陳祥云(福州大學(xué)法學(xué)院　福建福州　350108)

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論我國銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管法律制度的缺陷與完善

陳祥云
(福州大學(xué)法學(xué)院福建福州350108)

摘要：文章通過分析我國銀行保險監(jiān)管制度的實際情況，分析其實施過程中產(chǎn)生的缺陷和不足，通過借鑒國外發(fā)展的成功經(jīng)驗，對銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管法律制度的完善提出相應(yīng)的建議措施，促進(jìn)銀行保險業(yè)務(wù)的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：銀行保險經(jīng)營模式；制度缺陷；法律監(jiān)管

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，金融混業(yè)經(jīng)營所導(dǎo)致的金融產(chǎn)品也日新月異，銀行保險業(yè)務(wù)就是在這樣的經(jīng)濟(jì)背景條件下誕生的。在我國，銀行保險業(yè)務(wù)主要是代理合作的形式，商業(yè)銀行通過獲得保監(jiān)會的批準(zhǔn)，接受保險公司的委托授權(quán)，運(yùn)用其客戶和網(wǎng)點(diǎn)的資源優(yōu)勢，以代理人的身份銷售保險產(chǎn)品及其相關(guān)服務(wù)，并收取相應(yīng)的報酬。金融產(chǎn)品本身具有很大的風(fēng)險性，而銀行保險作為兩大金融業(yè)務(wù)的合作，隨著其合作密度和規(guī)模的增大，其風(fēng)險就越大，如果沒有成熟的法律監(jiān)管制度作為保障，就很有可能導(dǎo)致市場發(fā)展咨詢的混亂，損害作為弱勢群體的金融消費(fèi)者的利益。所以對銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管制度的研究，不僅有利于對弱勢消費(fèi)者的保護(hù)，也有利于銀行保險業(yè)務(wù)的發(fā)展。為此，本文主要圍繞我國現(xiàn)行銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀和缺陷進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善意見。

一、我國銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管法律制度的基本情況

我國銀行保險業(yè)務(wù)還處在發(fā)展的初期階段，我國保險銀行業(yè)務(wù)最初的規(guī)范體現(xiàn)在中國人民銀行與1992年頒布的《保險代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》中，但由于銀行保險業(yè)務(wù)在剛起步階段市場不規(guī)范，監(jiān)管不到位，違規(guī)現(xiàn)象屢有發(fā)生。于是此后《商業(yè)銀行法》和《保險法》相繼規(guī)定，商業(yè)銀行不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，保險公司的資金也不得用于設(shè)立證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)，從而確立了我國金融行業(yè)分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管的模式。受到我國分業(yè)經(jīng)營的金融體制的影響，我國的銀行保險業(yè)務(wù)的開展一直是以代理合作而非資本融合的形式發(fā)展，相應(yīng)保險在銀行保險業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管規(guī)定上也體現(xiàn)著分業(yè)監(jiān)管的特點(diǎn)。在2003年，全國人大修訂的《商業(yè)銀行法》規(guī)定：“商業(yè)銀行在境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，但國家另有規(guī)定的除外?！彪m然這一條款仍然對商業(yè)銀行的跨業(yè)經(jīng)營進(jìn)行限制，但是規(guī)定的出現(xiàn)，在事實上為銀行業(yè)向保險行業(yè)的發(fā)展提供了空間，為我國的混業(yè)經(jīng)營在法律層面上創(chuàng)造了條件。

在具體的的規(guī)章制度上，隨著我國銀行保險業(yè)務(wù)發(fā)展的深入，保監(jiān)會和銀監(jiān)會也逐漸意識到對銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管的重要性，針對我國銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管的迫切性需要，出臺了一系列的規(guī)定來規(guī)范我國銀行保險業(yè)務(wù)的實施。在2006年，保監(jiān)會聯(lián)合銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范銀行代理保險業(yè)務(wù)的通知》，對銀行保險的代理機(jī)構(gòu)資格、內(nèi)部管理、產(chǎn)品銷售管理和監(jiān)督檢查等方面進(jìn)行的規(guī)定，成為了當(dāng)時規(guī)范銀行保險業(yè)務(wù)的重要依據(jù)。2010年，銀監(jiān)會頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)商業(yè)銀行代理保險業(yè)務(wù)合規(guī)銷售與風(fēng)險管理的通知》，并在2011年聯(lián)合保監(jiān)會發(fā)布了《商業(yè)銀行代理保險業(yè)務(wù)監(jiān)管指引》，對銀行網(wǎng)點(diǎn)的合作開展、商業(yè)銀行的代理關(guān)系及財務(wù)管理規(guī)定等方面做了進(jìn)一步的細(xì)化。在保監(jiān)會和銀監(jiān)會對銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定的同時，針對保險資金參股商業(yè)銀行的趨勢，在相關(guān)的法規(guī)政策上也做了相應(yīng)的規(guī)定。2006年，保監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于保險機(jī)構(gòu)投資商業(yè)銀行股權(quán)的通知》，開始了銀行業(yè)與保險業(yè)的資金融合，在2009年，銀監(jiān)會也發(fā)布了《商業(yè)銀行投資保險公司股權(quán)試點(diǎn)管理辦法》，使得銀行和保險公司之間的參股發(fā)展得以深化，更加促進(jìn)了銀行保險業(yè)務(wù)的深入發(fā)展，也可以看到國家的金融經(jīng)營從分業(yè)經(jīng)營開始向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變的趨勢。

