強(qiáng)　敏

(作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院)

?

“新常態(tài)”視閾下河南省“省直管縣”政府治理困境與對(duì)策研究

——借鑒上海浦東區(qū)經(jīng)驗(yàn)

強(qiáng)敏

“新常態(tài)”是習(xí)近平總書記提出的全新的治國理念，引起了國內(nèi)外各界人士的廣泛關(guān)注，很多學(xué)者分別從不同的角度來分析“新常態(tài)”內(nèi)涵。本文先對(duì)“新常態(tài)”等內(nèi)涵進(jìn)行了解讀，并分析了河南省“省直管縣”政府治理的困境及原因，譬如，橫向政府關(guān)系欠佳、財(cái)權(quán)事權(quán)不協(xié)調(diào)、公共服務(wù)意識(shí)和能力不足等。筆者通過借鑒上海浦東區(qū)政府治理的經(jīng)驗(yàn)，建議各級(jí)政府應(yīng)定位好權(quán)力與職能，增進(jìn)橫向政府之間的合作關(guān)系，合理劃分好政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，同時(shí)，提升政府公共服務(wù)意識(shí)和能力，從而更好的促進(jìn)河南“省直管縣”經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)政治穩(wěn)定、擴(kuò)大公共治理事業(yè)。本文的創(chuàng)新點(diǎn)是選題相對(duì)獨(dú)特，研究?jī)?nèi)容不偏離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和縣級(jí)政府的要求，具有一定的指導(dǎo)性與預(yù)測(cè)性，能為河南“省直管縣”政府的發(fā)展做出微薄的貢獻(xiàn)。

新常態(tài)；河南省“省直管縣”；政府治理；困境與對(duì)策

1、引言

2014年5月，習(xí)近平總書記來河南考察后提出了“新常態(tài)”治理模式，他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)應(yīng)呈現(xiàn)出新常態(tài)，速度、結(jié)構(gòu)和動(dòng)力三方面都要不斷升級(jí)。在“新常態(tài)”熱風(fēng)下，河南省“省直管縣”面臨了一些困境。這些困境背后隱藏的是什么原因以及如何促進(jìn)河南省“省直管縣”的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，這都值得我們?nèi)ニ伎?。本文的研究具有理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。首先，在國家新政策的背景下，很多學(xué)者對(duì)“新常態(tài)”、“省直管縣”以及“政府治理”的內(nèi)涵進(jìn)行了研究。在這個(gè)大背景下，筆者對(duì)這個(gè)課題研究進(jìn)行了探討，運(yùn)用了文獻(xiàn)研究法、個(gè)案研究法、列舉法、比較研究法等方法，并提出了較為新穎的思路，具有一定的理論研究意義。其次，河南省作為農(nóng)業(yè)大省，人口眾多，縣城的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。因而，通過研究“新常態(tài)”政府治理問題，提出相關(guān)建議，這不僅可以幫助河南省“省直管縣”發(fā)展，同時(shí)也可以為其他省份“新常態(tài)”政府治理提供一些參考性的建議。

2、相關(guān)理論及概念界定

2.1 相關(guān)理論——治理理論

治理理論是指政府對(duì)權(quán)威、處理事務(wù)的方式、公共資源以及公民的管理，通過權(quán)力保證秩序是穩(wěn)定而有序，從而對(duì)公民的行為作出一定的指導(dǎo)與規(guī)范，使得公共利益達(dá)到最大值。①

2.2 相關(guān)概念界定

2.2.1 “新常態(tài)”的概念

“新常態(tài)”的內(nèi)涵是通過優(yōu)化、調(diào)整以往的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活等模式，達(dá)到依法治國的目的，實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的美好愿景。這個(gè)概念是在黨的十八大提出來的，符合國情發(fā)展，更能幫助國家走向國富民強(qiáng)的時(shí)代。

