田寶山,　郭修金

(1.河南科技大學(xué) 體育學(xué)院,河南 洛陽(yáng) 471003; 2.上海體育學(xué)院 體育休閑與藝術(shù)學(xué)院,上海 200438)

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我國(guó)公共體育服務(wù)運(yùn)行體系的要素構(gòu)成及角色定位

田寶山1,郭修金2

(1.河南科技大學(xué) 體育學(xué)院,河南 洛陽(yáng) 471003; 2.上海體育學(xué)院 體育休閑與藝術(shù)學(xué)院,上海 200438)

摘要公共體育服務(wù)運(yùn)行體系是公共體育服務(wù)具有的、使其整體保持正常運(yùn)行所需的各種功能的組合、聯(lián)動(dòng)和循環(huán)。對(duì)公共體育服務(wù)運(yùn)行體系的內(nèi)涵與要素進(jìn)行闡釋,分析各要素的角色定位,即政策制定是公共體育服務(wù)運(yùn)行的邏輯起點(diǎn),財(cái)政保障是基礎(chǔ)支撐,組織建設(shè)是重要載體,生產(chǎn)供給是中樞環(huán)節(jié),監(jiān)管評(píng)估是質(zhì)量保證。

關(guān)鍵詞公共體育服務(wù);運(yùn)行體系;要素構(gòu)成;角色定位

Author’s address1.School of Physical Education,Henan University of Science and Technology,Luoyang 471003,Henan,China;2.School of Sport Leisure and Art,Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China

公共服務(wù)既是建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府的一種理念,又是一項(xiàng)不可或缺的責(zé)任。公共體育服務(wù)作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)內(nèi)容,是以政府為主導(dǎo)提供的旨在保障全體公民健身要求的公共體育產(chǎn)品和服務(wù)行為[1]。2014年,國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》提出,營(yíng)造重視體育、支持體育、參與體育的社會(huì)氛圍,將全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略。在此背景下,公共體育服務(wù)無(wú)疑是國(guó)家滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的體育需求的重要舉措。伴隨我國(guó)公共體育服務(wù)建設(shè)力度的加大,其體系構(gòu)建呈現(xiàn)出整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破的良好局勢(shì),這使得我國(guó)公共體育服務(wù)運(yùn)行體系成效顯現(xiàn)。然而，客觀上仍存在一些制約因素,如相關(guān)法制缺失、市場(chǎng)機(jī)制不完善及社會(huì)組織能力不夠等。此外,頂層設(shè)計(jì)缺乏、運(yùn)行效率不高[2]、資源投入不足、供給主體單一及績(jī)效評(píng)估不力等亦影響我國(guó)公共體育服務(wù)體系的有效運(yùn)行,以致公共體育服務(wù)運(yùn)行體系與全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及治理方式等產(chǎn)生諸多不適。因此,破解公共體育服務(wù)運(yùn)行體系的矛盾,須明確其要素構(gòu)成及角色定位以確保各環(huán)節(jié)銜接通暢,形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)優(yōu)化配置、社會(huì)組織積極參與的基本運(yùn)行格局,從而達(dá)到促進(jìn)我國(guó)公共體育服務(wù)良性運(yùn)行的目標(biāo),進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)全民健身事業(yè)的發(fā)展。

1公共體育服務(wù)運(yùn)行體系的基本內(nèi)涵

公共體育服務(wù)作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家不僅是政府的職能,更是一種常規(guī)制度,因而,發(fā)達(dá)國(guó)家公共體育服務(wù)在政策制定(1960年聯(lián)邦德國(guó)的“黃金計(jì)劃”、1975年新加坡的“體育設(shè)施藍(lán)圖計(jì)劃”、1989年日本的“關(guān)于面向21世紀(jì)體育振興計(jì)劃”及美國(guó)的“健康公民2000年”等)、供給方式(地方、省級(jí)州級(jí)、國(guó)家層面與社會(huì)其他組織機(jī)構(gòu)以及市場(chǎng)上營(yíng)利性企業(yè)的合作聯(lián)手與各盡其職[3])、設(shè)施配備(社區(qū)體育中心建設(shè)及場(chǎng)地設(shè)施配置)、經(jīng)費(fèi)投入(通過(guò)政府預(yù)算增加對(duì)公共體育服務(wù)的財(cái)政支出)等實(shí)踐環(huán)節(jié)成效顯著。公共體育服務(wù)運(yùn)行體系是公共體育服務(wù)具有的使其整體保持正常運(yùn)行所需的各種功能的組合、聯(lián)動(dòng)和循環(huán),是公共體育服務(wù)體系各組成部分相互聯(lián)系、制約及作用的運(yùn)行方式,是推動(dòng)整個(gè)公共體育服務(wù)體系沿著正確的軌道健康運(yùn)行并不斷向前發(fā)展的方式[4]。

