18先令/升（約0.193美元/升）。盧旺達(dá)政府決定從2015 年7月1日起開征燃油設(shè)施稅，從銷售的每升汽油、柴油中征收32.73盧郎的燃油設(shè)施稅，占燃油價(jià)格的5%。

1.3以優(yōu)惠政策吸引外資

為了吸引投資以提高本國的油氣產(chǎn)量，部分資源國政府放寬區(qū)塊許可招標(biāo)的條款限制，對非常規(guī)資源開采提供財(cái)稅優(yōu)惠，增強(qiáng)油氣公司和投資者的信心。

2015年7月，墨西哥政府在首輪14個(gè)淺水區(qū)塊油氣招標(biāo)中，取消了投標(biāo)公司的區(qū)塊數(shù)量限制，將勘探階段成本回收增至25%，若證實(shí)油氣發(fā)現(xiàn)具有商業(yè)價(jià)值，成本回收可達(dá)125%；油氣勘探期限從3年調(diào)至4年，期滿后可延長兩年，探井義務(wù)工作量由2口減至1口。伊朗政府積極修改財(cái)稅條款以吸引外國投資，引入新的石油合同替代回購合同，將合同期限延長至20～25年，不再要求確定的投資上限；允許境外石油公司與伊朗石油公司組建合資公司參與油氣開發(fā)；作業(yè)者可享受較高的投資回報(bào)率，可根據(jù)油田開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、投入產(chǎn)出比和油氣價(jià)格變化情況獲得浮動(dòng)報(bào)酬費(fèi)。

俄羅斯按照《2030年前能源戰(zhàn)略規(guī)劃》，將在東西伯利亞、遠(yuǎn)東、極地以及北冰洋大陸架建立新的油氣綜合體，政府針對這些地區(qū)出臺(tái)了優(yōu)惠措施。烏干達(dá)、安哥拉等資源國也通過給予非常規(guī)、深水、邊際油田等難開采區(qū)域優(yōu)惠政策來吸引投資，開發(fā)本國非常規(guī)油氣資源（見表3）。

2　多數(shù)國家制定減排目標(biāo)促清潔能源發(fā)展

全球氣候變化越來越受到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，清潔利用化石能源，發(fā)展新能源和可再生能源，正在成為世界多數(shù)國家的共識(shí)。

2.1制定減排目標(biāo)

制訂減排計(jì)劃、提出減排目標(biāo)、推進(jìn)減排措施已不再僅為發(fā)達(dá)國家所關(guān)注，盡管在減排責(zé)任和義務(wù)上仍有分歧，新興經(jīng)濟(jì)體和大多數(shù)發(fā)展中國家也在積極參與二氧化碳減排。不僅油氣消費(fèi)國制定了減排目標(biāo)，一些油氣資源國也制訂了自身的減排計(jì)劃，在2015年12月巴黎氣候大會(huì)召開前，已有183個(gè)國家提出了長期減排計(jì)劃，其中包括科威特、俄羅斯、墨西哥等油氣資源國。

2.1.1歐盟提出長期減排目標(biāo)

歐盟一直是低碳發(fā)展的倡導(dǎo)者。2015年，歐洲在促進(jìn)減排方面又有新進(jìn)展，年初歐盟委員會(huì)遞交一份政策草案，提出到2050年溫室氣體排放量比2010年減少60%的長期目標(biāo)。隨后，歐盟碳市場改革草案獲批，將于2021年啟動(dòng)。

2.1.2美國出臺(tái)新的減排計(jì)劃

2015年8月，奧巴馬政府公布《清潔電力計(jì)劃》的最終方案，要求美國發(fā)電企業(yè)到2030年溫室氣體排放量在2005年的基礎(chǔ)上減少32%，這意味著將減少8.7億噸的二氧化碳排放量。美國環(huán)境保護(hù)署將指導(dǎo)各州完成減排任務(wù)，發(fā)展可再生能源和天然氣，提高能效，推廣碳捕獲和封存等技術(shù)。該計(jì)劃已于2015年12月22日正式生效。

