寇冠彪　張海娟

(作者單位：北京大學)

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反思霧霾問題中的政府管理

寇冠彪張海娟

黨的十八大提出了“生態(tài)文明建設”的總布局，當下我國政府正致力于建設“生態(tài)中國”，但近幾年來，大氣問題卻開始不斷地顯露出來，尤其是霧霾問題?；诖?，本文通過對霧霾問題的原因和影響的分析，將我國政府在霧霾問題中的管理與大工業(yè)以來的英美國家治霾經驗的對比，發(fā)現(xiàn)政府在治霾過程中的責任機制的缺失，其中主要對政府管理中的政策法律制定實施、以及各部門間的協(xié)作機制作了一定的闡述，然后將綠色經濟作為我國政府績效的考核要點，提出了以政府為核心的全民治霾的解決方案。

霧霾問題;政府管理;治理措施

1、霧霾問題的現(xiàn)狀

1.1霧霾問題的環(huán)境現(xiàn)狀

2015年3月，一部時長為103分鐘的調查視頻占據(jù)互聯(lián)網(wǎng)的搜索頭條，這就是前央視主持人柴靜自費百萬拍攝的紀實性霧霾調查視頻《穹頂之下》，視頻一經播出，關于霧霾問題的討論頓時就炸開了鍋。據(jù)2015年國家環(huán)境部發(fā)布的霧霾問題數(shù)據(jù)顯示，我國有33個城市都發(fā)生了重度及以上的污染，我國大部分地區(qū)都出現(xiàn)了前所未有的嚴重霧霾天氣。霧霾這一環(huán)境問題由來已久，但對霧霾問題開始重視卻是近幾年的事情，尤其是在這個視頻播出之后。

透過我們的周圍生活以及相關的視頻和數(shù)據(jù)，我們可以感受到霧霾帶來的嚴重影響。首先，要肯定的一點，霧霾問題基本全部是人為因素引發(fā)的，我們可以具體概括為以下幾點：①工業(yè)污染，中國的能源結構以燃油和燃煤為主，以天然氣和新型能源代替以上兩種能源在當下來看是不可能做到的事，代價過高，很多企業(yè)不愿意也不可能去承擔這些責任；②交通污染，在一線城市尤為明顯，中國的城市傾向于“一城獨大”的格局，例如首都北京，伴隨經濟發(fā)展引發(fā)的交通污染明顯在城市環(huán)境問題中占了很大的比例。③大氣的地域性特點，霧霾原先是因為大氣不流動而引發(fā)大量空氣中的懸浮微顆粒的聚集引起的，因此在霧霾更加嚴重的北方地區(qū)，空氣的濕度低，灰塵大很容易被車流等帶動形成區(qū)域性的霧霾，在這一點上，南北方存在顯著的差異性。

柴靜拍攝視頻的初衷是因為自己還未出生的女兒居然診斷出了良性腫瘤，這一點深深震撼到了她。霧霾的惡性影響是巨大的，我們簡單列舉出以下幾點：①身體健康，主要是對呼吸道和心腦血管的影響，另外，發(fā)生霧霾的氣壓和氣溫一般都比較低，容易誘發(fā)高血壓病。②心理影響，主要分為兩個方面，面對霧霾時，我們常常會感覺煩躁不安，當然長期出于這種狀態(tài)下容易引起心理抑郁，再有一點，在對霧霾爆炸性關注的同時，我們也會對其形成一些三人成虎的夸張推測，造成普遍性的社會陰影和心理影響。③交通影響，我們都知道，大霧天氣下的能見度過低，所以極容易導致交通事故的發(fā)生，當然還有嚴重的交通堵塞。

1.2霧霾問題的研究現(xiàn)狀

國內外的專家學者針對這一問題進行了長期大量的調查研究，在對這些研究進行比較之后，我們發(fā)現(xiàn)了一些具體的研究方向及研究現(xiàn)狀，現(xiàn)綜述如下：①典型區(qū)域性研究，這類研究的文獻最多，研究范圍可控，而且研究的過程和結果可靠性更高，但這些研究的不足在于地域性太強導致無法進行類似的拓展。②措施性研究，此類研究的相似性極高，大量研究報告的結果措施無非是針對社會、企業(yè)、政府這幾類群體提出，其中針對政府管理方面的措施研究有很大的類似，比如政府的聯(lián)防聯(lián)控措施。③概括性研究，這類研究的實行性自然沒有前面兩類研究的高，普遍性的研究只能是泛泛而談，但這也為后繼者提供了一種不錯的研究框架。

