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我國自貿(mào)試驗區(qū)事中事后監(jiān)管制度研究

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“切實轉(zhuǎn)變政府職能”是我國四個自由貿(mào)易試驗區(qū)的一大任務，同時，加快行政審批制度改革也是四個自貿(mào)試驗區(qū)先行先試的重要內(nèi)容。在取消大量行政審批，尤其是對外資實行“負面清單”的管理模式以后，構(gòu)建“寬準入、嚴監(jiān)管”的治理模式成為當務之急，完善的政府事中事后監(jiān)管制度顯得尤為重要。

一、我國自貿(mào)試驗區(qū)在事中事后監(jiān)管制度方面存在的問題

（一）法律法規(guī)不完善

目前，我國幾個自由貿(mào)易試驗區(qū)針對事中事后監(jiān)管方面的法律多為各部門針對各自領域的單獨立法，以福建自貿(mào)區(qū)為例，有針對水土保持領域的《福建自貿(mào)試驗區(qū)水土保持預防監(jiān)督事中事后監(jiān)管辦法》、針對城市管理行政執(zhí)法所立的《廈門市城市管理行政執(zhí)法局完善福建自貿(mào)試驗區(qū)廈門片區(qū)事中事后監(jiān)管實施辦法（試行）》、針對交通運輸市場所立的《廈門市交通運輸局關(guān)于加強道路普通貨物運輸市場事中事后監(jiān)管工作的通知》，等等。

這樣層級低、各自為陣的法律制度缺乏頂層設計，缺乏整體法律規(guī)制，容易導致各部門之間的事中事后監(jiān)管各自為陣、交叉重復甚至互相矛盾。

（二）各部門間監(jiān)管信息共享制度以及誠信體系尚不健全

各監(jiān)管部門之間完善的監(jiān)管信息共享制度、健全的市場主體誠信體系是加強政府事中事后監(jiān)管的重要基石。我國幾個自貿(mào)試驗區(qū)均已出臺有關(guān)公共信用信息的管理法規(guī)，如福建自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)所在的廈門市已出臺《廈門市公共信用信息管理試行辦法》，對公共信用信息的征集、披露和使用、信息修復與異議處理、信用安全和規(guī)范以及監(jiān)督管理進行了詳細的規(guī)定。福建省也出臺了《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)監(jiān)管信息共享管理試行辦法》，對福建自貿(mào)區(qū)內(nèi)監(jiān)管信息共享的原則、信息的提供、使用、變更和核實以及動態(tài)預警制度等都做出了較為詳細的規(guī)定。但是在實踐中，各監(jiān)管部門之間監(jiān)管信息共享制度和誠信體系不健全的問題依然存在。

首先，公共信用信息平臺建設還存在一些問題。比如，部門間對于哪些信息應當進入平臺、哪些信息不應當進入平臺、應依據(jù)何種標準對信息進行管理等等，均存在較大分歧，這勢必給公共信用信息平臺的信息采集、歸整帶來困難。同時，各部門之間不同信息庫在對接等方面也還存在著不完善的地方，這也會給平臺的建設造成障礙。

其次，公共信用信息平臺的使用程度還不盡如人意。一方面，由于目前所收集的公共信用信息的覆蓋面有限，該平臺的作用發(fā)揮得還不充分。另一方面，現(xiàn)階段仍然存在對失信行為的懲戒力度不夠、市場主體失信成本低廉等問題，所以，實踐中信用信息在介入事中事后監(jiān)管方面還十分有限。

第三，社會中介機構(gòu)自身發(fā)育不良，導致參與誠信體系建設不夠，以至誠信市場體系尚未建立。誠信市場體系的形成需要對信用信息進行分析從而形成相應的評價，并以評價結(jié)果為標準進行相應的獎懲。而目前我國幾個自貿(mào)試驗區(qū)甚至全國在這方面都十分薄弱，唯一的分析、評價主體就是政府，相應的市場信用咨詢、信用評級等業(yè)態(tài)發(fā)展尚不成熟。

（三）第三方力量介入不夠

在事中事后監(jiān)管中，各自貿(mào)區(qū)所在政府均已意識到，政府應該一改以往“大政府”的狀態(tài)，尤其是在一些涉及專業(yè)技術(shù)的領域，應當交由第三方具有專業(yè)資質(zhì)的機構(gòu)去完成。但是，在實踐中，由于相應的社會組織自身建設不足，同時政府購買社會服務的相關(guān)機制也不健全，以至于在事中事后監(jiān)管過程中仍然是政府“唱主角”，第三方力量的介入不夠。

（四）各部門分工合作不夠

各部門在探索大部制改革方面，由于缺乏相應的分工合作機制導致在監(jiān)管職能和職責方面尚有不清晰的地方,從而出現(xiàn)監(jiān)管空檔期，這必然會影響事中事后監(jiān)管的效率。比如，在商事登記制度改革中，從企業(yè)獲得工商部門的營業(yè)執(zhí)照到申領相關(guān)許可證這段時間，很容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，這也是目前商事登記制度改革需要進一步完善的地方。