2.1.3亞太國家積極制定減排目標(biāo)

表3　部分資源國對難開采區(qū)域出臺(tái)的優(yōu)惠措施

2015年7月，日本政府提出2030年溫室氣體排放新目標(biāo)，屆時(shí)日本溫室氣體排放將比2013年削減26%，主要通過節(jié)能減排以及植樹造林等措施來實(shí)現(xiàn)。韓國宣布，到2030年溫室氣體排放總量將在目前水平上減少37%，減少排放量約3.147億噸。2015年初，韓國還啟動(dòng)了全球第二大碳交易市場，并對525個(gè)國家大型企業(yè)的碳排放量進(jìn)行限制。印度向聯(lián)合國提交減排計(jì)劃，到2030年共投入2.5萬億美元，實(shí)現(xiàn)二氧化碳減排33%～35%，政府還設(shè)立了應(yīng)對氣候變化基金。印度自2014年起已對汽油和柴油收取二氧化碳排放稅，稅率分別為60美元/噸和42美元/噸。

2.2多國計(jì)劃限制或放棄煤電

減少煤炭消費(fèi)是實(shí)現(xiàn)減排的全球性行為，發(fā)達(dá)國家和污染排放大國尤其注重減少火力發(fā)電。經(jīng)合組織國家要減少對燃煤發(fā)電廠的政府資助，使政府對煤炭項(xiàng)目的融資減少85%。歐盟計(jì)劃到2018年結(jié)束對煤炭的補(bǔ)貼。美國計(jì)劃加大對清潔能源的投資，增加清潔能源發(fā)電比重，2030年將燃煤發(fā)電所占比例降至27%。多國已經(jīng)感受到應(yīng)對氣候變化談判所帶來的減排壓力，紛紛出臺(tái)限制煤電的政策（見表4）。

2.3支持新能源和可再生能源的發(fā)展

美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)制訂了新能源及可再生能源發(fā)展目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃。資源國著眼于國家長遠(yuǎn)利益，也把發(fā)展新能源提升到國家戰(zhàn)略層面來考慮。

2.3.1美國聯(lián)邦與部分州政府支持發(fā)展新能源

2015年3月，美國能源部提出，到2020年風(fēng)電在美國電力結(jié)構(gòu)中所占比例將達(dá)到10%，2030年將升至20%，2050年高達(dá)35%，目前這一數(shù)字為4.5%。美國部分州政府通過可再生能源配額制、系統(tǒng)效益收費(fèi)、電網(wǎng)強(qiáng)制收購等政策措施，促進(jìn)本地區(qū)可再生能源和節(jié)能技術(shù)的發(fā)展。

2.3.2德國推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型走在世界前列

德國可再生能源的發(fā)展一直走在全球前列。2015年7月，包括風(fēng)能、太陽能在內(nèi)的可再生能源發(fā)電量占該國發(fā)電總量的78%，可再生能源發(fā)電已經(jīng)成為德國電力的第一大來源。德國實(shí)施能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，要求2050年前將可再生能源占能源使用總量的比例提高至80%。此外，通過國家能源效率行動(dòng)計(jì)劃，德國將以稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)房屋節(jié)能改造，與企業(yè)互助合作構(gòu)成能效網(wǎng)絡(luò)，并為批量購買純電動(dòng)汽車的企業(yè)提供最高90%的減稅優(yōu)惠。

歐洲其他國家在發(fā)展可再生能源方面也提出了明確的目標(biāo)。丹麥宣布2050年能源供應(yīng)100%來自可再生能源，法國則制定了2050年電力將全部來自可再生能源的目標(biāo)。