二、我國銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管法律制度的缺陷分析

（一）銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管的法律體系不夠完善。我國銀行保險業(yè)務(wù)法律體系的不完善，表現(xiàn)為相關(guān)法律規(guī)范的效力層次較低，銀行保險業(yè)務(wù)的規(guī)章制度在法律層面的體現(xiàn)基本沒有，大多都是保監(jiān)會或者銀監(jiān)會分別或者聯(lián)合發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性文件。2011年保監(jiān)會與銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行代理保險業(yè)務(wù)監(jiān)管指引》是目前對銀行保險業(yè)務(wù)法律監(jiān)管最新最高效力的規(guī)范性文件，但是其法律的效力依然偏低，在具體的實施過程中缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和規(guī)范性，加上相關(guān)實務(wù)部門規(guī)定的其他規(guī)范性法律文件，這些規(guī)范性文件之間缺乏相應(yīng)的聯(lián)系和統(tǒng)一，名目繁多，重合和矛盾的現(xiàn)象突出，加上效力偏低，沒有形成統(tǒng)一的法律監(jiān)管體系。而且相關(guān)的規(guī)范性文件對銀行代理保險業(yè)務(wù)的規(guī)定大多比較原則，缺乏具體詳細(xì)的監(jiān)管制度的設(shè)計，操作性不強(qiáng)，在一定程度上影響了法規(guī)在具體實施過程中的權(quán)威性的穩(wěn)定性，不利于銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管的順利展開。與此同時，隨著我國銀行保險業(yè)務(wù)的不斷深入發(fā)展，銀行與保險公司雙方在業(yè)務(wù)內(nèi)容，樣式擴(kuò)展探索的不斷深入，銀行保險業(yè)務(wù)的范圍已經(jīng)不僅僅局限于通過在銀行渠道銷售保險產(chǎn)品這樣簡單的業(yè)務(wù)流程，更加深入地拓寬到保險資金的托管結(jié)算，保險預(yù)約投保，行業(yè)資源共享等多個方面，而這些方面相關(guān)的法律監(jiān)管仍然是空白。法律的滯后性和零碎性所帶來的不健全問題影響著銀行保險業(yè)務(wù)的良性發(fā)展，急需一部相對權(quán)威的，統(tǒng)一的法律規(guī)范文件對銀行保險業(yè)務(wù)進(jìn)行有效的規(guī)范和監(jiān)督。

（二）銀行保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管模式不健全。隨著金融市場的發(fā)展，金融經(jīng)營的類型由分業(yè)經(jīng)營開始向混業(yè)經(jīng)營逐漸松綁，金融產(chǎn)品也越來越出現(xiàn)多樣化，表現(xiàn)在銀行保險業(yè)務(wù)上就是雙方行業(yè)相互滲透，業(yè)務(wù)范圍相互交叉，逐漸改變了雙方獨(dú)立發(fā)展的局面。但是在整體格局上，我國的金融行業(yè)仍然是一種分業(yè)經(jīng)營的局面，相應(yīng)的監(jiān)管體制也表現(xiàn)為分業(yè)監(jiān)管的模式。監(jiān)管部門按照行業(yè)的類別一一設(shè)置，分別監(jiān)管。由于存在著銀行業(yè)與保險業(yè)的業(yè)務(wù)合作，就有可能在監(jiān)管中出現(xiàn)監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。銀行保險業(yè)務(wù)存在銀行業(yè)和保險業(yè)的交叉，就要受到保監(jiān)會和銀監(jiān)會雙方的監(jiān)督管理，由于二者監(jiān)管的目標(biāo)和重點(diǎn)不同，如果雙方都對銀行保險業(yè)務(wù)經(jīng)營行為提出不同的監(jiān)管要求，則會導(dǎo)致權(quán)利的相互沖突，政策指導(dǎo)上的相互矛盾，使相關(guān)的從業(yè)人員無所適從，從而出現(xiàn)監(jiān)管重疊的現(xiàn)象。與此同時，由于銀行保險業(yè)務(wù)發(fā)展的日新月異，新的銀行保險產(chǎn)品的出現(xiàn)，由于對相關(guān)的金融產(chǎn)品性質(zhì)沒有明確定位，使得監(jiān)管部門應(yīng)對這樣的金融產(chǎn)品無從指導(dǎo)，出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管缺失的局面出現(xiàn)。同時，隨著金融集團(tuán)等相關(guān)銀保資本融合模式的發(fā)展，綜合金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生對金融監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)合作提出了更高的要求。雖然三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)在2004年制定了《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，建立了監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制和信息交換機(jī)制，但是從實踐效果上看，這種機(jī)制構(gòu)成松散，合作效果不佳，沒有共同的上級作為協(xié)調(diào)，使得出現(xiàn)問題不能得到很好的解決，協(xié)調(diào)的機(jī)制亟待規(guī)范化，制度化。

