秦曉丹

(三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 圖書館，河南 三門峽 472000)

?

美國(guó)公共圖書館外包模式的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

秦曉丹

(三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 圖書館，河南 三門峽 472000)

自20世紀(jì)90年代起，美國(guó)經(jīng)歷了一場(chǎng)如火如荼的新公共管理改革，以市場(chǎng)化為核心、以外包為手段的公共事務(wù)管理理念不可避免地席卷了美國(guó)的公共圖書館運(yùn)營(yíng)模式。本文試圖探究美國(guó)公共圖書館外包模式的運(yùn)作方式，以及其中的特點(diǎn)，從中汲取對(duì)我國(guó)公共圖書館發(fā)展有益的經(jīng)驗(yàn)。

公共圖書館；外包模式；公共服務(wù)；公共價(jià)值

新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心就在于市場(chǎng)化的公共服務(wù)運(yùn)作模式，其中最為常見的手段就是采用外包模式。所謂外包制度，我們可以理解為政府通過合同的方式使某些具體生產(chǎn)類的職能轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)或者非營(yíng)利組織，讓其參與公共物品的生產(chǎn)與提供，利用企業(yè)或非盈利組織的效率以及低成本，從而降低政府的開支，提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率。具體到公共圖書館的管理外包，就是指將公共圖書館的日常維護(hù)與管理職能以合同的方式轉(zhuǎn)交給企業(yè)和社會(huì)組織。

美國(guó)公共圖書館的外包起源于1997年的夏威夷島州圖書館，同年加州的河濱縣圖書館也以合同的形式外包給美國(guó)LSSI(Library Systems & Services)公司。LSSI是美國(guó)唯一一家圖書館外包服務(wù)的提供商，其總部在馬里蘭州日耳曼敦，成立于1981年。依靠MIN MARC(迷你機(jī)讀目錄格式)微型電腦編目系統(tǒng)和圖書館相關(guān)的軟件開發(fā)而起家，于1997年首次接觸圖書館外包服務(wù)。目前，LSSI參與的外包業(yè)務(wù)有“自動(dòng)化系統(tǒng)管理、系統(tǒng)分析、編目和圖書加工、館藏分析、圖書館空間設(shè)計(jì)、員工支持以及數(shù)據(jù)庫(kù)等”。其地位大致相當(dāng)于美國(guó)第五大圖書館系統(tǒng)。目前，LSSI是美國(guó)唯一一家提供接收?qǐng)D書館外包服務(wù)的公司。經(jīng)過將近20年來的發(fā)展，LSSI公司已參與了美國(guó)21家總館、85個(gè)分館的日常管理工作，并且在近十年以越來越迅猛的姿態(tài)進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期[1]134。

一、美國(guó)公共圖書館外包模式

美國(guó)公共圖書館有兩種外包模式，一種是館長(zhǎng)外包，一種是整體運(yùn)營(yíng)外包[2]46。

(一)館長(zhǎng)外包

這種模式是指，由LSSI公司聘用館長(zhǎng)，提供專業(yè)化的管理與服務(wù)，而圖書館的其他員工仍采用原有的公共雇員的雇傭方式(public employee)。館長(zhǎng)既可以是LSSI員工，也可以請(qǐng)外聘請(qǐng)專業(yè)人士，但必須滿足合同規(guī)定。

這種外包模式有著諸多問題，最有可能造成由于館長(zhǎng)與其他員工的目標(biāo)不一致，從而產(chǎn)生巨大的行為差異。因而，曾經(jīng)采用這一模式的公共圖書館與LSSI公司紛紛解約，目前沒有一家圖書館愿意采用這種模式，這也可以從側(cè)面反映出這種模式的問題之嚴(yán)重。

(二)整體運(yùn)營(yíng)外包

美國(guó)幾乎所有公共圖書館的外包模式都采用這一模式。這一模式下，建筑、辦公家具、文獻(xiàn)資料等硬件資產(chǎn)歸圖書館所有，LSSI則負(fù)責(zé)圖書館的日常管理、購(gòu)置資源、雇傭等所有有關(guān)運(yùn)營(yíng)的事務(wù)。而當(dāng)?shù)貓D書館理事會(huì)享有監(jiān)督、制定政策的權(quán)力。LSSI必須按時(shí)向政府、議會(huì)或理事會(huì)進(jìn)行匯報(bào)。