2.3.3資源國制訂可再生能源領(lǐng)域投資計(jì)劃

傳統(tǒng)資源國主要依賴化石能源，但各國已意識(shí)到可再生能源對能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性，正在推動(dòng)新能源和可再生能源發(fā)展，提高太陽能、風(fēng)能在能源供應(yīng)中的比重，并制訂了可再生能源發(fā)展計(jì)劃（見表5）。

資源國發(fā)展新能源和可再生能源主要有三個(gè)方面的原因：一是順應(yīng)潮流，二是緩解社會(huì)壓力，三是替代油氣消費(fèi)增加油氣出口。相比之下，資源國主要支持新能源和可再生能源項(xiàng)目建設(shè)，而歐美發(fā)達(dá)國家不僅支持項(xiàng)目，更側(cè)重支持新能源和可再生能源的技術(shù)創(chuàng)新。

2.4發(fā)達(dá)國家核能政策進(jìn)一步分化

日本福島核事故后，全球核電發(fā)展嚴(yán)重受挫。隨著國際社會(huì)對氣候變化和化石能源的新認(rèn)知，加之核電安全技術(shù)的不斷進(jìn)步，各國的核電政策出現(xiàn)了新變化。

表4　部分國家限制煤電的政策

表5　傳統(tǒng)資源國可再生能源發(fā)展規(guī)劃

2.4.1美國和英國等支持核能發(fā)展

美國核能發(fā)電量全球第一。2014年，美國約60%的無碳電力來自核能，是美國向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要部分。在2016年美國財(cái)政預(yù)算中，美國能源部為發(fā)展民用核能提供9億多美元，支持核能發(fā)電、安全技術(shù)等的研究。美國還通過加速核能創(chuàng)新、補(bǔ)充核能貸款擔(dān)保、推進(jìn)輕水反應(yīng)堆研究開發(fā)和部署、支持小型模塊化反應(yīng)堆發(fā)展等，扶持和促進(jìn)核能工業(yè)發(fā)展。

英國將可再生能源和核能領(lǐng)域視為能源改革的方向，計(jì)劃在淘汰傳統(tǒng)發(fā)電廠的同時(shí)啟動(dòng)新核電項(xiàng)目。2015年10月，中國廣核集團(tuán)和法國電力集團(tuán)與英國簽訂新建欣克利角C核電項(xiàng)目的投資協(xié)議。預(yù)計(jì)未來15年，英國核電行業(yè)將吸引150億～170億英鎊投資，核電所占比例將達(dá)1/3。英國政府表示將從政策上支持和推動(dòng)核能發(fā)展，發(fā)布了核工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，制定了清晰的核工業(yè)發(fā)展路線圖；政府成立了核工業(yè)委員會(huì)，確保核電站項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

保加利亞、波蘭、捷克等東歐國家也都支持核能的發(fā)展，以保證國家的能源安全。

2.4.2日本和韓國恢復(fù)核能發(fā)展

日本放棄了“零核”計(jì)劃。2011年福島核泄漏事故后，日本核電站停運(yùn)了4年多，電力缺口由油、氣、煤發(fā)電來彌補(bǔ)，由于加大了油氣進(jìn)口量，擴(kuò)大了貿(mào)易逆差，對日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。因此，日本政府決定重啟核電站，并制定了更為嚴(yán)苛的核電站安全標(biāo)準(zhǔn)。2015年8月，川內(nèi)核電站1號(hào)機(jī)組通過審查重啟運(yùn)行，并開始發(fā)電和輸電，其他機(jī)組也將在確保安全的前提下陸續(xù)重啟。日本政府已將2030年國家能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中的核電比重定為20%。

韓國努力提高核電在電力結(jié)構(gòu)中的比重，擴(kuò)大了20%的核電產(chǎn)能，以替代液化天然氣（LNG）的進(jìn)口。2015年6月，韓國表示將放棄4座燃煤電站的建設(shè)計(jì)劃，同時(shí)增加兩座核電機(jī)組，這兩座核電機(jī)組預(yù)計(jì)將分別于2028年和2029年投產(chǎn)。

