張　靜

(作者單位：南京理工大學公共事務學院)

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政府向社會組織購買公共服務過程中存在的問題以及對其解決對策的研究

張靜

政府購買公共服務首先出現(xiàn)在英國，其后開始從1980年，在全世界范圍內掀起一陣政府購買公共服務的浪潮，它是民營化的產物，同時也是政府采購的組成部分。各國的學者和專家一直對其進行研究與探討。而現(xiàn)如今它成為我國政府和社會不斷關注和研究討論的焦點。但是由于我國政府改變自己之前由自己提供公共服務的方式，轉為向社會組織購買公共服務是開始于20世紀90年代，屬于起步晚，因此在諸多方面仍然存在著層出不窮的問題，如果不解決，那么這項改革繼續(xù)下去，將舉步維艱。

在本文中，筆者首先從剖析政府向社會購買公共服務的相關概念入手，然后總結從出現(xiàn)至今，政府向社會購買公共服務中所取得的成效以及其存在的突出問題，并針對這些問題給出相應的解決對策和建議。

政府；社會組合；公共服務；問題；對策

1.政府向社會組織購買公共服務的內涵

1.1 產生背景

自從20世紀80年代年以來，在全世界范圍內掀起一股聲勢浩大的針對如何改革政府部門的浪潮。開啟者是英國，由瑪格麗·撒切爾發(fā)起的“私有化運動”，而在美國則只表現(xiàn)為“里根主義”的出現(xiàn)。在這一改革時期中，最為我們所知的當屬特德·蓋布勒和戴維·奧斯本這兩位著名的管理學家，在他們的《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》中所倡導的所謂 “企業(yè)政府”的概念，他們認為政府的職能應該是掌著發(fā)展的舵而不是劃著前進的槳[1]；而與這個理念相反的就是新公共服務理論，代表人物是美國著名行政學家登哈特夫婦，他們認為政府應該是公共服務而不是“掌著舵”，他們于2000年發(fā)表了《新公共服務：服務而不是掌舵》[2]，在文中對新公共服務理論進行了具體的闡述。他們的核心目標都是為了改變之前政府公共服務低質量、低效率以及政府做事的高成本等相關問題。

為了實現(xiàn)這些一直追求的行政改革目標，各國開始探索多種路徑。對于我國而言，最多關注的是公共物品和公共服務的提供方面。因為在計劃經(jīng)濟時代(即20世紀70年代前)，公共服務的供給與生產一直是政府利用自己內部存在的各個組織以及其所設立的企事業(yè)單位來進行，即公共財產只是由一個公共部門流入另外一個公共部門，政府實際上一直是財政真正意義上的控制者。但是隨著改革開放的到來，經(jīng)濟體制改革發(fā)生了巨大的變化，公眾對于公共服務需求也愈加多元化和細致化，同時由于政府自身的失靈，存在成本高、人浮于事、超額雇傭等問題，因此造成在公共服務的提供上存在特有的效率低下的問題。

雖然政府這一“看不見的手”出現(xiàn)各種弊端，但我國一直存在著這樣一種問題：即傳統(tǒng)公共服務供給途徑依賴固定的問題。對于我們國家而言，政府在公共服務供給中一直占據(jù)著主導地位，即“大政府，小社會”。但由于行政改革的不斷深入，公眾的需求越加的多樣化和精細化，此時這種舊模式已經(jīng)不能滿足于新時代的需求。

這就要求政府需要開始正視與NGO、NPO以及社會組織的關系，結合中國的實際情況，采取切實的措施，努力塑造一條與社會組織之間的信任紐帶。因此1995年在上海浦東新區(qū)，我國政府為了解決這一棘手問題，開始走上購買公共服務的道路。在同一時刻，地方和中央的一些法律政策也出臺了，以保障這項措施的順利進行。

1.2“政府向社會購買公共服務”的內涵

在2012年11月8日召開的黨的十八大上強調，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務的方式。會中明確提出 “提供事務性管理服務時，要不斷推廣引入競爭機制，提高政府購買服務的效率“這一要求。2013年在由李克強總理主持召開的常務會議上，也同樣提出了這一要求。因此，為了達到黨的這一要求，就必須準確把握政府向社會組織購買公共服務的整體概念。我們可以得出政府向社會組織購買公共服務的定義：是指政府通過招標和劃款的方式將原來由政府本身直接提供的公共服務相關事務交給有那些有能力和資格的機構和組織來實施，然后通過提供的質量和數(shù)量來決定支付的相關費用。簡言之，就是政府出錢，社會組織出力，簽訂合同，實現(xiàn)特定公共服務目標的機制。

2.政府向社會購買公共服務中取得的成效

從政府向社會組織購買公共服務這些年發(fā)展的基本情況來看，我國政府向社會力量購買公共服務依然是處于探索和起步階段。盡管如此，在部分地區(qū)在持續(xù)實踐和探索中各具特點，并且仍然有很大的發(fā)展空間?？偟膩砜?，政府向社會組織購買公共服務取得的成效如下：

2.1推動了政府職能的轉變，在實現(xiàn)轉變政府角色轉型上起了重大作用

首先它不斷強化了政府職能，讓政府從全套包辦公共服務的生產、提供和監(jiān)督在向社會組織購買公共服務后，轉變?yōu)楣卜盏谋O(jiān)督者和提供者，很大幅度地提升了管理效率，實現(xiàn)行政部門管理水平的提高。為政府從20世紀70年代的計劃經(jīng)濟體制下全能型政府向有限責任政府的轉變提供了實際可行的方法，從而為政府樹立了有限型和服務型的新型形象從而提高了合法性。另一方面，政府一改之前那種比較單一的辦事方式開始轉向政府—市場—社會組織三者共同行事方式。