2、霧霾的公共性

霧霾的危害是如此的大，那么誰應該為此而買單？是政府、社會還是企業(yè)？

接下來我們來看一下霧霾問題的性質，它是由很多不同的人為因素引發(fā)的，波及到整個社會，牽制著國家經濟長遠發(fā)展，也影響到我們每個人的生活質量，這種影響無國界和種族的區(qū)分，它一視同仁。我們可以得出答案，它是公共性的，不可抗力的，任何人都要接受的。公共性是一種基于物的規(guī)定性，它是存在承載主體的，因此，每個人、每個群體、每個單位、每個國家都應對霧霾問題負責，當然這種責任是分國界和種族的，也是分不同群體的，在一個國家里至少有三類機構或者單位可以對其負責：政府、企業(yè)、NGO組織。當然有些部門也提出了一個含糊的“全民買單”，反過來我們可以從霧霾的成因以及影響來看，污染的造成主要是能源結構的不合理和城市交通引發(fā)的，而在我國整個經濟發(fā)展和社會運行中，政府才是領頭羊，政府的管理機制直接影響著整個社會，正所謂“牽一發(fā)而動全身”，政府就是那個“發(fā)”，這個重擔的核心仍然在于政府。

權利和義務是相對稱的，政府掌握著公共權力，理應為公民的基本生存權利和國家的經濟發(fā)展和社會運行提供保障。空氣作為一種純公共物品，是存在極大的“外部性”的，這就很容易造成很多企業(yè)及組織的“搭便車”行為，顯然對于霧霾治理沒有絲毫的幫助，因此，政府應該使用好自己手中的公共權力來防治霧霾，早日實現(xiàn)黨的十八屆三中全會提出的“生態(tài)文明建設，綠色持續(xù)發(fā)展”。

3、霧霾治理中的政府管理

3.1我國政府管理現(xiàn)狀

當下我國政府針對霧霾的管理是以法律和政策為核心，輔之以必要的懲戒措施。在政策方面主要體現(xiàn)在引導和監(jiān)督，提出了“誰污染誰治理”、“污染者收費制”、單雙號限行、大力發(fā)展清潔能源等政策規(guī)定，這些規(guī)定也被付諸到了實際行動中，例如在我國北方的大部分城市地區(qū)都會定時出現(xiàn)灑水車，降低揚塵清潔空氣，并且在2008年奧運會以及2015年上海APEC會議期間曾提出以建設“中國藍”為目標的“奧運藍”和“APEC藍”，這體現(xiàn)了政府一定的治理決心。在法律方面，以《大氣污染防治法》為中心，在1996年和2012年先后通過并完善了《環(huán)境空氣質量標準》，將大氣污染方面的法律從宏觀的明確責任、監(jiān)督管理等制度的建立逐步推向了具體的標準設定，將PM10和PM2.5值的先后納入了空氣質量的檢測標準體系中，并在近幾年陸續(xù)出臺了《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》等一系列的細節(jié)規(guī)定。在宣傳方面，近年來在媒體推出的一些公益廣告的牽引下，人們逐漸接受了以綠色環(huán)保循環(huán)為中心的社會主義可持續(xù)發(fā)展觀，并且在NGO組織及社會個人的調查宣傳中引發(fā)了人們對霧霾為每天的深思，正如某一報紙所言，中國的治霾過程勢必是一場全民戰(zhàn)。

3.2國外政府治理的經驗

在大工業(yè)時代，英美等國家也曾出現(xiàn)過嚴重的霧霾污染問題，但這些國家并沒有選擇持續(xù)的忍耐，他們通過一系列的管理措施積極地應對這一問題，是工業(yè)化進程中被污染的環(huán)境得到了初步的恢復，并且在后來的國家發(fā)展戰(zhàn)略中，將環(huán)境污染的防護治理納入到其中。其治理經驗主要有以下三點；