新中國(guó)成立以來(lái),依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,我國(guó)公共體育服務(wù)運(yùn)行體系發(fā)展大致經(jīng)歷了政府投入為主、探索社會(huì)化和市場(chǎng)化、多元主體供給3個(gè)階段。初期,社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后,采取政府自上而下的投入方式可在較短時(shí)間內(nèi)建起體育組織和設(shè)施,為我國(guó)體育事業(yè)的后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。公共體育服務(wù)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)在于減少主管部門,收縮政府行動(dòng)范圍,引入市場(chǎng)化機(jī)制,提高供給效率,實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)的最佳供給和公共體育資源的有效配置。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立及服務(wù)型政府建設(shè)的提出,公共體育服務(wù)的生產(chǎn)與供給逐漸分開(kāi),其鏈條開(kāi)始延伸至市場(chǎng)和社會(huì)組織。政府允許相關(guān)企業(yè)進(jìn)入公共體育服務(wù)領(lǐng)域,使得公共體育服務(wù)供給主體的籌資方式、渠道日益多樣,并通過(guò)市場(chǎng)內(nèi)部的良性競(jìng)爭(zhēng)提高體育資源的配置效率。此時(shí),體育社會(huì)組織的主動(dòng)參與、自愿奉獻(xiàn)亦發(fā)揮了重要作用。一種由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)融入、社會(huì)組織參與的公共體育服務(wù)運(yùn)行模式得以呈現(xiàn)。

2我國(guó)公共體育服務(wù)運(yùn)行體系的要素構(gòu)成

我國(guó)早期公共體育服務(wù)的生產(chǎn)和供給幾乎全由政府承擔(dān),區(qū)分其意義不大,但隨著公共體育服務(wù)供給鏈的延長(zhǎng),以及服務(wù)型政府建設(shè)和角色的轉(zhuǎn)變,公共體育服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)環(huán)節(jié)逐漸分開(kāi)。由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家公共體育服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況可知,公共體育服務(wù)運(yùn)行過(guò)程由多個(gè)要素組成,具體有政策制定、財(cái)政保障、組織建設(shè)、生產(chǎn)供給和監(jiān)管評(píng)估等。這些要素的有機(jī)串聯(lián)是保證公共體育服務(wù)有序推進(jìn)的前提條件,而每一要素的獨(dú)自運(yùn)轉(zhuǎn)恰是公共體育服務(wù)整體運(yùn)行的基礎(chǔ)支持。如公共物品和公共服務(wù)的復(fù)雜性、多樣性,與政府傳統(tǒng)僵化、死板的管理體制契合度低,使得單靠政府難以提供足夠、符合公眾需要的公共服務(wù)。因此,將公共服務(wù)的規(guī)劃者與生產(chǎn)者分離,成為世界性潮流,即“第一次分工”[5]。

隨著社會(huì)分工的進(jìn)一步完善,公共服務(wù)供給出現(xiàn)“第二次分工”,將公共服務(wù)的生產(chǎn)再分為直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn),即生產(chǎn)者并不一定自己全部生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù),而是根據(jù)其供給效益和效率,從其他生產(chǎn)者處購(gòu)買。美國(guó)民營(yíng)化理論家薩瓦斯歷時(shí)30年在考察了30個(gè)國(guó)家的公共服務(wù)后,提出了公共服務(wù)供給的10種制度安排。他不僅將“服務(wù)的規(guī)劃者”和“服務(wù)的生產(chǎn)者”分開(kāi),還將供給主體進(jìn)一步細(xì)分為“公共部門”和“私人部門”[5],前者指政府部門,而后者包括市場(chǎng)主體及非政府組織的社會(huì)團(tuán)體和公民。從中可以看出公共服務(wù)運(yùn)行體系中生產(chǎn)供給環(huán)節(jié)的復(fù)雜演進(jìn),這對(duì)我國(guó)公共體育服務(wù)良性運(yùn)行有一定啟示作用。應(yīng)梳理各構(gòu)成要素以確定其在公共體育服務(wù)運(yùn)行體系中的角色,為明晰政府、市場(chǎng)及社會(huì)組織于整個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)中的權(quán)責(zé)奠定基礎(chǔ)。

