劉頒　唐博超（綏化學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院　黑龍江綏化　152061）

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政府信息公開法律制度的建構(gòu)與完善

劉頒唐博超
（綏化學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院黑龍江綏化152061）

摘要：我國政府信息公開的法律制度基本形成體系，但不盡完善，存在很多的不足和漏洞，無法充分滿足和保障人們對政府行政信息知情的需求。建構(gòu)和完善政府信息公開的法律制度，應(yīng)提升政府信息公開法律制度的法律地位，調(diào)整政府信息公開法律制度同其他法律的矛盾和沖突，構(gòu)建和完善相關(guān)配套法律制度，同時(shí)要構(gòu)建保障落實(shí)政府信息公開的監(jiān)督和問責(zé)的法律規(guī)章制度。只有形成較為完善系統(tǒng)政府信息公開法律制度，才能為充分實(shí)現(xiàn)公民的行政知情權(quán)提供法律制度保障。

關(guān)鍵詞：政府信息公開法律制度構(gòu)建完善

黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國，確定了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”總目標(biāo)。建設(shè)法治社會是依法治國的必然要求，是建設(shè)社會主義法治國家的重要組成部分。法治，無論從狹義的含義上而言不論貧富、官民應(yīng)平等對待，還是從廣義的含義而言應(yīng)中立、合理、明智、透明、公正地界定經(jīng)濟(jì)和公民權(quán)利、采納被廣泛接受的社會和經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀，都是保障一個(gè)社會長期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的良性運(yùn)營法律制度的基礎(chǔ)。[1]政府信息公開法律制度的完善程度是現(xiàn)代政府民主法制建設(shè)的標(biāo)志，也是預(yù)防政府腐敗的有效措施。

一、政府信息公開法律制度的基本現(xiàn)狀

隨著法治建設(shè)的逐步深入和完善，我國建立了較為系統(tǒng)的政府信息公開的法律規(guī)章制度，具體來說，就是以憲法為基礎(chǔ)，以專門法律為支柱，輔之以相關(guān)法律和制度，共同構(gòu)成保障政府信息的公開法律制度體系。

（一）《憲法》是政府信息公開法律制度的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)政府信息公開的最根本保證?！稇椃ā纷鳛閲业母敬蠓?，規(guī)定了國家權(quán)力的歸屬，《憲法》第二條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，其中《憲法》第四十一條明確規(guī)定了公民的監(jiān)督與批評權(quán)利：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)?！惫褚男袑覚C(jī)關(guān)和國家工作人員的監(jiān)督和批評權(quán)利，首先就要享有充分的行政知情權(quán)，《憲法》中的有關(guān)公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和批評權(quán)等法律制度的設(shè)計(jì)也正是政府信息公開基本法律制度，是政府信息公開最根本的保障。

（二）《政府信息公開條例》是政府信息公開的專門性法規(guī)制度。2008年5月1日起正式實(shí)施《政府信息公開條例》是我國政府信息公開信息立法的專門性法律。該條例的公布實(shí)施是推進(jìn)社會法治建設(shè)重要的標(biāo)志之一，是依法行政、依法治國的必然要求，也是信息立法階段性重大成果。該條例規(guī)定了行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)遵循的公正、公平、便民三大基本原則，同時(shí)賦予和保障了公民廣泛的信息權(quán)利，是當(dāng)時(shí)有關(guān)政府信息公開立法的里程碑式成果。

（三）在憲法和專門性法律的基礎(chǔ)上，制定了一系列政務(wù)公開法規(guī)制度。重要的政務(wù)公開法規(guī)制度包括干部選拔任用的公示制度、告知制度、聽證制度及舉報(bào)制度等一整套相關(guān)法規(guī)制度體系，為政府信息公開的實(shí)現(xiàn)提供了具體制度保證。領(lǐng)導(dǎo)干部任前的公示制度，體現(xiàn)在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中；公告制度是政府、團(tuán)體對重大事件當(dāng)眾正式公布或者公開宣告的有關(guān)制度，是“適用于向國內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)”（國務(wù)院《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》）；告知制度，是指行政主體在作出行政行為時(shí)，應(yīng)將有關(guān)事項(xiàng)告訴相對人的制度；聽證制度屬于行政程序中的基本制度，是指在法律規(guī)定的條件下，由非本案調(diào)查人為主持人，采用準(zhǔn)司法的方式聽取利害關(guān)系人申辯的制度。依據(jù)相關(guān)法律制定了較為完善的、具體的黨務(wù)政務(wù)公開制度：如黨務(wù)公開、村務(wù)公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、校務(wù)公開、法院審判公開、領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)制度、關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定、政府預(yù)算公開、環(huán)境信息公開及稅務(wù)公開等一系列的法律規(guī)章制度。此外，在行政處罰法等法律中也包含了公布制度、告知制度和聽證制度等法律制度。