二、完善我國自貿(mào)試驗區(qū)事中事后監(jiān)管制度的對策

（一）加快事中事后監(jiān)管方面的統(tǒng)一立法

具備地方立法權(quán)的自貿(mào)區(qū)所在省市可充分發(fā)揮地方立法權(quán)，依據(jù)《行政許可法》等上位法，制定地方或自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管條例，對自貿(mào)區(qū)的事中事后監(jiān)管推進協(xié)調(diào)機構(gòu)、事中事后監(jiān)管的主體、范圍、程序、各部門之間的協(xié)調(diào)溝通以及監(jiān)管責任等做出規(guī)定，各部門可以依據(jù)該條例結(jié)合本部門的具體情況制定相應的實施辦法。在先行先試取得一定成效后，國家可在適宜的時機對事中事后監(jiān)管進行統(tǒng)一立法，比如，可由國務院制定《事中事后監(jiān)管條例》，對事中事后監(jiān)管進行頂層設計。

（二）完善事中事后監(jiān)管的管理體制

建議建立專門的事中事后監(jiān)管的推進協(xié)調(diào)機構(gòu)。如上所述，由于各監(jiān)管部門之間缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)，容易形成監(jiān)管空檔期，所以，各自貿(mào)試驗區(qū)依據(jù)各自地方性事中事后監(jiān)管條例成立專門的事中事后監(jiān)管推進協(xié)調(diào)機構(gòu)是十分有必要的。由該機構(gòu)負責制定相關(guān)工作原則、程序、手段等，協(xié)調(diào)各部門之間的監(jiān)管職能。

（三）完善監(jiān)管信息共享平臺的建設，健全誠信體系

首先，構(gòu)建“安全港”制度，進一步完善守信激勵、失信懲戒機制。所謂的“安全港”制度是指符合一定誠信條件的企業(yè)可以享有減輕或免除處罰的權(quán)利。比如，在罰金總額不超過10，000美元時，美國商務部進口管理局秘書長有權(quán)根據(jù)被責成繳納罰款的當事方提交的其近五年來對相關(guān)行為的良好記錄，批準其減輕或取消罰款。我國也可考慮借鑒這樣的制度，加大對守信的激勵。

其次，大力培育征信市場體系。國外的經(jīng)驗表明，完善的誠信體系離不開一批專業(yè)的市場化的資信機構(gòu)。建議鼓勵發(fā)展一批征信公司，將部分領域的信息征集打包轉(zhuǎn)讓給市場化的征信公司，同時，由這些征信公司承擔主要的信用信息分析、評級等工作，政府則退居二線，加強對征信公司的監(jiān)管和引導。

第三，對誠信口徑和標準進行定量化、規(guī)則化。目前，我國自貿(mào)區(qū)的一些立法對該問題已經(jīng)有所關(guān)注，比如《廈門市公共信用信息管理辦法（試行）》第十條規(guī)定“市公共信用信息工作主管部門牽頭會同各單位組織編制并公布市公共信用信息目錄”，信息提供主體應“按照相關(guān)規(guī)范進行編目分類和說明”。這一規(guī)定一定程度上可以解決各部門對于失信的認定標準不一、對于進入平臺的內(nèi)容認定不一等問題，但是值得注意的是，這樣的規(guī)定仍顯籠統(tǒng)。筆者建議在編制信息目錄對信息進行分類、說明時應盡可能定量化、規(guī)則化。

（四）完善風險預警、評估機制

香港金融管理局將香港金融體系中可能存在的風險進行劃分，針對不同風險的風險大小進行管理。我們可以借鑒這樣的方式，建議事中事后監(jiān)管部門定期或不定期地對監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的風險進行識別分類，并分析、研究產(chǎn)生風險的根本原因，在此基礎上，進一步預測風險發(fā)生的可能性，從而作出風險監(jiān)測預警，實現(xiàn)由簡單監(jiān)管向分析預警、防范風險轉(zhuǎn)變。

（五）建立事中事后監(jiān)管的前導機制

事中事后監(jiān)管的前導機制是指為了實現(xiàn)事后監(jiān)督的有效性，在科學的監(jiān)督理念指導下拓展自身監(jiān)督優(yōu)勢，在充分發(fā)揮內(nèi)因作用的同時，通過搭建聯(lián)系平臺，建立多渠道的溝通協(xié)調(diào)機制，以此推動事后監(jiān)督效能的不斷提高。事實上，英國金融服務局就非常注重與金融機構(gòu)高管人員進行開誠布公的交流溝通以共同實現(xiàn)監(jiān)管目標，新加坡金融管理局甚至著手引導加強被監(jiān)管者自身的公司治理，通過立法強化公司董事會和高級管理層在監(jiān)管和控制金融風險過程中所發(fā)揮的核心作用。實踐證明，加強事中事后監(jiān)管的前導機制建設，有利于提升監(jiān)管效能。建議通過召開定期會議的方式，構(gòu)建監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的溝通互動機制，針對監(jiān)管目標、監(jiān)管過程中出現(xiàn)的問題、監(jiān)管標準等進行充分溝通，從而有利于被監(jiān)管者對監(jiān)管事項的更深層次的理解，也有利于監(jiān)管者改變不合理的監(jiān)管標準，幫助被監(jiān)管者化解風險、解決問題。