（三）銀行保險業(yè)務(wù)具體的監(jiān)管措施不夠合理。銀行保險業(yè)務(wù)法律監(jiān)管制度的不完善，不僅僅表現(xiàn)在法律規(guī)范的碎片化以及監(jiān)管模式的不健全，同樣也體現(xiàn)在具體的監(jiān)管措施的不合理。在代理的數(shù)量方面，我國相關(guān)的法律采取“多對多”的模式，2010年銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)商業(yè)銀行代理保險業(yè)務(wù)合規(guī)銷售和風(fēng)險管理的通知》第13條規(guī)定，商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)在代理保險業(yè)務(wù)時原則上只能為3家保險公司銷售保險產(chǎn)品，如果超過3家應(yīng)當(dāng)審慎經(jīng)營，并向銀監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)報告。可以說，在理論上對銀行保險的代理數(shù)量沒有太大限制，這雖然使得業(yè)務(wù)的規(guī)模得以擴(kuò)大，但是相應(yīng)的風(fēng)險也會增加，使得銀行與保險公司熱衷于追求投資規(guī)模和手續(xù)費(fèi)，使其合作流于表面而缺乏穩(wěn)定性。此外，2011年發(fā)布的《商業(yè)銀行代理保險業(yè)務(wù)監(jiān)管指引》對銀行代理保險業(yè)務(wù)的銷售人員的資質(zhì)提出嚴(yán)格要求，而銀行在業(yè)務(wù)培訓(xùn)方面的能力又不足，過分依賴保險公司人員使得保險公司員工冒充銀行人員銷售產(chǎn)品的現(xiàn)象大量存在，導(dǎo)致《監(jiān)管指引》中禁止駐點(diǎn)銷售的規(guī)定流于形式。在信息披露方面，相關(guān)的法律法規(guī)并沒有建立完善的信息披露制度，使得消費(fèi)者在購買金融產(chǎn)品時無法正確識別保險產(chǎn)品與銀行產(chǎn)品，引起大量糾紛，只有建立起規(guī)范的信息披露制度，對銀行保險產(chǎn)品的收益、風(fēng)險與性質(zhì)等多方面情況準(zhǔn)確介紹，才能保證金融消費(fèi)者的合法權(quán)益得到保護(hù)。

三、完善我國銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管法律制度的路徑選擇

（一）完善銀行保險業(yè)務(wù)監(jiān)管法律體系。銀行保險業(yè)務(wù)的健康發(fā)展離不開一個統(tǒng)一健全的法律法規(guī)體系作為保障，針對我國目前由于金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管體制下導(dǎo)致的銀行保險業(yè)務(wù)法規(guī)破碎化，層次低，效力不足，缺乏系統(tǒng)的高等級的法律法規(guī)的現(xiàn)象，建議由國務(wù)院出面聯(lián)合相關(guān)實務(wù)部門制定《銀行保險業(yè)務(wù)管理辦法》，這一《辦法》應(yīng)當(dāng)全面明確地規(guī)定銀行保險業(yè)務(wù)的定義性質(zhì)、從業(yè)主體的資格、產(chǎn)品開發(fā)、銷售行為、責(zé)任承擔(dān)和監(jiān)督管理等各方面的內(nèi)容，讓銀行業(yè)和保險業(yè)在從事銀行保險業(yè)務(wù)時能夠有明確的法規(guī)作為業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，讓各監(jiān)管部門在執(zhí)法和出臺相關(guān)實施細(xì)則時有明確的上位法作為參考，從而保證整個監(jiān)管法律體系的統(tǒng)一性和規(guī)范性?？梢栽诜ㄒ?guī)中規(guī)定營業(yè)許可，抽查監(jiān)管和事后懲處的監(jiān)管模式，嚴(yán)格業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入門檻，對經(jīng)營的過程進(jìn)行不定期的檢查，對違反管理辦法的行為進(jìn)行整頓甚至停業(yè)，以維護(hù)行業(yè)秩序和消費(fèi)者權(quán)益。此外，隨著金融混業(yè)經(jīng)營的逐步發(fā)展，金融控股公司的出現(xiàn)是未來行業(yè)發(fā)展的大趨勢，但是混業(yè)經(jīng)營在中國仍然可以說是一種新型的發(fā)展模式，良好的發(fā)展離不開強(qiáng)有力的監(jiān)管法律制度的保障與規(guī)范。所以，制定金融控股公司的監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)市場準(zhǔn)入，風(fēng)險控制，信息共享和資本充足等方面的規(guī)定，為混業(yè)經(jīng)營的良性發(fā)展提供法律上的依據(jù)。

