劉　駿

(作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)

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論現(xiàn)代財(cái)政制度

劉駿

現(xiàn)代財(cái)政制度的建立既要放眼世界，又要立足國(guó)情?，F(xiàn)代財(cái)政制度需要處理好各主體的關(guān)系，從而增強(qiáng)國(guó)家治理能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的公平。本文從財(cái)政制度出發(fā)，分析了當(dāng)代的財(cái)政制度，并結(jié)合現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵，提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的途徑。

財(cái)政制度;財(cái)政組織制度;預(yù)算管理制度;財(cái)政收入制度;財(cái)政支出制度;現(xiàn)代財(cái)政制度

1.財(cái)政制度及其產(chǎn)生

財(cái)政是政府獲取和運(yùn)用物質(zhì)資源的手段。隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家參與到社會(huì)產(chǎn)品的分配當(dāng)中，逐漸形成了財(cái)政分配關(guān)系，財(cái)政制度就是該財(cái)政分配關(guān)系的制度安排。

財(cái)政制度是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而出現(xiàn)并逐漸完善的。國(guó)家的實(shí)質(zhì)是一種公共權(quán)力，而財(cái)政是維持這種公共權(quán)力的重要經(jīng)濟(jì)手段，它為國(guó)家提供物質(zhì)與資本，讓統(tǒng)治階級(jí)更好地維護(hù)階級(jí)利益。在封建社會(huì)時(shí)期，并未形成財(cái)政的概念，隨著國(guó)家的發(fā)展，財(cái)物更加豐富，管理財(cái)物的人員相應(yīng)增多，管理機(jī)構(gòu)也逐漸專門(mén)化。隨著社會(huì)的發(fā)展，需要一系列的制度對(duì)相應(yīng)的分配關(guān)系做出明確的規(guī)定，這就是財(cái)政制度。

2.現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政制度及其構(gòu)成

2.1現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政制度的產(chǎn)生

現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政制度產(chǎn)生于英國(guó)。13世紀(jì)初，英國(guó)為了擺脫財(cái)政困境，對(duì)人民特別是貴族橫征暴斂，最終逼迫貴族走向反叛王權(quán)的道路。1215年，在強(qiáng)大壓力和教會(huì)的調(diào)停下，王室做出讓步，雙方簽訂了具有憲法性質(zhì)的《大憲章》。

《大憲章》第一次以法律形式將“非贊同毋納稅”的原則確立下來(lái)。也就是說(shuō)，沒(méi)有公眾普遍的同意，國(guó)王不能征稅。17世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命后，代表公眾的議會(huì)控制了財(cái)政收支決定權(quán)。政府的財(cái)政收入必須由公眾批準(zhǔn)，而財(cái)政支出必須用于為公眾服務(wù)，整個(gè)計(jì)劃和執(zhí)行需要通過(guò)議會(huì)的審批和監(jiān)督。預(yù)算制度由此形成，現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政制度也就是在這一基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展完善的。

2.2現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政制度的主要內(nèi)容

隨著國(guó)家發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政制度不斷變化?，F(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政制度主要包括四個(gè)部分：財(cái)政組織制度、預(yù)算管理制度、財(cái)政收入制度、財(cái)政支出制度。

財(cái)政組織制度是關(guān)于財(cái)政行政機(jī)構(gòu)的制度，它以法律法規(guī)規(guī)定了政府各財(cái)政部門(mén)之間的行政關(guān)系。政府既是財(cái)政制度的制定者，也是執(zhí)行者，因此財(cái)政組織制度既要約束政府行為，也要給予激勵(lì)，以推動(dòng)財(cái)政制度的執(zhí)行。

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍说哪甓蓉?cái)政收支計(jì)劃，規(guī)定了各級(jí)政府財(cái)政收入與支出。預(yù)算管理制度是政府實(shí)施預(yù)算的制度依據(jù)和法律依據(jù)，它對(duì)于規(guī)范政府行為，保證財(cái)政活動(dòng)的合法性有重要作用。

財(cái)政收入制度是國(guó)家制定的取得國(guó)家財(cái)政收入的各種法律、法規(guī)的總稱，是政府活動(dòng)的財(cái)力基礎(chǔ)。其中最重要的就是稅收制度，它是國(guó)家以法律或法令形式確定的各種課稅辦法的總和。任何一個(gè)國(guó)家在建立稅收制度時(shí)，要平衡社會(huì)的支出需要與納稅人承受力之間的關(guān)系。

財(cái)政支出是指政府為實(shí)現(xiàn)其職能，所進(jìn)行的財(cái)政資金支付。財(cái)政支出的數(shù)額和范圍反映了政府介入社會(huì)生活的規(guī)模和深度。財(cái)政的供給與需求總是處于矛盾之中。隨著社會(huì)的發(fā)展和政府職能的拓展，財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政壓力越來(lái)越大，因此必須建立科學(xué)的財(cái)政支出制度，提高財(cái)政資金的使用效率，緩解財(cái)政壓力。