二、政府信息公開在立法和實(shí)施中存在的問題分析

（一）現(xiàn)行的《政府信息公開條例》還不完善，存在較多問題?！墩畔⒐_條例》是國務(wù)院制定的條例，立法起點(diǎn)不高，其法律地位低于通過人大制定的法律。所以在適用法律方面越發(fā)顯得障礙重重。從《條例》內(nèi)容看，因受當(dāng)時(shí)歷史條件和立法技術(shù)的限制，“政府信息”概念不十分明晰，政府信息義務(wù)主體除了行政機(jī)關(guān)及具有公共管理職能的組織和企事業(yè)單位之外，其他的就模棱兩可。隨著社會的不斷發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變，以及社會公眾對政府信息的多樣性需求，致使“政府信息”到底應(yīng)包括哪些范圍有時(shí)確實(shí)不易確定。公民的行政知情權(quán)在此條例中不明確，行政知情權(quán)是世界各國憲法和法律乃至國際公約普遍確認(rèn)和規(guī)制的重點(diǎn)，它主要通過政府信息公開制度予以實(shí)現(xiàn)。[2]所以在實(shí)踐中就難以保障公民這一基本權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)。

（二）《政府信息公開條例》和《保密法》等其他法律規(guī)定不協(xié)調(diào)?！墩畔⒐_條例》以“公開為原則，不公開為例外”，而《保密法》當(dāng)然是以保密為原則，但對如何界定國家秘密，哪些信息應(yīng)該屬于保密范圍，因?yàn)樯鐣v史形勢和條件等因素所限，有些信息確實(shí)難以把握，所以保密法對國家秘密規(guī)定的比較寬泛，不可能非常確定，隨之而來給予行政機(jī)關(guān)確定秘密事項(xiàng)的自由裁量權(quán)也比較大，造成的現(xiàn)實(shí)結(jié)果往往是許多公共信息的不公開成為常態(tài)?！侗Ｃ芊ā饭_與不公開界限模糊，讓行政機(jī)關(guān)鉆了不少空子，本是保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的政府信息公開條例卻成了行政機(jī)關(guān)“不愿公開”的借口和擋箭牌。

（三）相關(guān)立法的缺失，導(dǎo)致政府信息公開在實(shí)踐中難以操作。與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國信息化工作和立法工作都處于初級階段和初級水平。已經(jīng)出臺的信息法規(guī)多為規(guī)章和條例，立法層次較低，這些政出多門的規(guī)范性文件權(quán)威性較弱；總體看，信息立法數(shù)量不足、質(zhì)量不高、交叉重復(fù)想象嚴(yán)重、某些法律法規(guī)相互沖突、法律存在漏洞、操作性差。這些情況說明，我國信息化立法需要發(fā)展和完善。[3]如今互聯(lián)網(wǎng)十分發(fā)達(dá)的情況下，個(gè)人隱私很容易被“人肉”，因此政府相關(guān)部門以保護(hù)個(gè)人隱私為借口，不愿意公布相關(guān)公務(wù)人員的信息；因?yàn)闆]有《商業(yè)秘密法》，有關(guān)部門就以保護(hù)商業(yè)機(jī)密為由，不愿意公開相關(guān)單位信息。

（四）監(jiān)督實(shí)施體系不完善、缺少責(zé)任追究制度。信息公開本是政府的義務(wù)與職能，申請公開相關(guān)信息是公民的基本權(quán)利。但在現(xiàn)實(shí)社會中，有些部門并沒有意識這一點(diǎn)。申請公開有時(shí)被認(rèn)為是公民在“找事”，被申請公開的信息被說成是“保密信息”，不愿公開是是為了“維穩(wěn)”，維穩(wěn)成了拒絕政府信息公開的合理借口。不少政府網(wǎng)站成“僵尸”狀況，常年信息狀況不變，或者對一些涉及百姓切身利益的事件與決策公布不及時(shí)；在有些時(shí)候，社會謠言出現(xiàn)之后，政府才出來辟謠，謠言倒逼真相，這時(shí)政府往往處于被動狀態(tài)；有的政府信息網(wǎng)站甚至PS政府官員的虛假活動信息，糊弄公民百姓，這是對公民極其不尊重，也嚴(yán)重?cái)狞h和政府的形象。負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)監(jiān)督全國政府信息的主觀部門對各級行政機(jī)關(guān)有履行公布這一法定職責(zé)的指導(dǎo)監(jiān)督不夠。[4]我們也很少看到有政府部門官員因?yàn)橄嚓P(guān)信息不公開，或公開不及時(shí)而受到追究。