2.2.2 “省直管縣”的概念

“省直管縣”是指省、市、縣行政管理關(guān)系由“省——市——縣”三級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、省——縣”二級(jí)管理，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市——市領(lǐng)導(dǎo)縣”模式變?yōu)橛墒√娲校瑢?shí)行“省直管縣”。實(shí)行省直管縣改革的主要目的就是激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。②

3、“新常態(tài)”視閾下河南省縣級(jí)政府治理困境及原因分析

3.1 “新常態(tài)”視閾下河南省“省直管縣”政府治理困境

河南省開啟“省直管縣”政策后，每個(gè)“省直管縣”的縣政府都有錢了，權(quán)力也大了，在享受政府的新政策的同時(shí)，只是考慮自身如何發(fā)展，卻忽略了各部門之間的關(guān)系以及同級(jí)政府之間各部門的相互聯(lián)系，造成了發(fā)展不均衡的狀況。同時(shí)，配套資金不到位，且這種狀況在不同程度的存在。此時(shí)，省轄市對(duì)其的支持力度也在減弱。在此期間，縣城出現(xiàn)了“以權(quán)謀私”的狀況，此外，現(xiàn)有的很多官員都不具備相應(yīng)的能力，有一部分官員更是官場(chǎng)里的“老油條”，不能嚴(yán)格遵守紀(jì)律，不能盡心盡力為組織出謀劃策與管理，同時(shí)，有些官員甚至缺乏做一個(gè)優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部的能力。這背后存在的很大因素就是前幾年的“人情網(wǎng)”還在背后作祟。官場(chǎng)不是宣揚(yáng)人情禮的地方，而是一個(gè)國家重要的辦事辦公場(chǎng)所，因而，由于不能按照中央的精神，不能履行“民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的選人用人原則，很多“省直管縣”都面臨著領(lǐng)導(dǎo)干部“力不勝任”的狀況，這將會(huì)制約政府在公共治理、財(cái)政管理等方面的發(fā)展。

3.2“新常態(tài)”視閾下河南省“省直管縣”政府治理困境的原因分析

3.2.1財(cái)權(quán)與事權(quán)不協(xié)調(diào)

“新常態(tài)”這個(gè)大框架下，財(cái)政政策也進(jìn)行了改革，從建設(shè)型財(cái)政到服務(wù)型財(cái)政。國家政策的新規(guī)定，對(duì)體制進(jìn)行改革，避免財(cái)權(quán)事權(quán)不協(xié)調(diào)這種現(xiàn)象，充分發(fā)揮“省直管縣”的財(cái)政能力，對(duì)地方政府財(cái)政予以更嚴(yán)格更規(guī)范的要求，同時(shí)，建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和強(qiáng)化預(yù)算軟約束等?！笆≈惫芸h”體制改革目的一方面是為了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面是希望利用這項(xiàng)改革來調(diào)和、理順中央與地方關(guān)系。然而，在地方政府中仍存在很多問題。根據(jù)之前提到的縣級(jí)現(xiàn)狀為：“事權(quán)小，責(zé)任大，財(cái)權(quán)薄”，解決這一現(xiàn)狀成為了迫在眉睫的任務(wù)。由于中國地區(qū)情況差異巨大，每個(gè)地方的情況都有所不同。我認(rèn)為，“省直管縣”事權(quán)、財(cái)權(quán)不一致的原因有以下兩個(gè)：第一，配套資金不到位，省里將收入集中，同時(shí)將支出留給縣里，這樣的做法加劇了“省直管縣”因事權(quán)財(cái)權(quán)不一致而制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，分稅制有利于中國政治和社會(huì)穩(wěn)定，但是，客觀上分稅制的改革在一定程度上加劇了現(xiàn)在縣級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離。