2.4.3法國和德國實(shí)施減核棄核政策

法國作為核能大國，3/4以上的電力供應(yīng)來自核能。到2020年，法國國內(nèi)的58座核反應(yīng)堆將達(dá)到壽命期，是否新建反應(yīng)堆是法國面臨的抉擇。法國議會(huì)2015年7月批準(zhǔn)的《能源過渡法案》反映了總統(tǒng)大選時(shí)做出的三項(xiàng)能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型承諾：一是核能發(fā)電量占全國發(fā)電總量的比重從目前的75%降至50%；二是將現(xiàn)有6320萬千瓦限定為今后的最高核電能力；三是促進(jìn)綠色增長，創(chuàng)造10萬個(gè)就業(yè)崗位。

德國明確表示將放棄核電，并制定了長期可再生能源發(fā)展政策。德國政府2011年宣布，最晚于2022年徹底關(guān)閉境內(nèi)的全部核電站，積極通過能源轉(zhuǎn)型來彌補(bǔ)占全國用電量22.5%的核電缺口。

支持減核棄核的歐盟國家還有奧地利、盧森堡、丹麥等國，這些國家主張減少核電投資，支持發(fā)展清潔能源和新能源。

3　巴黎氣候大會(huì)成為全球低碳轉(zhuǎn)型的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)

2015年11月30日至12月11日召開的巴黎氣候大會(huì)通過了更為積極的全球氣候變化新協(xié)定，為2020年后全球應(yīng)對氣候變化行動(dòng)計(jì)劃做出了安排。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》近200個(gè)締約方一致同意通過《巴黎協(xié)定》。根據(jù)《巴黎協(xié)定》，各方將加強(qiáng)對氣候變化威脅的全球應(yīng)對，

全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度以內(nèi)，并努力把升溫控制在1.5攝氏度之內(nèi)。各方將以“自主貢獻(xiàn)”的方式參與全球應(yīng)對氣候變化行動(dòng)，發(fā)達(dá)國家繼續(xù)帶頭減排，加強(qiáng)對發(fā)展中國家在資金、技術(shù)和能力建設(shè)方面的支持，2020年后每年提供1000億美元幫助發(fā)展中國家的減排行動(dòng)。全球?qū)⒈M快實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放達(dá)標(biāo)，21世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放（排放的二氧化碳與吸收和消減的量等同）的目標(biāo)。從2023年開始，每5年盤點(diǎn)一次全球行動(dòng)的總體進(jìn)展，幫助各國提高減排力度、加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)全球氣候變化的長期目標(biāo)。

《巴黎協(xié)定》的簽署標(biāo)志著全球應(yīng)對氣候變化邁出了重要一步，也是未來低碳轉(zhuǎn)型的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，各國都給予了高度肯定。《巴黎協(xié)定》設(shè)定的一系列控制全球升溫和溫室氣體排放目標(biāo)，使得未來化石燃料被替代步伐將加快，全球?qū)?shí)行更為清潔的新能源發(fā)展模式。從長期來看，很多國家會(huì)增添可再生能源設(shè)備、擴(kuò)大對可再生能源領(lǐng)域的投資、增加對新能源的補(bǔ)貼、加大減少碳排放的技術(shù)投入等，努力實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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編 輯：夏麗洪

編 審：周 勇

Analysis on petroleum and energy policies for major countries in 2015

YAN Fei
(Economics & Technology Research Institute, CNPC)

Abstract：In 2015, lower oil prices in the global downturn have led to falling fscal revenues in the traditional oil and gas resources countries, which were forced to cut the subsidies and taх.Energy saving, emission reduction and clean development was the common policy for both major consumers and producers.Oil resource countries comply with situation to make a renewable energy sources investment plan.In the future, the replacement pace of fossil fuel will speed up and the world will be in a more cleanly new energy development model.

Key words：low oil price; resource countries; consumption countries; policy; subsidies; taх; low carbon development

收稿日期：2016-01-27