3.現(xiàn)代財(cái)政制度及其路徑選擇

3.1現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵

對(duì)于現(xiàn)代財(cái)政制度的含義，目前沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)成的定義，主要包括三個(gè)方面。

一是高度法治化?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制依賴法律制度的規(guī)范。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，為社會(huì)提供公共服務(wù)的職能，因此其收入籌集、支出安排，必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

二是明確的主體關(guān)系。一方面是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。在資源配置中政府必須正確定位——市場(chǎng)能干的，政府就不要參與；市場(chǎng)需要彌補(bǔ)的，政府就應(yīng)當(dāng)去干。另一方面是中央政府和地方政府的關(guān)系。既要保證中央政府對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的總控制力，又不能抑制地方政府的積極性，要形成一個(gè)良性的收支關(guān)系。

三是公開(kāi)透明化?，F(xiàn)代財(cái)政制度必須是一個(gè)公開(kāi)透明，能夠?qū)崿F(xiàn)各方有效監(jiān)督的制度。政府作為一個(gè)利益集團(tuán)，有其自身的利益追求，在缺乏監(jiān)督的情況下，權(quán)力極易產(chǎn)生腐敗，最終將不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。隨著社會(huì)的發(fā)展，公民越來(lái)越多地參與到公共事務(wù)當(dāng)中，在這樣的環(huán)境下，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該加強(qiáng)其公開(kāi)透明化，通過(guò)各方的監(jiān)督來(lái)保證政府職能的有效實(shí)現(xiàn)。

3.2現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建

3.2.1加強(qiáng)預(yù)算制度改革

財(cái)政制度是在預(yù)算制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)和核心，因此建立現(xiàn)代財(cái)政制度必須要從預(yù)算制度改革開(kāi)始。

(1)加強(qiáng)預(yù)算的法治性。預(yù)算是由人大來(lái)審核通過(guò)的，但是當(dāng)前預(yù)算的審核流于形式，人大并未有效發(fā)揮監(jiān)督作用。必須強(qiáng)化預(yù)算的審核，發(fā)揮人大的作用，保證預(yù)算的法治性

(2)加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。各部門(mén)從接到通知開(kāi)始編制預(yù)算到第二次上報(bào)，整個(gè)時(shí)間不到四個(gè)月。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，編制時(shí)間仍然較短，不利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算的科學(xué)性。因此要結(jié)合我國(guó)實(shí)際，合理安排編制時(shí)間。

(3)加強(qiáng)預(yù)算的剛性。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，政府很少真正按照預(yù)算規(guī)定安排收入與支出，這就無(wú)法發(fā)揮預(yù)算約束政府行為的作用，影響政府的公信力。只有建立公開(kāi)考核機(jī)制、追責(zé)制度和公開(kāi)反饋機(jī)制，才能強(qiáng)化預(yù)算的制度硬約束。

(4)加強(qiáng)社會(huì)的公開(kāi)監(jiān)督。預(yù)算的實(shí)質(zhì)，是全體社會(huì)成員對(duì)政府行為的約束和監(jiān)督。這就要求公開(kāi)政府預(yù)算，使公眾了解政府收入和支出，更好地監(jiān)督政府的行為。

3.2.2深化稅收制度改革

稅改應(yīng)該在現(xiàn)行分稅制的總體框架下逐步深化分稅、優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制、清理優(yōu)惠、完善立法、公平稅負(fù)。稅制改革應(yīng)堅(jiān)持“營(yíng)改增”，并以此為突破口，改革和完善增值稅制度和消費(fèi)稅制度；積極推進(jìn)個(gè)人所得稅的分類與綜合制度改革，加快房地產(chǎn)稅和資源稅改革。通過(guò)稅收制度的改革，提高直接稅的比重，有效發(fā)揮稅收的調(diào)控作用；規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善國(guó)稅與地稅之間的征管體制。

3.2.3建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。當(dāng)前，我國(guó)中央和地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不清晰、不合理，中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項(xiàng)較多。應(yīng)該在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和對(duì)稱性，以及地方的自主性，合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任。構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基，進(jìn)而形成一級(jí)規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)”的三級(jí)分稅分級(jí)、上下貫通的財(cái)政體制。

另一方面，要完善轉(zhuǎn)移支付制度，科學(xué)確定一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍和力度，合理解決縱向財(cái)力差異；部分事權(quán)支出責(zé)任可由中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度框架。轉(zhuǎn)移支付制度要在保證中央履行職能和實(shí)施重大決策的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)地方積極性，促進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)

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