3我國(guó)公共體育服務(wù)運(yùn)行要素的角色定位

我國(guó)公共體育服務(wù)運(yùn)行體系包括政策制定、財(cái)政保障、組織建設(shè)、生產(chǎn)供給和監(jiān)管評(píng)估五大基本要素,它們?cè)诠搀w育服務(wù)運(yùn)行中所扮演的角色迥異,但目標(biāo)趨于一致,即確保公共體育服務(wù)良性運(yùn)行。公共體育服務(wù)體系的功能定位主要是明確體系“做什么”,體現(xiàn)體系的總體功能目標(biāo)以及開(kāi)展的主要功能內(nèi)容,功能定位是否合理關(guān)系到公共體育服務(wù)活動(dòng)的順利開(kāi)展[6]。

3.1政策制定:公共體育服務(wù)運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)公共體育服務(wù)政策的制定、執(zhí)行、反饋、修正、終結(jié)等是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,任何環(huán)節(jié)的遺漏或不足都會(huì)導(dǎo)致整個(gè)公共體育服務(wù)政策低效甚或無(wú)效?，F(xiàn)實(shí)中,備受關(guān)注的是政策執(zhí)行問(wèn)題,如各級(jí)政府投入人力、物力、財(cái)力保證公共體育服務(wù)政策的實(shí)施情況,公眾批評(píng)政策落實(shí)走樣等。公共體育服務(wù)政策包括制定、反饋、修正和終結(jié)等,不能忽視其制定的程序性。對(duì)公共體育服務(wù)政策執(zhí)行失效、走樣等現(xiàn)象,須認(rèn)真思考政策目標(biāo)的設(shè)置是否科學(xué)、政策內(nèi)容的確定是否合理、政策問(wèn)題的分析是否準(zhǔn)確、政策主體的界定是否到位、政策對(duì)象的區(qū)分是否明確等。公共體育服務(wù)關(guān)乎群眾身心健康,其政策制定需做到科學(xué)、合理、有效。從公共體育服務(wù)政策法規(guī)數(shù)量看,總體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì),從政策制定的部門看,以國(guó)家體育總局為主,政府多部門參與聯(lián)合制定。

目前,我國(guó)已初步建立了由法律、法規(guī)和部門規(guī)章所組成的公共體育服務(wù)政策法規(guī)體系,在保障公共體育服務(wù)供給方面具有積極的作用。現(xiàn)行公共體育服務(wù)政策法規(guī)體系的健全程度還十分有限,主要以部門和地方政策規(guī)章為主,缺乏全國(guó)統(tǒng)一的制度安排。規(guī)范政府與社會(huì)關(guān)系的公共體育服務(wù)政策法規(guī)也亟待完善,如社會(huì)組織在公共體育服務(wù)中的合法地位問(wèn)題、政府如何向社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)的問(wèn)題等。國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào))明確了購(gòu)買服務(wù)的基本工作,包括購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理及績(jī)效管理等。國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2015]37號(hào))指導(dǎo)性目錄涵蓋公益性文化體育產(chǎn)品的創(chuàng)作與傳播、活動(dòng)的組織與承辦,中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與民族民間傳統(tǒng)體育的保護(hù)、傳承與展示,公共文化體育設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理及民辦文化體育機(jī)構(gòu)提供的免費(fèi)或低收費(fèi)服務(wù)。可見(jiàn),政府主導(dǎo)下的政策制定對(duì)于公共體育服務(wù)運(yùn)行非常重要。

3.2財(cái)政保障:公共體育服務(wù)運(yùn)行的基礎(chǔ)支撐長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府在公共服務(wù)提供上偏重營(yíng)利性的基礎(chǔ)設(shè)施,對(duì)文化、體育等公共事業(yè)的投入相對(duì)有限,從而造成當(dāng)前人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與供給不足的矛盾,這已成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展中的一大障礙。在公共體育服務(wù)領(lǐng)域,為解決人民群眾日益增長(zhǎng)的體育需求與公共體育服務(wù)供給不到位的問(wèn)題,必須探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共體育服務(wù)的有效供給。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府首要職能是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,向全社會(huì)提供基本的公共體育服務(wù),滿足群眾公共體育需求。公共財(cái)政作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型,其基本特征是以提供社會(huì)公共服務(wù)為首任,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)服務(wù)型政府,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),以構(gòu)建公共體育服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制,這是解決公共體育服務(wù)供需矛盾的重要途徑。公共體育服務(wù)需要一定的資金支付服務(wù)產(chǎn)出成本。資金募集決定了公共體育服務(wù)成本的承擔(dān)方和支付方式,這取決于公共體育服務(wù)供給成本與收益之間的平衡關(guān)系。政府通過(guò)稅收積攢的公共財(cái)政是公共體育服務(wù)基金的主要來(lái)源。此外,政府還采用融資激勵(lì)機(jī)制籌集公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)。