3.2.2新政策的公共服務(wù)意識(shí)不足

“新常態(tài)”政府治理理念中提倡：努力建設(shè)扁平高效的公眾服務(wù)型政府。而“以權(quán)謀私”這個(gè)現(xiàn)狀目前來說還不算普遍，畢竟在這個(gè)反腐倡廉的時(shí)代，官員們還是會(huì)收斂一些的。這一現(xiàn)狀直接表現(xiàn)出的是在新政策下，官員們的公共服務(wù)意識(shí)不足，即不具備優(yōu)秀的公務(wù)員素質(zhì)。我根據(jù)對(duì)各種資料的分析，總結(jié)出了三點(diǎn)原因：第一，某些地區(qū)先放財(cái)權(quán)，再根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r調(diào)整事權(quán)，容易造成利益大，責(zé)任小的狀況。第二，由于“省直管縣”級(jí)別升高，官員們的權(quán)力也相應(yīng)變大，容易造成以權(quán)謀私狀況。第三，官員們能力、素質(zhì)各方面不能與當(dāng)下的工作職能相匹配。同時(shí)，官員們?nèi)狈?yōu)秀的公務(wù)員精神。

3.2.3 “省直管縣”政府公共治理能力欠缺

公務(wù)員“力不勝任”的背后，不僅體現(xiàn)出新政策公共服務(wù)意識(shí)不足，而且說明了“省直管縣”政府公共治理能力欠缺，同時(shí)也反映了縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的選拔任用是存在一定問題的。這將嚴(yán)重影響“省直管縣”的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)展。導(dǎo)致公共治理能力欠缺的因素有：其一，縣一級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的能力不具備現(xiàn)有的工作職能，需要進(jìn)一步學(xué)習(xí)；其二，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉工作不到位，不利于推進(jìn)工作的進(jìn)行；其三，從普通的縣變更為“省直管縣”的過程中，縣級(jí)政府部門機(jī)構(gòu)配置還未完善，在公共管理這方面涉及過少，經(jīng)驗(yàn)不足。然而，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的選拔任用與基層黨政領(lǐng)導(dǎo)直接選舉的范圍是政府公共治理的關(guān)鍵性步驟。當(dāng)前，縣級(jí)政府管理權(quán)限增大，機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重設(shè)且縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的選拔制度也進(jìn)行了改革。

4、上海浦東區(qū)政府治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

4.1 上海浦東區(qū)政府治理的案例

上海浦東區(qū)政府的治理理念較為先進(jìn)，可以作為標(biāo)桿供其他地區(qū)政府治理時(shí)學(xué)習(xí)。在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，為了適應(yīng)時(shí)代的變革，上海浦東區(qū)政府工作轉(zhuǎn)型加速，同時(shí)，各方面都進(jìn)行了創(chuàng)新發(fā)展。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代特征下，上海浦東區(qū)政府均衡發(fā)展并不斷創(chuàng)新。例如：“IT”在社區(qū)治理過程中取得了顯著的成績(jī)。上海浦東區(qū)的政府治理過程中，首先關(guān)注研究課題熱點(diǎn)，進(jìn)一步研究國家政策，抓住機(jī)遇，準(zhǔn)確定位，并進(jìn)行改革，走在時(shí)代的前沿。其次，把面臨的問題作為研究方向。社會(huì)發(fā)展離不開改革，遇到問題，分析并解決，同時(shí)發(fā)揮自身的主動(dòng)性與積極性。此外，充分關(guān)注民情，做好社區(qū)工作，增加公民參政的方式。尤其是在政策制定等過程中，善于聽取民間組織、專業(yè)協(xié)會(huì)和專家智庫等好建議。

4.2 河南省“省直管縣”政府治理可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

上海浦東區(qū)政府治理過程中最為突出的是“社區(qū)治理”。在“新常態(tài)”政府治理過程中，河南省“省直管縣”可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)是以下幾點(diǎn)：(1)關(guān)注自身的特色，并且善于創(chuàng)新體制，充分發(fā)揮特色的作用。(2)緊跟國家政策動(dòng)態(tài)，了解先進(jìn)地區(qū)的案例，善于抓住問題的核心，改善政府職能以及決策、監(jiān)督的方式。(3)細(xì)化政府在公共服務(wù)中的任務(wù)和舉措，提升公務(wù)員的理念，可以定期派出自己的部門成員去先進(jìn)城市學(xué)習(xí)相關(guān)的政府治理經(jīng)驗(yàn)。(4)積極創(chuàng)新社會(huì)公眾參與方式，開展全過程、多渠道的公眾討論和建言獻(xiàn)策，凝聚各界智慧，協(xié)調(diào)各方利益，形成社會(huì)共識(shí)。