（二）健全銀行保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管模式。我國金融業(yè)采取的分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀已經(jīng)越來越不適合于銀行保險發(fā)展專業(yè)化，復(fù)雜化所帶來的監(jiān)管要求，因此，必須對銀行保險的監(jiān)管體制進(jìn)行改革，來解決監(jiān)管過程中出現(xiàn)的監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。對此，國家政府部門可以結(jié)合我國銀行保險業(yè)務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r和國外銀行保險監(jiān)管的優(yōu)秀經(jīng)驗，因地制宜地完善我國銀行保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管模式。筆者建議，從長期發(fā)展來看，借鑒美國的監(jiān)管模式，即在銀行、證券及保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)立一個起到統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用的金融監(jiān)管委員會，對相關(guān)的金融集團(tuán)，交叉業(yè)務(wù)進(jìn)行綜合監(jiān)管。我國可以在目前三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，成立國家金融監(jiān)管委員會，來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌三大監(jiān)管部門的監(jiān)管工作，對金融混業(yè)經(jīng)營進(jìn)行有效的監(jiān)管調(diào)節(jié)。而從短期的發(fā)展角度來說，在完善現(xiàn)有三大金融監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)，在保證正在實施中的聯(lián)席會議制度規(guī)范化的前提上，建立監(jiān)管部門之間的信息共享機(jī)制，對市場上出現(xiàn)的業(yè)務(wù)產(chǎn)品，風(fēng)險行為進(jìn)行及時的界定和處理，從而實現(xiàn)部門之間的協(xié)作監(jiān)管。同時，發(fā)揮金融行業(yè)協(xié)會的自律功能，健全相關(guān)的規(guī)章制度，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會的權(quán)威性，對行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管行為進(jìn)行指導(dǎo)，從而在內(nèi)部監(jiān)管上得到提升，將風(fēng)險降到最低。

（三）規(guī)范銀行保險業(yè)務(wù)具體的監(jiān)管措施。在具體的銀行保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管措施上，保監(jiān)會和銀監(jiān)會應(yīng)當(dāng)根據(jù)銀行保險行業(yè)發(fā)展的情況相應(yīng)地對一些政策措施作出一定的調(diào)節(jié)。首先，在代理數(shù)量方面，雖然按照法律規(guī)定，對銀行保險的代理數(shù)量沒有嚴(yán)格設(shè)定，但是作為具有代理資格授予權(quán)的保監(jiān)會，應(yīng)當(dāng)針對已有代理業(yè)務(wù)的實施情況，按合作層次的高低進(jìn)行審核監(jiān)督，加強(qiáng)資格審核和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。針對代理資格審核過嚴(yán)而導(dǎo)致禁止駐點(diǎn)銷售的規(guī)定流于形式的問題，可以考慮適當(dāng)降低相關(guān)的資格要求，并在人員素質(zhì)培養(yǎng)和行業(yè)培訓(xùn)上建立考核機(jī)制，完善從業(yè)人員的專業(yè)水平。在信息披露方面，相關(guān)的監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的信息公開準(zhǔn)則，對信息公開的完整性、準(zhǔn)確性和真實性進(jìn)行審核。在實際的經(jīng)營過程中，針對消費(fèi)者的詢問要求要做到反映產(chǎn)品的真實。同時，建立統(tǒng)一的信息披露平臺，對銷售的整個過程及售后環(huán)節(jié)都履行到完整真實的披露義務(wù)，維護(hù)弱勢消費(fèi)者的合法權(quán)益。在對混業(yè)經(jīng)營發(fā)展所出現(xiàn)的金融控股公司，更要建立一套強(qiáng)制信息披露制度，對公司的財務(wù)狀況、經(jīng)營業(yè)績和會計報表在內(nèi)的重大信息要求定期公布，增加金融公司經(jīng)營的透明度。

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[責(zé)任編輯劉金榮]

作者簡介：陳祥云（1989-），男，福建莆田人，福州大學(xué)法學(xué)院研究生，研究方向：保險法學(xué)。

收稿日期：2015-07-24

中圖分類號：F830；D922

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-0438（2016）2-0024-03