潘曉璐

(作者單位：南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院)

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行政倫理缺失對(duì)制度運(yùn)行的影響分析

潘曉璐

隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型與民眾思想意識(shí)的進(jìn)步，行政倫理在行政制度的制定和執(zhí)行過程中受到越來越多的關(guān)注。本文通過回顧相關(guān)的行政倫理理論與現(xiàn)行行政制度中的行政倫理，剖析了在中國現(xiàn)行制度體系下由于制度本身行政倫理缺失所帶來的一系列不良后果。我國政府應(yīng)在行政制度的制定和執(zhí)行過程中與行政倫理進(jìn)行對(duì)接，在堅(jiān)持功利與正義平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效治理。

行政倫理;制度運(yùn)行;政府治理

一、引言

隨著我國社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，民眾更傾向于從合理性角度對(duì)政府行為作出是非對(duì)錯(cuò)的判斷。因此，如何使政府管理變得更有效和更令人信服，已成為一個(gè)重要的研究課題。隨著國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)行政倫理的研究起步，確實(shí)取得了階段性的成果。但是，縱觀前人的研究，大多仍集中于行政倫理失范以及行政倫理制度化等層面，對(duì)行政制度本身關(guān)注甚少。因此，如何構(gòu)建與時(shí)代相適應(yīng)的行政倫理道德體系，對(duì)政府實(shí)施有效管理以及促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展都具有十分重大的意義。

二、行政倫理內(nèi)涵簡述

行政倫理主要是人們關(guān)于行政管理活動(dòng)好壞對(duì)錯(cuò)的判斷過程以及判斷理由，主要涉及行政主體行為的正當(dāng)性與合理性，亦即領(lǐng)導(dǎo)、決策和執(zhí)行等行政管理活動(dòng)的合法性等問題。[1]從更加完整的意義上講，行政倫理應(yīng)該是關(guān)于整個(gè)政府管理的價(jià)值觀念體系，包括：行政人員的個(gè)人道德、行政管理的職業(yè)道德、行政機(jī)構(gòu)的組織倫理及行政過程的政策倫理等。因此行政倫理是具有豐富的內(nèi)涵的。

從詞義辨析的角度來看，行政倫理與行政道德兩者間是矛盾統(tǒng)一的。一般認(rèn)為，道德源自于人的內(nèi)心，屬于精神層面上的原則，表現(xiàn)為個(gè)體的“應(yīng)當(dāng)”，它具有內(nèi)在性和主觀性以及個(gè)體性。倫理則是內(nèi)在的道德的外化，屬于客觀行為關(guān)系，表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)的群體規(guī)范，它具有外在性和客觀性以及群體性。道德多指對(duì)人的行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。它按照風(fēng)俗、習(xí)慣和觀念直接判定正當(dāng)?shù)男袨?。倫理多指行為判斷?biāo)準(zhǔn)的理由，它通過對(duì)風(fēng)俗習(xí)慣和觀念的檢驗(yàn)和反省來對(duì)行為進(jìn)行判斷。[1]另一方面，由于行政倫理與行政道德都與人們的意識(shí)和價(jià)值相關(guān)，加之倫理和道德兩個(gè)概念往往聯(lián)袂使用，所以行政倫理與行政道德之間也存在著密切聯(lián)系。

此外，從制度與倫理的關(guān)系來看，道德是制度建立的前提，為制度提供倫理層面的支持。然而，制度是以固定形式存在的明確規(guī)定，而倫理則是建立在風(fēng)俗、習(xí)慣、輿論的基礎(chǔ)上。但是從更高的層面把握，制度是最高層面的倫理，倫理是最高層面的制度。行政倫理必須滲透到每一個(gè)行政制度的制定和執(zhí)行過程中去。

三、行政倫理建設(shè)現(xiàn)狀與困境

改革開放后，中國社會(huì)逐步由局部改革轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)整體轉(zhuǎn)型，同時(shí)也自發(fā)地開始進(jìn)行行政倫理建設(shè)。近年來,黨和國家也相繼頒布了一系列的行政主體行為規(guī)范準(zhǔn)則，標(biāo)志著我國行政倫理的制度化建設(shè)步入新的階段。我國行政倫理建設(shè)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是國家治理方式上，將行政倫理建設(shè)的重要性上升到國家戰(zhàn)略層面，通過以德行政來推動(dòng)以德治國的實(shí)現(xiàn)；二是在社會(huì)精神文明建設(shè)上，豐富了行政倫理建設(shè)的內(nèi)容，將構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)等目標(biāo)也都內(nèi)含在行政制度的制定與執(zhí)行過程中；三是制度建設(shè)上，針對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)出現(xiàn)的問題與特定行政人員進(jìn)行了一系列的制度建構(gòu)。盡管我國在行政倫理的建設(shè)上做出了一系列的努力，但是我國行政倫理的建設(shè)現(xiàn)狀仍然存在一些困境。

首先，行政倫理建設(shè)過度的依賴于政治以及領(lǐng)導(dǎo)，難以確保與行政倫理進(jìn)行有效額對(duì)接。我國的行政倫理建設(shè)都是自上而下進(jìn)行的，對(duì)政治權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的依賴性非常高，而承擔(dān)行政倫理建設(shè)職能的一般為行政首長和黨組織，他們往往傾向于從政治的角度來推動(dòng)我國行政制度中的倫理建設(shè)，這就導(dǎo)致了行政倫理建設(shè)往往會(huì)淪為我國政治建設(shè)的附屬和補(bǔ)充，其工具理性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于價(jià)值理性。[2]