目前,我國(guó)公共體育服務(wù)所需資金大多來(lái)自政府財(cái)政,政府通過(guò)強(qiáng)制性的征稅權(quán),聚集財(cái)政收入,履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)[7]。因此,政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變體育事業(yè)公共財(cái)政理念,調(diào)整和優(yōu)化公共體育財(cái)政支出結(jié)構(gòu),如存量調(diào)整:在不改變政府現(xiàn)有支出規(guī)模的前提下,對(duì)各項(xiàng)支出進(jìn)行增減調(diào)整,即增加公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi),相應(yīng)減少競(jìng)技體育投入等。增量調(diào)整:不改變體育事業(yè)公共財(cái)政存量支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,將新增的公共財(cái)政投入用于公共體育服務(wù)支出[8]。近年來(lái),各級(jí)財(cái)政對(duì)文體事業(yè)投入力度逐年加大?！蛾P(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》顯示,2014年全國(guó)文體與傳媒支出共計(jì)508.15億元,完成預(yù)算的99.2%,增長(zhǎng)8.3%,中央本級(jí)支出222.69億元,地方轉(zhuǎn)移支付285.46億元,以推動(dòng)大型體育場(chǎng)館向社會(huì)免費(fèi)或低收費(fèi)開(kāi)放,改善基層公共體育健身設(shè)施。據(jù)2013年全國(guó)公共財(cái)政支出決算統(tǒng)計(jì),全國(guó)體育事業(yè)支出為299.08億元,占公共財(cái)政支出的0.21%,其中群眾體育支出為27.65億元,人均僅為2.12元[9],這是制約當(dāng)前公共體育服務(wù)運(yùn)行的關(guān)鍵因素。故政府財(cái)政保障對(duì)公共體育服務(wù)運(yùn)行的基礎(chǔ)支撐地位須引起各界重視。

3.3組織建設(shè):公共體育服務(wù)運(yùn)行的重要載體公共體育服務(wù)組織建設(shè)是由政府、市場(chǎng)及社會(huì)等供給主體共同構(gòu)成的、依照一定的管理體制與程序而運(yùn)行的系統(tǒng)過(guò)程,要求各級(jí)政府職能部門、體育事業(yè)組織、體育社團(tuán)、體育經(jīng)營(yíng)組織、非正式組織等聯(lián)合執(zhí)行。成立以政府職能部門、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織和營(yíng)利性組織構(gòu)成的公共體育組織管理服務(wù)機(jī)構(gòu),以促進(jìn)廣大居民參與體育健身活動(dòng)。逐步形成完善、多元的公共體育組織管理體系,指導(dǎo)和科學(xué)管理公共體育服務(wù),推動(dòng)公共體育服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展,對(duì)提升城鄉(xiāng)居民健康素質(zhì)指標(biāo)具有重要作用[10]。公共體育服務(wù)運(yùn)行體系中的組織建設(shè)主要有政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大動(dòng)力來(lái)源,市場(chǎng)、社會(huì)在政府主導(dǎo)下構(gòu)成組織建設(shè)的整體框架。在公共體育服務(wù)運(yùn)行體系中,體育社會(huì)組織是一個(gè)重要載體,因其非政府、非營(yíng)利和較為客觀公正而自然成為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的溝通橋梁,它具有政府和市場(chǎng)不具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),成為政府職能轉(zhuǎn)變的有效承接者,且促使公共體育服務(wù)供給多樣化。

我國(guó)各省(區(qū)、市)《全民健身實(shí)施計(jì)劃(2011—2015年)》實(shí)施效果自評(píng)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示,目前我國(guó)縣級(jí)以上體育總會(huì)覆蓋率達(dá)到60%以上的省(區(qū)、市)共有22個(gè),占全國(guó)的71%,其中11個(gè)省(區(qū)、市)覆蓋率達(dá)到或超過(guò)90%以上,全國(guó)平均覆蓋率為72%,有9個(gè)省(區(qū)、市)的覆蓋率達(dá)100%;全民健身站點(diǎn)達(dá)到每萬(wàn)人2個(gè)以上的省(區(qū)、市)共有18個(gè),占全國(guó)的60%;2013年我國(guó)體育類社團(tuán)達(dá)到17 869個(gè),分別比2011、2012年增長(zhǎng)了32.03%、18.65%,體育類民辦非企業(yè)單位達(dá)到10 353個(gè),分別比2011、2012年增長(zhǎng)了34.45%、21.94%,年平均增長(zhǎng)率為28.2%。這為我國(guó)公共體育服務(wù)運(yùn)行體系的完善提供了組織保障。