二、外包模式的優(yōu)勢(shì)

(一)降低圖書館管理費(fèi)用，提高圖書館服務(wù)質(zhì)量

降低圖書館的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用是服務(wù)外包模式的核心優(yōu)勢(shì)，也是LSSI能夠吸引公共圖書館的重要原因。2007年，杰克遜縣跟LSSI簽訂外包合同，委托公司經(jīng)營(yíng)該縣圖書館，起到了立竿見影的效果，該圖書館每年的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用降至往年的一半左右。探究其原因我們不難發(fā)現(xiàn)，外包模式由于更專業(yè)的管理體系，從而帶來了更高的運(yùn)作效率，以及私部門與公共部門在目標(biāo)上和效率上的差異等等，這些因素共同作用使LSSI能夠迅速地降低公共圖書館的運(yùn)作費(fèi)用，幫助政府減少開支。

外包的明顯優(yōu)勢(shì)還體現(xiàn)在提高圖書館的服務(wù)質(zhì)量之上，具體而言就是圖書館的開放時(shí)間更長(zhǎng)、購(gòu)置資源數(shù)目增加、從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)角度全面提升活動(dòng)水平。以阿普蘭為例，與LSSI簽訂外包合同之后，其公共圖書館開放時(shí)間從每周42小時(shí)增加到每周50小時(shí)，資源購(gòu)置經(jīng)費(fèi)從80 460美元增加至125 000美元，提升了55%。

公共圖書館外包的這兩個(gè)優(yōu)勢(shì)仍屬于政府外包模式中常見的核心優(yōu)勢(shì)，是外包模式得以生存、推廣和發(fā)展的最重要因素，也是其他外包項(xiàng)目首要考慮的影響因素。

(二)資源共享

公共圖書館在于LSSI簽訂外包合同時(shí)，通常都被要求各圖書館之間進(jìn)行資源共享，這種共享更多是立足于互聯(lián)網(wǎng)的電子書籍、數(shù)據(jù)以及聯(lián)合目錄層面之上，這樣的共享模式更加有利于公共圖書館的發(fā)展，做到互通有無(wú)，因而，也會(huì)產(chǎn)生有些公共圖書館并未與LSSI簽訂外包合同卻愿意與其簽訂共享協(xié)議的現(xiàn)象，例如“圣比拿迪盧、默里埃塔、莫雷諾谷圖書館，這些圖書館都與河濱縣圖書館建立了聯(lián)合目錄”。

當(dāng)然，也有未實(shí)施外包的公共圖書館并不愿意共享他們的資源，這就會(huì)造成資源共享的困難，對(duì)用戶產(chǎn)生巨大不便。但是隨著LSSI發(fā)展的迅猛，其管理圖書館數(shù)量不斷增加，也將會(huì)把越來越多的公共圖書館吸納進(jìn)資源共享網(wǎng)絡(luò)之中。

(三)公共價(jià)值的推行

這是從宏觀角度探究公共圖書館服務(wù)外包對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用袼刭|(zhì)和知識(shí)的影響。公共圖書館由于更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、豐富多彩的活動(dòng)，以及購(gòu)置的更多資源對(duì)于人們的吸引，勢(shì)必會(huì)造成公共圖書館在當(dāng)?shù)鼐用裰性絹碓搅餍?，具有越來越大的影響力，從而能夠?qū)⑷藗兾綀D書館之中。這無(wú)疑會(huì)促進(jìn)居民文化知識(shí)與自身素養(yǎng)的提高，并對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行認(rèn)同。

此外，外包制度本身就是一種美國(guó)多元主義與自由主義價(jià)值觀的踐行，通過私營(yíng)部門的力量來對(duì)公共部門的權(quán)力加以限制，客觀上符合美國(guó)的立國(guó)之本——“分權(quán)”思想，是美國(guó)公共價(jià)值在圖書館管理領(lǐng)域的具體實(shí)踐，因而能夠更容易使美國(guó)國(guó)民接受[3]52。