（五）封建官僚的權(quán)術(shù)觀念沒有完全消除，影響政府信息公開法律制度的落實(shí)。我國制定了相關(guān)的法規(guī)制度，但某些政府官員的頭腦中封建意識、封建思想，官本位思想嚴(yán)重，一些人熱衷于玩弄權(quán)術(shù)，利用職務(wù)能力控制信息資源，為自己小團(tuán)體利益服務(wù)，謀私利?！懊窨墒褂芍?，不可使知之”，只要執(zhí)行上級指示就行了，無需讓下面的知情了。他們面對信息傳播渠道高科技化，多樣化以及建立公開透明的法治政府已是世界之潮流的今天，還固守封建腐朽思想，以各種貌似合理的事由，暗箱操作，嚴(yán)重阻礙政府行政信息公開法律制度的落實(shí)。而這種權(quán)術(shù)官僚思想意識的轉(zhuǎn)變還需要一個(gè)過程。

三、建構(gòu)與完善政府信息公開法律制度的途徑

（一）制定《政府信息公開法》，保障公民的行政知情權(quán)。為了盡快實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會主義現(xiàn)代法治政府的目標(biāo)，應(yīng)把制定《政府信息公開法》提到日程上來。這既是保障人民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)不可或缺的法律制度，也是預(yù)防腐敗的屏障，也將檢驗(yàn)我國政治體制改革的方向，這是很多人的共識。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，這個(gè)籠子是靠制度，首要的應(yīng)是法律制度編織出來的。編織籠子需要制度的鋼筋，而要把權(quán)力關(guān)進(jìn)這個(gè)制度的籠子則需要公開制度這種手段和方式。政府信息公開則是其中的關(guān)權(quán)力于籠子內(nèi)的重要途徑和基本保障。而現(xiàn)行的政府信息公開條例還無法成為編織這個(gè)籠子的骨架。所以要發(fā)揮政府信息公開制約權(quán)力的作用，必須要提升其地位。同時(shí)擴(kuò)大將政府信息公開責(zé)任主體的范圍，全面覆蓋公共事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)和組織，包括立法部門、行政部門、司法部門，使用公共資金和資產(chǎn)的黨派團(tuán)體以及政府所屬的行政事業(yè)單位和企業(yè)。[5]

（二）調(diào)整與相關(guān)法律的沖突與矛盾。針對《政府信息公開條例》和《保密法》《檔案法》等存在的矛盾與沖突，主要應(yīng)明確國家秘密的內(nèi)涵與外延，應(yīng)根據(jù)社會歷史發(fā)展形勢的變化適時(shí)調(diào)整保密范圍，特別是應(yīng)從建立公開透明的法治政府和保障公民行政知情權(quán)的角度出發(fā)，使保密法與信息公開法規(guī)定基本保持一致；對于檔案法而言，主要是相關(guān)檔案的開放與利用制度。檔案館應(yīng)創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供方便，為公民合法利用檔案提供法律制度保障。所以制定信息公開法和實(shí)施信息公開制度，應(yīng)對現(xiàn)行的保密法律制度進(jìn)行檢討，使保密法規(guī)定的保密范圍與信息公開規(guī)定的保密范圍相統(tǒng)一，使兩種制度平衡協(xié)調(diào)。[6]

（三）制定相關(guān)法律，特別是應(yīng)加快有關(guān)個(gè)人隱私法和商業(yè)秘密法的立法工作。2008年實(shí)施的《政府信息公開條例》中規(guī)定了國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私權(quán)的保障條款，旨在保障公民知情權(quán)的同時(shí)保護(hù)公民的隱私權(quán)，但由于法條規(guī)定的不明確，導(dǎo)致《條例》在實(shí)際運(yùn)用的過程中產(chǎn)生了政府公開信息侵犯公民隱私權(quán)和以保護(hù)公民隱私權(quán)的名義不公開政府信息等問題。因此，必須明晰政府信息公開過程中公民隱私權(quán)和公共利益的界定，增強(qiáng)《條例》的可操作性，完善我國政府信息公開制度。我國目前還有沒專門的隱私權(quán)法和商業(yè)秘密法，影響了政府信息公開的落實(shí)程度。所以準(zhǔn)確認(rèn)定“商業(yè)秘密”和“個(gè)人隱私”，防止行政機(jī)關(guān)利用法律概念的不確定性，濫用公開豁免理由，損害信息公開申請人的知情權(quán)。