3.4生產(chǎn)供給:公共體育服務(wù)運(yùn)行的中樞環(huán)節(jié)根據(jù)公共服務(wù)提供者的身份屬性,公共服務(wù)的供給大致可歸納為政府組織提供、非政府組織提供、多元化提供和聯(lián)合提供4種模式[11]。鑒于此,公共體育服務(wù)生產(chǎn)供給可劃分為政府組織生產(chǎn)供給、非政府組織生產(chǎn)供給和多元聯(lián)合生產(chǎn)供給3種基本模式。

3.4.1政府組織生產(chǎn)供給蘇格蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家休謨認(rèn)為,公眾對(duì)集體消費(fèi)的物品,無(wú)法依靠個(gè)人達(dá)到公共利益最大化,只有依靠政府才能解決這個(gè)問(wèn)題[12]。公共選擇學(xué)派代表布坎南則認(rèn)為,根據(jù)公共物品屬性,如果由私人提供公共物品,會(huì)因收費(fèi)而導(dǎo)致福利損失和公共物品閑置,也可能導(dǎo)致公共物品供給不足和效率損失[13]。以韋伯為代表的官僚制理論很早就指出了政府的核心價(jià)值地位:政府就是公有的,只有政府才能實(shí)現(xiàn)公共利益,私人和其他組織既沒(méi)有能力也不可能提供公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共利益[14]。所謂政府組織生產(chǎn)供給是指由政府獨(dú)家包攬公共體育服務(wù)的提供和生產(chǎn)的全過(guò)程。從主體結(jié)構(gòu)角度看,政府組織供給模式意味著主體只有政府一家,即供給什么公共體育產(chǎn)品、供給多少及怎樣供給等全由政府這個(gè)單一權(quán)力中心決定,是一種自上而下的供給機(jī)制。從過(guò)程角度看,政府承擔(dān)所有公共體育服務(wù)的生產(chǎn)、提供、監(jiān)督等職能,既是安排者又充當(dāng)生產(chǎn)者的角色。這種供給模式能較好地規(guī)避市場(chǎng)在配置資源領(lǐng)域的運(yùn)作不靈,同時(shí)也有效地防止了“公地悲劇”“囚徒困境”和“集體行動(dòng)的邏輯”等個(gè)人自主提供的缺陷。當(dāng)然,公共體育服務(wù)供給產(chǎn)品應(yīng)存在不同的層次和服務(wù)途徑,如政府可通過(guò)減稅免稅、特許經(jīng)營(yíng)等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)市場(chǎng)力量的介入。

3.4.2非政府組織生產(chǎn)供給英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的秩序理論認(rèn)為,在一組共同認(rèn)可的規(guī)則之中,許多個(gè)體追求自身利益可能會(huì)導(dǎo)致共同利益的提高。這開(kāi)啟了公共服務(wù)市場(chǎng)化供給的思想。奧斯本和蓋布勒通過(guò)美國(guó)地方政府的改革經(jīng)驗(yàn),提出再造“競(jìng)爭(zhēng)型政府”理念,將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)的供給之中。隨著公共行政學(xué)的發(fā)展和新公共管理運(yùn)動(dòng)的推進(jìn),諸多學(xué)者從理論和實(shí)踐方面論證了公共物品私人供給的可能性。公共服務(wù)的市場(chǎng)供給實(shí)質(zhì)上是借助競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)配置資源,降低成本并進(jìn)行合理分工,以應(yīng)對(duì)政府失靈。如果說(shuō)政府代理機(jī)制中,政府既是掌舵者又是劃槳者,那么在市場(chǎng)供給機(jī)制中,政府只是規(guī)劃者、監(jiān)控者或購(gòu)買者,而有生產(chǎn)資質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力的私人企業(yè)成為生產(chǎn)者。如政府可授權(quán)體育企業(yè)在一定時(shí)間和范圍內(nèi)提供某項(xiàng)公共體育產(chǎn)品或服務(wù)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利,并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收費(fèi)或出售產(chǎn)品以獲益。這是公共體育服務(wù)運(yùn)行中生產(chǎn)供給的細(xì)則分工。