(1)完善且系統(tǒng)的立法，明確監(jiān)督機構、責任對象、獎罰措施、排放標準等一整套從生產到結束過程中的法律護航。英國早在工業(yè)革命期間就制定了阿爾卡立法和公共衛(wèi)生法(又稱為“倫敦法”，主要針對倫敦煙霧事件而頒布)，1956年頒布了專門針對大氣污染的《清潔空氣法》，并進行了多次修改完善；美國于1955年頒布了《空氣污染控制法》，1963年頒布了《清潔空氣法》；日本在20世紀50年代以來頒布了《煙塵限制法》、《公害對策基本法》、《環(huán)境基本法》。我們可以發(fā)現(xiàn)，每一個對大氣污染治理成功的國家都形成了一個合理細化的法律體系。

(2)控制工業(yè)污染，促進能源結構的轉型升級。他們果斷的關閉了很多依賴于燃煤燃油的工廠、發(fā)電站，或者將這些企業(yè)遷至其他國家，在20世紀80年代，追隨世界科技技術發(fā)展的浪潮，推動對新能源的研發(fā)、探測、發(fā)掘，并依靠新能源的使用實現(xiàn)了產業(yè)結構的調整和綠色循環(huán)經濟的發(fā)展。2011年，英國能源消費結構煤炭、天然氣、石油比例已經調整為：1.8：30.7：45：19.8，已初步實現(xiàn)對國家經濟發(fā)展的綠色改造。

(3)提倡公民參與治理，實現(xiàn)低碳綠色生活。在治理過程中形成政府牽頭、全民監(jiān)督的實效防治機制，提高公民的監(jiān)督積極性，并且通過訴訟等形式形成防護治理高效的保障。倡導人們綠色出行，限制私家車，控制汽車尾氣排放量，形成一種良好的社會習慣。

3.3我國政府管理的缺陷

我國政府的治霾過程當然有一定的發(fā)展，但相對于以上發(fā)達國家，依然表現(xiàn)出了明顯的缺陷和不足，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)政策和法律的制定不完善。現(xiàn)行的治理政策和法律大多是以大氣污染這樣的綜合治理為主，鮮有涉及到關于霧霾的具體治理方案，我國的政策王往往單一化，僅僅依靠行政手段或者經濟手段，很難形成一個多管齊下的平衡狀態(tài)，缺少多種手段間的協(xié)調，而且在法律的設立中存在漏洞，帶有一定的滯后性，就當下而言，我國在這方面的法律政策還處于不成熟階段。

(2)政策和法律的實施困難重重。我國各個城市的經濟發(fā)展和環(huán)境建設是不同步的，因此很難設立一個具體的治理標準，有些地方還存在地方保護主義等因素；另一方面，政府責任的缺失導致政出多門卻無法有效的推行，尤其在大氣治理方面，主要依靠中央政府行政命令的力量，所設立的機構間存在權責交叉、相互推諉的現(xiàn)象，這直接導致了政策在起步階段就已經開始殘缺不全的狀況。再有，政府相關部門監(jiān)督不力，統(tǒng)一監(jiān)管的部門和分管部門之間存在權責不清的關系狀態(tài)，由于權力的分配不合理，很難調動地方監(jiān)督機構的積極性，非政府部門和公眾監(jiān)督力量薄弱，這使得政策在實施階段又打了折扣。

(3)治理標準和政績體系有失偏頗。我們很難拿出許多治理成功的例子，政府也難以下達具體量化的指標來控制和治理霧霾，而且治理標準的設定一般太過于依賴主觀經驗，沒有經過深入的實地考察就下達一個虛化的指標，對于治理毫無意義可言。再有，傳統(tǒng)的國民經濟評價體系主要在于看GDP的成長速度，政府官員的政績也主要依靠這一點，但是，隨著世界綠色經濟的迅速崛起發(fā)展下，以GDP為核心的政績評價體系顯然已經不適應國民經濟發(fā)展的需要，也無法真實反映社會的發(fā)展狀況，如果我國依舊堅持這種績效體系，只會形成畸形的經濟發(fā)展態(tài)勢。