（六）加大第三方介入，形成行業(yè)自律、社會監(jiān)督、行政監(jiān)管、公眾參與的綜合監(jiān)督體系

第三方包括行業(yè)協(xié)會、社會團體、民間自治組織、第三方評估機構(gòu)以及社會公眾。美國在充分發(fā)揮社會監(jiān)管力量方面的做法值得我們借鑒。美國醫(yī)療監(jiān)管的主體除了政府以外，各醫(yī)療專業(yè)學會、專業(yè)人員協(xié)會也負有一定的監(jiān)管職責，其中美國醫(yī)療機構(gòu)聯(lián)合認證委員會對醫(yī)療方面的監(jiān)管得到了政府的承認，事實上成為半政府的監(jiān)管機構(gòu)。另外，對于一些專業(yè)技術(shù)要求較高的領域，政府機構(gòu)還會與相關(guān)領域的專家進行合作，共同行使監(jiān)管職能。比如，美國各級衛(wèi)生機構(gòu)都雇用流行病學家、微生物學家等相關(guān)領域的專家學者對食品進行持續(xù)性監(jiān)管，同時，由相關(guān)法律對這些監(jiān)管人員的權(quán)利義務責任進行明確規(guī)定。

建議將技術(shù)要求較高的監(jiān)管責任外包給具有專業(yè)技能的團體、協(xié)會，加強與行業(yè)協(xié)會的合作與交流，引導和鼓勵行業(yè)協(xié)會通過制定行業(yè)標準、進行行業(yè)懲戒等舉措維護行業(yè)市場秩序，將社會公眾參與作為全面共治的基礎，最終形成多層次的綜合監(jiān)管力量。

同時，建議探索監(jiān)管標準制定與執(zhí)行相分離的監(jiān)管模式。具體而言，由政府相關(guān)部門研究制定相關(guān)的監(jiān)管標準，而將具體的執(zhí)行工作委托給專業(yè)化的第三方機構(gòu)。

（七）建立監(jiān)管影響評估體系

建立監(jiān)管影響評估體系，可以通過分析監(jiān)管措施對經(jīng)濟、社會帶來的效益以及監(jiān)管措施所支付的成本，形成監(jiān)管機構(gòu)與相關(guān)利益群體間的信息反饋機制，為進一步完善監(jiān)管體制提供相應的事實依據(jù)。為此，建議建立多主體、多層次的監(jiān)管影響評估體系：第一個層次是由第三方機構(gòu)組成的評估體系，比如，可以委托行業(yè)協(xié)會等第三方機構(gòu)對相關(guān)領域的監(jiān)管狀況進行評估，并將評估結(jié)果納入自貿(mào)試驗區(qū)事中事后監(jiān)管年度報告，向社會公布；第二個層次是由自貿(mào)區(qū)所在地的省、市人大開展相應的效能評價。事中事后監(jiān)管理應列入部門的效能考核體系，由人大成立專門機構(gòu)，對相關(guān)領域、相關(guān)部門進行事中事后監(jiān)督的效能考核；第三個層次是建立好授權(quán)第三方事中事后監(jiān)管的影響評估。如前所述，在某些專業(yè)領域，政府需要將部分事中事后監(jiān)管職責發(fā)包給第三方，對于這樣的項目，更應切實做好監(jiān)管影響評估。

總之，加強事中事后監(jiān)管是我國自貿(mào)區(qū)綜合監(jiān)管制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，完善的事中事后監(jiān)管制度是我國自貿(mào)區(qū)健康發(fā)展的制度保障。當前我國自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管仍在法律法規(guī)、監(jiān)管主體、監(jiān)管信息平臺以及配套制度方面存在問題。我國自貿(mào)試驗區(qū)對事中事后監(jiān)管必須進行頂層設計，加快統(tǒng)一立法，完善管理體制和監(jiān)管信息共享平臺的建設。同時，加強配套制度建設，在完善風險預警、評估機制、事中事后監(jiān)管的前導機制和綜合監(jiān)督和評估體系方面有所作為，只有這樣，自貿(mào)區(qū)在綜合監(jiān)管制度方面的創(chuàng)新才能更好地落地，自貿(mào)區(qū)才能更加健康地發(fā)展。

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（作者單位廈門市委黨校）

（責任編輯周吟吟）