隨著公民社會(huì)浪潮的興起,在政府與市場(chǎng)之外,各種非營(yíng)利性組織或公民社會(huì)團(tuán)體相繼產(chǎn)生:① 社會(huì)團(tuán)體生產(chǎn),即特定公民團(tuán)體生產(chǎn)和提供相應(yīng)的公共(體育)服務(wù)[15];② 社區(qū)生產(chǎn),通過(guò)特定的社區(qū)體育組織提供或參與生產(chǎn)供應(yīng);③ 家庭生產(chǎn),即家庭或個(gè)人以自給自足或相互幫助的方式,生產(chǎn)那些政府無(wú)法提供或無(wú)暇顧及的微觀領(lǐng)域、性質(zhì)難以界定的體育活動(dòng)。公共體育服務(wù)的自愿供給即是這些社會(huì)團(tuán)體以志愿、相互幫助或自我服務(wù)的方式運(yùn)行,從而形成政府-市場(chǎng)-公民社會(huì)“三足鼎立”的局面。

3.4.3多元聯(lián)合生產(chǎn)供給在現(xiàn)實(shí)生活中,由于公共服務(wù)與物品屬性的多樣性,單一供給主體往往難以奏效,實(shí)際也行不通。要保證公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織應(yīng)共同參與。關(guān)于公共服務(wù)供給混合型機(jī)制的研究最早要追溯至埃莉諾·奧斯特羅姆的“公共池塘資源”理論[16]。當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始形成超越市場(chǎng)和計(jì)劃的二元對(duì)立,根據(jù)公共服務(wù)的成本和公民滿意度等綜合因素,在公私部門之間選擇了多元化的服務(wù)供給方式,它成為公共服務(wù)發(fā)展的一種新模式[17]。從世界范圍看,在公共體育服務(wù)供給模式的理論研究和實(shí)踐運(yùn)作中,政府供給和市場(chǎng)供給一直是居于主流地位的兩大模式。在實(shí)際運(yùn)行中,政府和市場(chǎng)供給均有其無(wú)法規(guī)避的弊端,主要體現(xiàn)在它們的自利性；因此,找尋一種從限制公共權(quán)力約制其自利性的模式實(shí)有必要。目前,行之有效的途徑就是多元聯(lián)合,即政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、個(gè)人等公共體育服務(wù)供給主體之間不斷磨合協(xié)調(diào),進(jìn)而形成多方協(xié)同配合。在這種模式中各主體發(fā)揮作用不同,以彌補(bǔ)自身在公共體育服務(wù)供給過(guò)程中的缺陷,凸顯各自優(yōu)勢(shì)。政府主要是在宏觀和中觀層面加以引導(dǎo),其作用主要是政策制定、過(guò)程監(jiān)督,引導(dǎo)市場(chǎng)和非營(yíng)利性體育組織參與并對(duì)其進(jìn)行考核;市場(chǎng)和社會(huì)體育組織發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)、自愿、快速等優(yōu)勢(shì),不斷提高公共體育服務(wù)供給的公平與效率,促使公眾對(duì)公共體育服務(wù)多樣化的需求得到最大程度的滿足。

3.4.4我國(guó)公共體育服務(wù)供給模式選擇從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,市場(chǎng)和社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)的供給模式已近成熟。供給主體的參與程度是由本土實(shí)際情況而定的。一般而言,政府在市場(chǎng)失靈后承擔(dān)起保障公共體育服務(wù)的最終責(zé)任,故政府在供給過(guò)程中占主導(dǎo)地位。在公共體育服務(wù)供給過(guò)程中可以充分利用市場(chǎng)創(chuàng)造的激勵(lì)機(jī)制和民間組織的靈活性等特點(diǎn),根據(jù)具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,采取不同的組合方式,保證公共體育服務(wù)供給效益。從我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的軌跡看,體育發(fā)展是伴隨我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而繁榮起來(lái)的,公共體育服務(wù)也隨之興盛。

從國(guó)家政策層面看,2012年頒布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出:加快建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式。在堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)的前提下,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,鼓勵(lì)社會(huì)力量參與,推動(dòng)基本公共服務(wù)提供主體和方式多元化。從實(shí)際操作層面看,由于我國(guó)幅員遼闊,各地資源稟賦不同,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不勻,東、中、西各區(qū)域人民生活水平存在較大差異,各地區(qū)公共體育服務(wù)供給模式不盡相同。東部地區(qū)應(yīng)以市場(chǎng)優(yōu)化配置和社會(huì)組織參與供給模式為主，西部地區(qū)純政府主導(dǎo)應(yīng)占較大比例。總之,我國(guó)公共體育服務(wù)供給模式的選擇應(yīng)遵循政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會(huì)(市場(chǎng)、社會(huì)組織等)共同參與的多元聯(lián)合格局,最終實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)均等供給。