5、“新常態(tài)”視閾下河南省“省直管縣”政府治理困境的對(duì)策建議

5.1合理劃分：政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)

黨的十八屆三中全會(huì)中下發(fā)的文件中，進(jìn)一步明確提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。隨后，“新常態(tài)”的政策出臺(tái)，對(duì)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”有了進(jìn)一步的要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度提高、結(jié)構(gòu)體系完善以及動(dòng)力提升。那么，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分合理就顯得格外重要了。如何合理劃分政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)，我認(rèn)為主要把握好一個(gè)原則：因地制宜。具體做法是：第一，明晰各級(jí)政府職能，事權(quán)大?。坏诙?，實(shí)際考察政府辦事能力及當(dāng)?shù)厥欠襁m合開展中央政策；第三，確定合適的各級(jí)政府財(cái)政支出范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從而盡可能使”省直管縣“政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致。

5.2培育塑造：高素質(zhì)高服務(wù)的公務(wù)員精神

目前，干部缺乏良好的公務(wù)員素質(zhì)，而這恰恰是“省直管縣”發(fā)展至關(guān)重要的因素。培養(yǎng)素質(zhì)高素質(zhì)高服務(wù)的公務(wù)員精神，有利于提升縣級(jí)政府公共服務(wù)的能力。針對(duì)于培養(yǎng)塑造優(yōu)質(zhì)的公務(wù)員精神，我認(rèn)為可以通過以下四點(diǎn)來做到：第一，調(diào)整觀念，擺正態(tài)度，時(shí)刻牢記“為人民服務(wù)”。在公共服務(wù)當(dāng)中，要時(shí)刻謹(jǐn)記放低姿態(tài)。第二，制定規(guī)章，規(guī)范行為。在公共服務(wù)方面，更要制定有力的政策來督促每個(gè)成員。第三，定期培訓(xùn)，堅(jiān)持學(xué)習(xí)。在新政策的背景下，政府職能范圍擴(kuò)大，因而要定期學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理理念和公共服務(wù)內(nèi)容，這樣才能保證公務(wù)員的處理事務(wù)的水平以及提升公共服務(wù)的技能。公務(wù)員不僅要經(jīng)常參加定期培訓(xùn)，更要堅(jiān)持學(xué)習(xí)，在技能上通過專業(yè)知識(shí)的不斷汲取增強(qiáng)公務(wù)服務(wù)本領(lǐng)。第四，監(jiān)督有力，公民參與。在堅(jiān)持前三步的基礎(chǔ)上，需要保證公務(wù)員是否可以持之以恒。因此，必須加大對(duì)其的監(jiān)督力度，保證制度標(biāo)準(zhǔn)不止于形式。同時(shí)，讓公民參與監(jiān)督與評(píng)價(jià)，這樣容易對(duì)公務(wù)員進(jìn)行量化的考核，從而使公務(wù)員養(yǎng)成優(yōu)秀的公共服務(wù)意識(shí)，最終避免以權(quán)謀私或者力不勝任的現(xiàn)象，促進(jìn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.3大力改革：公共服務(wù)的模式