（四）完善相關(guān)的配套的法律制度。政府信息公開的法律制度在現(xiàn)實(shí)中絕不是孤立實(shí)施的，還要有相關(guān)配套法律法規(guī)。其中比較重要的應(yīng)有：個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以及舉報(bào)人制度等。個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一種根據(jù)國家的有關(guān)法律規(guī)定，要求特定人群對其財(cái)產(chǎn)和收入情況進(jìn)行如實(shí)申報(bào)的制度。這一制度起源于被譽(yù)為“陽光法案”的1883年英國《凈化選舉、防止腐敗法》。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度將干部家庭收入和財(cái)政公示制度納入政府信息公開法。完善舉報(bào)人制度，無論是憲法還是一些具體的法律法規(guī)，公民行使舉報(bào)監(jiān)督權(quán)利應(yīng)受到法律保護(hù)的，但現(xiàn)實(shí)的情況是有時(shí)公民的舉報(bào)材料沒等到相關(guān)機(jī)關(guān)部門就到了被舉報(bào)人的手里了，或者到了相關(guān)部門又轉(zhuǎn)到被舉報(bào)人手里，弄得舉報(bào)人很被動，甚至被打擊報(bào)復(fù)；相反對舉報(bào)人的規(guī)章制度程序等要求卻比較嚴(yán)格，即姓名、地址等相關(guān)信息都要填寫真實(shí)完備，否則不予受理。這樣的舉報(bào)制度在一定程度上限制了公民行使權(quán)利，也難以保護(hù)舉報(bào)人。所以應(yīng)盡快完善舉報(bào)人制度，這也是從外力推動完善政府信息公開的重要渠道。

（五）完善政府信息公開的法律監(jiān)管體系和責(zé)任追究制度。目前監(jiān)督體制和責(zé)任追究是相對比較薄弱的環(huán)節(jié)。政府應(yīng)該公開的信息不能及時(shí)公開；公開的信息不全；或只是流于形式，做表面文章的現(xiàn)象并不少見；甚至出現(xiàn)假信息也不是沒有。但事后鮮見領(lǐng)導(dǎo)受到責(zé)任的追究，這種現(xiàn)象如不能得到有效控制，政府就很容易滑入“塔西佗陷阱”。

法律監(jiān)管與責(zé)任追究制度是緊密相連的，兩者必須結(jié)合起來：一是建立健全制約監(jiān)督機(jī)制。完善人大人大及常委會對政府機(jī)關(guān)部門的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督；健全政協(xié)的民主監(jiān)督；強(qiáng)化群眾監(jiān)督特別是媒體監(jiān)督，做到監(jiān)督方式多樣化，靈活化。正確處理政府信息公開與新聞審查制度的關(guān)系，杜絕正常的新聞媒體監(jiān)督受阻現(xiàn)象事件發(fā)生。二是建立健全重大決策合法性審查、公眾參與制度，群眾參與決策的制度化、法律化，群眾參與程度，避免內(nèi)定，可流于形式。三是對重點(diǎn)信息的公開要實(shí)行終身責(zé)任追究和責(zé)任倒查機(jī)制。特別是涉及國計(jì)民生涉及群眾切身合法利益的事件信息公開，特別是國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型、國有資產(chǎn)的處置、國有土地上房屋拆遷與補(bǔ)償、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、征地、保障性住房、工程建設(shè)項(xiàng)目、政府采購等公共資源配置信息；教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等公共服務(wù)信息，涉及環(huán)保、安全生產(chǎn)、食品藥品安全等突發(fā)事件監(jiān)管信息。四是對于拖延、回避、甚至對抗監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)要追究行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、或刑事責(zé)任。

政府信息公開是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了法律制度設(shè)計(jì)本身需要科學(xué)合理之外，完善政府信息公開的法律制度也需要多方努力共同推進(jìn)。公民行政知情權(quán)意識的提高對干部選拔的制度納入法制軌道也具有促進(jìn)作用，隨著法治建設(shè)的不斷完善，人民法律意識的不斷提高，政府信息公開的法律制度也會日趨完善并得到切實(shí)落實(shí)，只有這樣才能為實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家創(chuàng)造條件。

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[責(zé)任編輯劉金榮]

Construction and Perfection of Legal System of Governmental Information Publication

Liu Ban Tang Bochao
(Suihua University, Suihua, Heilongjiang 152061)

Abstract:The system of governmental information disclosure has been legislated in China but inadequacies still exist in the actual implementation. People find holes in the system and could not be well informed of the required information. Firstly, the position of the legal system of disclosure of government information should be raised to adjust to the contradictions and conflicts with other laws. Secondly, guarantees of interrelated laws should be established accordingly among which the system of supervision and accountability are of the most significance. Only when the information publication system is fully developed can citizens’rights to know in administration be realized virtually.

Key words:governmental information publication; legal system; construction; perfection

基金項(xiàng)目：黑龍江教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“政府信息公開法律制度研究”（12524141）。

作者簡介：劉頒（1972-），男，黑龍江綏化人，綏化學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，碩士，研究方向：法理學(xué)。

收稿日期：2015-08-29

中圖分類號：D911

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-0438（2016）2-0032-04