3.5監(jiān)管評(píng)估:公共體育服務(wù)運(yùn)行的質(zhì)量保證監(jiān)管是針對(duì)公共體育服務(wù)運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督管理,而評(píng)估是對(duì)公共體育服務(wù)績(jī)效做出的客觀評(píng)價(jià)。監(jiān)管評(píng)估是貫穿公共體育服務(wù)運(yùn)行的必要程序,其形式取決于公共體育服務(wù)運(yùn)行的制度安排。

3.5.1監(jiān)督管理過(guò)程,確保優(yōu)質(zhì)服務(wù)政府在委托市場(chǎng)、社會(huì)組織提供公共體育服務(wù)時(shí),要保證公共體育服務(wù)供給合同的規(guī)范性,生產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量及完成時(shí)間。通過(guò)群眾的參與和制約,使公共體育服務(wù)能更好地滿足群眾的體育需求;進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì),以促進(jìn)公共體育服務(wù)產(chǎn)品生成者、提供者為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。有調(diào)查結(jié)果[18]顯示,群眾對(duì)政府提供的公共體育服務(wù)并不滿意,如開(kāi)放的公共體育場(chǎng)館數(shù)量少、免費(fèi)開(kāi)放率低、時(shí)間短暫及時(shí)段不合理;健身場(chǎng)館收費(fèi)價(jià)格偏高,超出居民消費(fèi)能力;提供的公共體育服務(wù)產(chǎn)品較少、種類單一,健身苑已不能滿足青少年及中年人群的體育鍛煉需求;社區(qū)公共體育場(chǎng)在規(guī)模和地點(diǎn)選擇上亦不能滿足群眾需要,全民健身點(diǎn)的布局不盡合理,未能充分體現(xiàn)其便民性等。這就亟待政府運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn),以約束獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的公共體育服務(wù)機(jī)構(gòu),確保其公平、有效運(yùn)作。公共體育服務(wù)監(jiān)管由3部分構(gòu)成:監(jiān)管主體,具有行政權(quán)力和獨(dú)立性的體育機(jī)構(gòu);監(jiān)管客體,即被監(jiān)管者,提供公共體育服務(wù)與產(chǎn)品者;監(jiān)管規(guī)則,約束監(jiān)管者和被監(jiān)管者的依據(jù)。須明確三者的關(guān)系,以保證監(jiān)管工作的有效開(kāi)展,確保提供優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。

3.5.2開(kāi)展績(jī)效評(píng)估,優(yōu)化供給主體績(jī)效公共體育服務(wù)績(jī)效評(píng)估的主體可分為內(nèi)部和外部?jī)纱箢愋?內(nèi)部考核主體包括上級(jí)部門、本級(jí)部門、下級(jí)部門以及內(nèi)部獨(dú)立考核部門;外部評(píng)估主體包括權(quán)利機(jī)關(guān)、政黨組織、社會(huì)公眾、大眾傳媒和專業(yè)的第三方評(píng)估組織。目前，我國(guó)公共體育服務(wù)績(jī)效評(píng)估主要采用以下3種方式。

(1) 上級(jí)部門自上而下的評(píng)估。主管部門通常比較熟悉下屬部門的業(yè)務(wù)狀況、人員構(gòu)成以及運(yùn)作情況,可掌握較多評(píng)估信息;主管部門評(píng)估具有較強(qiáng)的權(quán)威性,對(duì)于保證評(píng)估活動(dòng)順利進(jìn)行具有積極意義。此種評(píng)估方式以是否嚴(yán)格遵守規(guī)則、遵循了法定程序、迎合了上級(jí)機(jī)關(guān)的意圖為基準(zhǔn),容易流于形式,導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果失真,并引發(fā)地方政府部門“只唯上,不唯下”“只唯文件,不唯實(shí)際”的現(xiàn)象。

(2) 本級(jí)部門的評(píng)估。自我評(píng)估的意義在于對(duì)自身績(jī)效水平進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)自我績(jī)效的改進(jìn)和提高。不過(guò),同一批人既是決策者又是執(zhí)行者,他們會(huì)充分利用“信息不對(duì)稱”的優(yōu)勢(shì),最大限度地減少對(duì)不同觀點(diǎn)的研究,從而在客觀上影響了評(píng)估的可信度[19]。