“力不勝任”狀況一方面說明縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子配置結(jié)構(gòu)和選拔方式需要改革，另一方面說明了政府沒有充分結(jié)合民情，沒有發(fā)揮民間組織以及專家機(jī)構(gòu)的輔佐功能。通過改革公共服務(wù)模式，可以更好的促進(jìn)縣城政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)與發(fā)展。針對(duì)如何改革公共服務(wù)模式，我提出以下幾點(diǎn)建議：第一，規(guī)范公共服務(wù)模式的制定主體的選拔。例如：重要領(lǐng)導(dǎo)人通過直接選舉產(chǎn)生，公民參與投票。始終遵循“民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，從根本上解決黨政領(lǐng)導(dǎo)向黨員、民眾負(fù)責(zé)的問題，對(duì)我國縣級(jí)政治生態(tài)會(huì)起到舉足輕重的作用。第二，加強(qiáng)公共服務(wù)主體人員的學(xué)習(xí)工作能力。提高公務(wù)員的辦事效率，抓好黨員的帶頭作用。這方面可以向企業(yè)學(xué)習(xí)，定期分批對(duì)各個(gè)等級(jí)的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高思想認(rèn)知力；同時(shí)可以外聘行政領(lǐng)域的專家對(duì)部門進(jìn)行更細(xì)致的研究，提出更具創(chuàng)新性、可行性的方案。第三，創(chuàng)新公共服務(wù)模式的機(jī)制。例如：開展全民討論，切不可視公眾而不見，要開設(shè)公眾建議郵箱以及微信公眾平臺(tái)，從而凝聚各界智慧，協(xié)調(diào)各方利益，形成社會(huì)共識(shí)。充分發(fā)揮智囊團(tuán)的作用，適當(dāng)采用專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的方案。

6、結(jié)論

本文主要是對(duì)“新常態(tài)”視閾下河南省“省直管縣”政府治理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了探討分析，主要有“聯(lián)系淡薄”、“錢不夠花”、“以權(quán)謀私”和“力不勝任”狀況。接著，結(jié)合上海浦東區(qū)的政府治理經(jīng)驗(yàn)，探討了改善現(xiàn)狀的措施：發(fā)展橫向府際關(guān)系，合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)，培養(yǎng)高素質(zhì)高服務(wù)的公務(wù)員精神，改革公共服務(wù)模式?！靶鲁B(tài)”政策對(duì)于河南省“省直管縣”政府治理有很大的幫助，有利于提升政府治理的積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的大幅度增長(zhǎng)，提升公共服務(wù)能力，最終為百姓謀取更大的福祉。雖然，初期的實(shí)施過程中還存在一些問題，但只要我們保持清醒的頭腦，冷靜的分析，實(shí)地的考察，一定可以找到完善的辦法。我相信，在未來的道路上，縣級(jí)政府治理一定會(huì)有一個(gè)質(zhì)的飛躍。

(作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院)

注解：

①俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第5頁。

②好搜百科 “省直管縣” http://baike.haosou.com/doc/5681719-5894394.html

[1][美]珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特 《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》[M].，丁煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第175頁

[2]郭濟(jì).《中國公共行政學(xué)》[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2003年版，第32頁。

[3]張永桃.《行政管理學(xué)》[M].北京：高等教育出版社,2003年版，第52頁。

[4]夏書章.《行政管理學(xué)》(第三版)[M].廣州市：中山大學(xué)出版社，2003年版，第40頁。

[5]張國慶.《公共行政學(xué)》(第三版)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007年版，第69頁。

[6]婁成武.《行政管理學(xué)》[M].沈陽市：東北大學(xué)出版社，2002年版，第63頁。

[7]鄭志龍.《行政管理學(xué)》[M].高等教育出版社,2011年版，第98頁。

[8]俞可平.《治理與善治》[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000年版，第5頁。

[9]張國慶.《行政管理學(xué)概論(第 2 版)》[M].北京：北京大學(xué)出版社,2000.

[10]劉春峰.《中國地方政府治理模式研究》[D].[碩士學(xué)位論文].濟(jì)南：山東大學(xué)，2011年

[11]呂東洋.《“省直管縣”模式下縣級(jí)政府公共服務(wù)能力分析——以河南省鞏義市為例》[D].[碩士學(xué)位論文].重慶：西南政法大學(xué)，2013年

[12]張?jiān)偕?、白?《新常態(tài)下的公共管理：困境與出路》.[J].《中國行政管理》雜志.2015年3月

強(qiáng)敏(1993-)，女，漢，山西太原人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，研究方向：行政管理專業(yè)政府管理與績(jī)效評(píng)估方向。