(4)政府沒有將全社會的環(huán)保力量調動起來。非政府組織和公民的參與度過低，而且在某些方面作秀成分嚴重，實際行動則寥寥無幾，在很多發(fā)達國家，非政府組織在大氣治理中的所貢獻的力量是巨大的，龐大的組織和資金投入上均是我國現(xiàn)階段無法企及的。我國公民對霧霾也只是處于一種了解狀態(tài)，未接觸到很清晰的宣傳，雖然在監(jiān)測數(shù)據(jù)方面做到了公開透明，但沒有調動全體公民的參與力量，每個人的積極性也不是很高，這主要是因為政府沒有讓人們看到自己在治霾過程中的權利，忽略了大眾的知情權和監(jiān)督權。

4、針對政府的治霾建議

4.1 政府的治霾責任

霧霾的治理具有雜糅性和多樣性的特點，政府在治霾過程中應該建立一定的責任聯(lián)動機制，具體有以下幾點構成；(1)建立系統(tǒng)化的行政監(jiān)督和協(xié)助制度，完善環(huán)保法律體系。首先，一定要避免政出多頭，無人負責的局面，這就要求各部門之間形成一種科學的分工和靈活的協(xié)作，在一級政策的指導下對霧霾問題進行有效管理和高效處理。立法機關應著眼于更加具體的生產生活活動中，真正做到有法可依，良序循環(huán)，有法必依；(2)依靠新常態(tài)，發(fā)展綠色GDP。根據(jù)十八大的“新常態(tài)”指示，要在不斷地否定之否定中前進，改變經濟發(fā)展的唯GDP模式，急需改變的是政府官員的政績評價體系，可以將綠色發(fā)展指標納入到其中，促進綠色產業(yè)經濟在國民產業(yè)中的占有比例，逐步取代粗放的政績評價模式。再有一點，政府應該加大對我國能源結構的改革，大力開發(fā)新型穩(wěn)定安全的能源，減少污染源，這是一項長期艱巨的任務，需要國家的強力政策和企業(yè)的配合才可以完成。

4.2 政府引導下的多元治理

政府應加強對民間的霧霾問題宣傳工作，激勵更多的民間組織團體以及個人加入到這個治霾大軍中，通過政策透明度和公民監(jiān)督權力下放來團結一切致力于環(huán)保的力量。在一方面，可以通過教育觀念的輸入來做長遠的治霾準備，每個人都積極參與起來，就會形成一道堅固的抗霾戰(zhàn)線。

4.3 政府間的聯(lián)防聯(lián)控

聯(lián)防聯(lián)控主要是應對霧霾的區(qū)域不穩(wěn)定性，以區(qū)域合作為主線，提出用共同但有區(qū)別責任原則指導區(qū)域合作、探討區(qū)域性規(guī)章制度、政府間協(xié)議在區(qū)域合作方法上的應用等等，這是區(qū)域間治理的關鍵，全國各省市政府應該盡量避免孤軍奮戰(zhàn)，通過彼此間政策行動合作來形成一張全國治霾的網(wǎng)絡，在這之間應加強資源和資金的共享幫助，在環(huán)境問題治理上是沒有你我他之分的。

5、政府管理的展望

我國的治霾工作必定是一項長期持續(xù)的艱苦戰(zhàn)斗，縱觀國際歷史上的發(fā)達國家治霾經歷，我們應該樹立長期應戰(zhàn)的心理準備，其中，政府管理的核心作用應該得到更充分的發(fā)揮。治霾是必須的，不論在什么時候，這個任務都必須完成，通過這政府引導對其形成有效治理，將可以為中國經濟發(fā)展和社會進步，人民生活水平的提高是一個巨大的幫助。十八大以來，中國經濟已經走向改革深水區(qū)，但是在環(huán)保這一塊上面，政府做的還是遠遠不夠的，正如新常態(tài)的指向一樣，政府的管理目的就是為了國民生活質量的提高，老百姓的“獲得感”提升，民生保障更加完善。霧霾問題涉及的不僅僅是國民產業(yè)問題，還切身到每個公民的生活，這對政府管理來說，無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)，當然也是一種很好的政府管理能力的證明，權利與責任是成正比的，權力越大，責任越大，政府應當挑起這副擔子。

(作者單位：北京大學)

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寇冠彪(1988.04—)男，漢族，河北省滄州市，北京大學政府管理學院研究生，研究方向：公共管理。

張海娟(1987.05-)女，漢族，河北省張家口市人，中級經濟師，北京大學政府管理學院研究生，研究方向公:共管理。