(3) 第三方評(píng)估。此方式在國(guó)外應(yīng)用較為廣泛,其優(yōu)勢(shì)主要來(lái)源于獨(dú)立性和科學(xué)性。一般而言,第三方評(píng)估大多來(lái)自于高等院校、研究機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織等,他們具備較高的專業(yè)素養(yǎng),掌握較為先進(jìn)的數(shù)據(jù)分析技術(shù),同時(shí)與各地各級(jí)政府沒(méi)有直接的利益關(guān)聯(lián),在評(píng)估過(guò)程中可保證其不受來(lái)自評(píng)估對(duì)象的關(guān)系影響。如為全面反映上海市2013年全民健身公共服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r,上海體育學(xué)院作為第三方承擔(dān)了“2013年上海市全民健身發(fā)展300指數(shù)”(按照全民健身基本公共服務(wù)體系的構(gòu)成要素,設(shè)定健身環(huán)境、運(yùn)動(dòng)參與、體質(zhì)健康3個(gè)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估,每個(gè)一級(jí)指標(biāo)100分,滿分為300分)評(píng)估工作等。

4結(jié)束語(yǔ)

公共體育服務(wù)運(yùn)行是對(duì)公共體育服務(wù)體系動(dòng)態(tài)發(fā)展的有效串聯(lián)。目前,我國(guó)公共體育服務(wù)運(yùn)行體系雖然初顯成效,但總體仍處于一種不斷探索、不斷完善的狀態(tài)。不可否認(rèn),無(wú)論整體運(yùn)行效率、頂層制度設(shè)計(jì)、資源投入力度還是供給模式選擇、監(jiān)管評(píng)估方式等均存有不同程度的缺陷,這亟待對(duì)公共體育服務(wù)運(yùn)行體系的要素構(gòu)成進(jìn)行審視。明確服務(wù)理念及政策制定的決策目標(biāo),建立健全公共體育服務(wù)運(yùn)行體系的法規(guī)依據(jù),保證組織建設(shè)、財(cái)政支出及生產(chǎn)供給的執(zhí)行效率,改革公共體育服務(wù)的財(cái)政制度,構(gòu)建總體實(shí)施的監(jiān)管評(píng)估機(jī)制，無(wú)疑是促進(jìn)我國(guó)公共體育服務(wù)良性運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)保障；而對(duì)于公共體育服務(wù)運(yùn)行體系的組成要素如何發(fā)揮角色功效及彼此產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)等，將是政界、業(yè)界和學(xué)界關(guān)注的學(xué)術(shù)課題?？傊?一個(gè)和諧良性的公共體育服務(wù)運(yùn)行體系應(yīng)有政府及相關(guān)體育事業(yè)單位的宏觀把控,市場(chǎng)對(duì)公共體育資源的優(yōu)化配置及體育社會(huì)組織的積極融入,三者之間互相依賴、制約補(bǔ)充,達(dá)至一種互動(dòng)共容的關(guān)系,最終形成公共體育服務(wù)運(yùn)行的“三足鼎立”平衡模式。

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收稿日期:2015-09-20； 修回日期:2015-12-05

基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助重大項(xiàng)目(11&ZD060);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(12BTY013);上海市浦江計(jì)劃項(xiàng)目(14PJC088)

第一作者簡(jiǎn)介:田寶山(1968-),男,河北通縣人，河南科技大學(xué)副教授;Tel.:13383795198,E-mail:tbs1968@163.com

通信作者簡(jiǎn)介:郭修金(1972-),男,山東費(fèi)縣人,上海體育學(xué)院副教授,博士,博士生導(dǎo)師,復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)博士后;Tel.:(021)51253449,E-mail:gxj@sus.edu.cn

中圖分類號(hào)G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)志碼A

文章編號(hào)1000-5498(2016)04-0009-05

DOI10.16099/j.sus.2016.04.002

Element Constitution and Role Location of Operational System for Chinese Public Sports Service∥

TIAN Baoshan1,GUO Xiujin2

AbstractPublic sports service operational system is the one that needs various functions as a whole to link and recycle,characterized by public sports service only.The study interpreted the connotation and element constitution of public sports service operational system and analyzed the role orientation of each element,including the logical starting point for policy development,the basic support for financial security,the important carrier for organization construction,the central link for production and supply and the quality assurance for supervision and evaluation.

Keywordspublic sports service;operational system;element constitution;role location