其次，行政倫理建設(shè)途徑單一致使行政倫理貫徹力不足。目前中國行政倫理建設(shè)僅依賴于內(nèi)部途徑，即通過行政組織和行政人員的自我約束來進(jìn)行,外部既沒有相關(guān)的法律制度，也沒有獨(dú)立的建設(shè)與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，只依賴教育和司法懲罰來強(qiáng)化行政主體的道德自覺。其次，由于行政主體缺乏專業(yè)的倫理指導(dǎo)，他們在制度制定過程中難以有效的貫徹行政倫理。兩者共同導(dǎo)致行政倫理的貫徹力不足。

最后，目前學(xué)術(shù)界對(duì)行政倫理理論的研究空泛且十分分散，缺乏具體的實(shí)踐指導(dǎo)意義。隨著國內(nèi)外對(duì)行政倫理的研究起步，學(xué)者們在行政倫理的研究領(lǐng)域內(nèi)也取得了階段性的成果，但目前關(guān)于行政倫理問題的研究較少，仍存在著理論基礎(chǔ)薄弱，缺乏系統(tǒng)性和功利性太強(qiáng)等缺陷，且其關(guān)注點(diǎn)大多集中于行政人員的倫理失范行政倫理的制度建設(shè)等幾個(gè)方面而非行政制度本身存在的倫理缺失問題。

四、行政倫理缺失的影響分析

首先，行政倫理缺失帶來輿論風(fēng)波。公共選擇理論認(rèn)為政府及其成員在很大程度上也是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，政府組織及其官員在政府的各項(xiàng)活動(dòng)中會(huì)盡可能尋求利益最大化，有相當(dāng)一部分人甚至以權(quán)謀私，侵害到公共利益。[3]在公共政策倫理中，也有一種趨向于功利主義的觀點(diǎn)，它認(rèn)為政府和個(gè)人的目的應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)最大可能的幸?；蛘邔?shí)現(xiàn)欲望的最大滿足而不管利害是如何分配。它強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果而并非動(dòng)機(jī)，原則是利益至上。以上這些理論觀點(diǎn)無疑會(huì)在當(dāng)今這追求民主與法治的社會(huì)中造成公共政策的倫理缺失，進(jìn)而導(dǎo)致民眾的強(qiáng)烈不滿，影響政府職能的有效發(fā)揮。在當(dāng)今社會(huì)，一旦某些政府行為越過民眾承受的價(jià)值底線，必然會(huì)在社會(huì)上引起爭議，帶來社會(huì)民眾對(duì)政府的聲討，掀起一場聲勢浩大的輿論風(fēng)波，進(jìn)而影響了社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。

其次，行政倫理缺失導(dǎo)致政府公信力受損。政府應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威，一旦權(quán)威打破，將直接影響政府職能的行使與社會(huì)穩(wěn)定。權(quán)威即指政府的公信力。這種公信力不僅來源于民眾本身對(duì)政府進(jìn)行授權(quán)時(shí)的信任，也來源于政府自身做出的努力。一旦政府的行為違背了基本的倫理道德并帶來一系列問題時(shí)，民眾對(duì)政府的信任度就會(huì)降低，而這后果也是政府難以承擔(dān)的。行政倫理本身相當(dāng)于社會(huì)對(duì)政府的行政行為賦予的一種價(jià)值取向上的期望，民眾希望行政人員和行政組織在行政管理實(shí)踐中能夠遵循這種道德觀念與價(jià)值規(guī)范。但是隨著一些不合理制度逐漸走進(jìn)公眾視野，存在于制度中的違背基本倫理的現(xiàn)象不斷曝光，民眾對(duì)政府的抵制和猜疑情緒已經(jīng)日益加深，進(jìn)而導(dǎo)致了政府開始面臨公信力不斷喪失的危機(jī)。

最后，行政倫理的缺失導(dǎo)致政府效能開始受到廣泛的質(zhì)疑。眾所周知，政府能力與行政倫理所倡導(dǎo)的精神內(nèi)涵應(yīng)該是一致的。政府組織及其人員的倫理行為作為構(gòu)成政府能力的一種有效資源具有重要的意義。因此，行政倫理是政府能力充分發(fā)揮的一個(gè)必要條件。政府能力的內(nèi)部構(gòu)成要素主要包括7種資源：權(quán)力資源、財(cái)力資源、人力資源、文化資源、權(quán)威資源、信息資源和結(jié)構(gòu)資源。從以上七種資源中我們可以看出，不管是政府通過稅收獲得財(cái)政收入還是通過合法性獲得權(quán)威，如果其違背了行政倫理，便可致使政府對(duì)任何一種資源的獲取與支配受到阻礙，進(jìn)而影響行政制度的執(zhí)行效力，導(dǎo)致制度執(zhí)行結(jié)果偏離制度目標(biāo)，制約政府職能的有效發(fā)揮。一旦民眾開始質(zhì)疑該制度存在的合理性時(shí)，就相當(dāng)于其在質(zhì)疑政府的工作能力。眾所周知，任何一個(gè)政府，當(dāng)其制定的制度受到否定，且能力上受到質(zhì)疑時(shí)，它的地位也就岌岌可危了，社會(huì)也將步入動(dòng)蕩不安的邊緣。

(作者單位：南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院)

[1]張康之.公共行政學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2012.94

[2]彭文龍.行政倫理建設(shè)模式比較分析及中國的對(duì)策[D].四川成都：電子科技大學(xué).2010

[3]周開寧.論政府自利性及其與政府能力的關(guān)系[J].社科縱橫,2006(2):7