三、外包制中的沖突

(一)公共服務(wù)與追求利益的矛盾

LSSI身為一家公司，追求自身利潤(rùn)的最大化是其首要職責(zé)，而公共圖書館的任務(wù)在于向公眾提供知識(shí)與館內(nèi)服務(wù)。該類情況在其他公共服務(wù)外包領(lǐng)域也時(shí)有發(fā)生，然而圖書館服務(wù)外包沖突尤為劇烈，因?yàn)樵擃I(lǐng)域更加注重自身職責(zé)的公共性與服務(wù)性，也就與公司的目標(biāo)在根本上難以融洽。由于公共圖書館每年支付給LSSI的費(fèi)用是固定的，而LSSI的考核標(biāo)準(zhǔn)之一是購(gòu)置資源的費(fèi)用開支，因而他們就不得不減少服務(wù)成本，并縮減服務(wù)質(zhì)量。也就是說，不進(jìn)入考核標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目很難引起LSSI的重視。

(二)員工身份的沖突

由于美國(guó)幾乎所有的外包公共圖書館采取的都是整體運(yùn)營(yíng)外包模式，因而按照合同，圖書館員工已經(jīng)由政府雇員變?yōu)長(zhǎng)SSI公司員工。公共圖書館與LSSI公司在訂立合同時(shí)會(huì)要求公司首先考慮雇用圖書館的原有員工，而在LSSI名下，所有圖書館員的身份有公共雇員變?yōu)榱薒SSI職員。成為L(zhǎng)SSI職員就意味著公司可以依照員工的表現(xiàn)來處置員工，這就將原先處理公務(wù)員的那套繁瑣的程序進(jìn)行了最大程度的精簡(jiǎn)。但也不是所有的LSSI下的公共圖書館都采用這一模式，有的圖書館其員工仍屬于政府雇員，還有一些圖書館原有的老員工屬于政府雇員，而在LSSI接手之后雇傭的新員工則為公司員工，并且老員工的福利普遍要比新員工更好，這種做法當(dāng)然會(huì)引起各方爭(zhēng)議。根據(jù)調(diào)查，普遍認(rèn)為所有員工都?xì)w為L(zhǎng)SSI的雇員這一方法最為有利于解決人員沖突。

除此之外，員工身份沖突還有一個(gè)重要的表現(xiàn)在于，LSSI更傾向于雇傭?qū)I(yè)水平較低的員工，或者是當(dāng)?shù)氐闹驹阜?wù)者。其原因在于雇傭?qū)I(yè)水平較低的員工以及志愿人員，LSSI就可以為他們提供更低水平的工資以及福利待遇，從而降低運(yùn)營(yíng)成本，將省下來的錢投入到購(gòu)買資源中，能更容易淘汰掉表現(xiàn)不好的員工。但是這樣的做法也有眾多弊端：首先，由于缺乏適當(dāng)?shù)募?lì)，有可能造成員工的消極怠工情緒；其次，大量雇傭志愿者會(huì)使公司的培訓(xùn)費(fèi)用增加，而且這種增加卻很難取得明顯的提升效果；最后，由于薪資、福利水平較低，這類公共圖書館很難吸引到優(yōu)秀的專業(yè)管理者，造成公共圖書館的專業(yè)水平越來越低，或者造成了LSSI公司由于控制著專業(yè)話語(yǔ)權(quán)，就有可能使其在這種“分權(quán)制衡”的體系中更為無(wú)足輕重，出現(xiàn)壟斷的局面[4]38。

(三)運(yùn)營(yíng)管理透明度的沖突

在外包制之外，公共圖書館作為政府機(jī)構(gòu)的一部分，有義務(wù)向公眾提供有關(guān)于圖書館的預(yù)算、運(yùn)營(yíng)以及開支情況，并且受公眾、政府的監(jiān)督，這些信息不僅全面，而且方便公眾查詢。然而公共圖書館在LSSI管理之下，人們?nèi)匀豢梢圆樵兊秸畬?duì)于公共圖書館的撥款預(yù)算，然而LSSI的具體運(yùn)營(yíng)信息則無(wú)從查詢。因?yàn)長(zhǎng)SSI作為一家商業(yè)公司，可以不對(duì)公眾透漏其公司運(yùn)作的具體信息，特別是利潤(rùn)水平。信息不透明使政府無(wú)法對(duì)公共圖書館做出規(guī)劃參考，也無(wú)法對(duì)其內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)工作進(jìn)行有效地監(jiān)督，僅能對(duì)其產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行測(cè)量。

公眾可以對(duì)公共圖書館的預(yù)算進(jìn)行查詢，但是卻沒有預(yù)算執(zhí)行的具體情況。因而有的公共圖書館在簽訂合同時(shí)要求，保留一名圖書管理員職位，專門負(fù)責(zé)對(duì)公共圖書館的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督。然而這樣的措施也收效甚微，由于信息不對(duì)稱，該職位員工無(wú)法獲得全部運(yùn)營(yíng)信息，LSSI也更傾向于對(duì)其有意無(wú)意地進(jìn)行隱瞞，因此一些無(wú)法通過合同規(guī)定的產(chǎn)出結(jié)果就不能進(jìn)行測(cè)量，比如館藏書目的質(zhì)量、員工的專業(yè)化水平等等[5]76。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然外包制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以被稱為公共圖書館管理制度的主流模式，在美國(guó)所有公共圖書館中它也僅占有1%的比率，但是，外包制迅猛發(fā)展的勢(shì)頭越來越向人們證明這一模式在現(xiàn)代化圖書館轉(zhuǎn)型過程中必將占有一席之地。如上所述，外包制度有著不可避免的缺陷，其中最主要是公共服務(wù)與企業(yè)利益目標(biāo)之間的沖突等等。但是由于社會(huì)公共事務(wù)的多元化管理、“成本——產(chǎn)出”管理理念的推行，這種符合現(xiàn)今公眾精神的管理模式值得引起我們的重視[6]63。

目前，我國(guó)也面臨著公共圖書館運(yùn)營(yíng)成本較高、員工專業(yè)素養(yǎng)不足，在未來信息化發(fā)展過程中，這一情況有可能成現(xiàn)代化圖書館的重要阻礙，可以說，引入外包制度進(jìn)入公共圖書館在我國(guó)也將成為一種必然趨勢(shì)。但是我國(guó)有著自身特有國(guó)情，在外包制中也將會(huì)面對(duì)其他國(guó)家所沒有的種種問題，比如預(yù)算安排、領(lǐng)導(dǎo)制度、人員歸屬都將會(huì)成為外包制中需要著重解決的問題。我們應(yīng)該更加深入研究各國(guó)公共圖書館的外包實(shí)例，吸取有益經(jīng)驗(yàn)，依照我國(guó)發(fā)展實(shí)際，穩(wěn)步推進(jìn)公共圖書館管理模式更新升級(jí)。

[1] 尹鴻博.美國(guó)公共圖書館管理啟示[J].圖書情報(bào)工作,2010(3).

[2] 劉洪輝.美國(guó)公共圖書館管理模式及啟示[J].圖書館論壇,2005(4).

[3] 包學(xué)鳴.關(guān)于中國(guó)公共圖書館同美國(guó)公共圖書館相比較的思考[J].圖書情報(bào)工作,2001(2).

[4] 周永紅，陳思.政府購(gòu)買圖書館公共服務(wù)的背景及實(shí)踐探索[J]. 圖書情報(bào)知識(shí)，2015(2).

[5] 劉海麗.美國(guó)公共圖書館“管理外包”:模式、爭(zhēng)論與沖突[J]. 圖書館建設(shè),2015(7).

[6] 川崎良孝，朱心茹.21世紀(jì)美國(guó)公共圖書館的動(dòng)搖與發(fā)展:歷史概觀[J].圖書館志,2015(9).

[責(zé)任編輯袁培堯]

The Development Experience of the American Public Library Outsourcing Model

QIN Xiaodan

(Library,SanmenxiaPolytechnic,Sanmenxia472000,China)

Since the 1990s, the United States experienced a full swing of the new public management reform. The public affairs management concept,which takes market development as the core, and outsourcing for means, inevitably swept the public libraries in the United States operating mode. This paper attempts to explore the American public library outsourcing mode of operation and the characteristics in order to draw useful experience of Public Libraries for our country development.

public library; outsourcing model; public service; public value

2016-02-18

秦曉丹(1976- )，男，河南汝州人，三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院圖書館館員，主要從事圖書館管理研究。

G259.712

A

1671-8127(2016)03-0142-03