2.2有利于發(fā)展社會組織，促進其能力的不斷提升

雖然20世紀70年代后，社會組織成批量出現(xiàn)，并且對促進了經(jīng)濟的發(fā)展產生很大的推動作用。但是就目前情況來看我國的社會組織仍然存在財政投資少、參與層面小等缺陷，在政府這樣的官僚制組織為主導的高度一元化社會管理體制下，社會組織參與社會管理和公共服務的途徑較窄，這遠遠不能適應我國當前經(jīng)濟的發(fā)展。而如今，政府向社會組織購買公共服務，給社會組織提供了積累資金的渠道，為它的成長提供了空間，有利于“政府—企業(yè)—社會”三元結構的形成，促進了三者協(xié)調發(fā)展。

2.3改變了公共服務質量低下的問題

當政府作為公共服務生產者時，并不具備成本、效率、專業(yè)化程度這些方面的優(yōu)勢，同時由于自身存在的非排他性和非競爭性的特點，公共服務質量完全取決于政府的態(tài)度。而社會組織植根于社會，貼近社區(qū)，機制靈活、反應快速，能夠為民眾提供更加貼心的公共服務，這樣公共服務的質量就可以得到較好的改善。例如在FS案例中，對于不發(fā)達的社區(qū)而言，它的管理往往要依賴居委會，但由于其能力不足，也沒有足夠的人來管理，因此管理的效果和效率往往都差強人意。政府向社會組織購買公共服務后，專業(yè)的社會組織運營管理能夠有效地針對對居民需求提供人性化的服務，同時效益好、成本低[5]。

3．政府向社會組織購買公共服務過程中所存在的問題

政府向社會組織購買公共服務在中國起步較晚，現(xiàn)如今仍然屬于新生待成長事物。由于長期以來公共服務基本由政府供給，因此各個方面來看，都可以發(fā)現(xiàn)有很多弊端?？偟膩碚f，政府向社會組織購買公共服務存在的主要問題大致可以分為以下幾個方面：

3.1傳統(tǒng)觀念難以改變，對社會組織存在的認識有問題

一直以來，政府對于為什么需要向社會組織購買公共服務，為什么政府不適合全權包攬的重要性認識不足。當社會出現(xiàn)新的需求時，政府往往通過增加新機構、招募成員、劃撥經(jīng)費來解決，而不是優(yōu)先考慮向市場購買，從而導致政府機構“精簡—膨脹—再精簡—在膨脹”的尷尬局面。

3.2相關政策法規(guī)不健全，缺乏法律制度保障

政府購買公共服務的效用要想發(fā)揮最大的效用，必須要有法律和制度的保障。在中國，政府向社會組織購買公共服務之前，各級政府主要依據(jù)的是2003年出臺的《中華人民共和國政府采購法》，但是由于其所指的通常是如政府后勤服務這一類的政府自己所需要的服務，對于政府為公眾所提供的那些關于社會性的公共服務卻始終納入到政府采購的項目內。因此，一項關于政府購買公共服務的專門性的成文法律目前還沒有形成。

3.3政府在向社會組織購買公共服務的程序規(guī)范殘缺，隨意性很大

基于第二條可知政府向社會購買公共服務缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)及規(guī)章可循，這就使得各級政府在向社會組織購買公共服務時仍然沒有可以依據(jù)的一個統(tǒng)一性的法律。有些地區(qū)雖然有，但并不是針對全國性質的。同時，在各種案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，政府與社會組織的合作往往是非制度化合作，即“內部化”合作，兩者往往是熟人關系。

4.筆者對于政府向社會組織購買公共服務的幾個倡議性建議

為了推進政府向社會組織購買公共服務改革的不斷前進，筆者在此嘗試提出一些從整體結構到具體措施的相關建議，可以從以下幾個方面進行探討：

4.1切實轉變傳統(tǒng)觀念

就意識論而言，行動的導航燈是思維。因此要想推動政府購買公共服務的不斷前進最直接的做法就是要轉變現(xiàn)存的傳統(tǒng)觀念。在2013年11月9日召開的十八屆三中全會中明確提出要全面深化改革，讓市場在資源配置中起決定性作用。這就要求政府、企業(yè)、社會組織及民眾轉變傳統(tǒng)觀念，確立多元治理的理念，改變政府既是公共服務生產者又是公共服務提供者的觀念，實現(xiàn)傳統(tǒng)管理思維向現(xiàn)代治理邏輯轉變，明確各自的權責邊界，相互彌補不足，從而形成多元供給的局面。

4.2建立一套完善的全國性政府向社會購買公共服務相關的法律法規(guī)

如前所述，雖然在一些地方制定了一些行政法規(guī)和條例，但通常缺乏普遍有效的剛性約束。而一部全國性和全局性的法律和制度環(huán)境是政府向社會組織購買公共服務改革進一步推進的依據(jù)。

而實現(xiàn)政府向社會組織購買公共服務的法律建設是一個長期的過程?？梢酝ㄟ^兩個方面完成：一是進一步修改完善2013年的《政府采購法》，即在里面加入政府向社會組織購買公共服務的相關內容；二是制定一部專門的公共服務法律法規(guī)，制定公共服務的標準、實施細則和購買方式，使政府購買公共服務成為真正為人民所想的重大舉措。

4.3 結合實際，制定服務購買的法定程序

為了獲得所謂的帕累托最優(yōu)，下列流程可以作為法定程序的參考步驟：

①明確需求，編制年度計劃；

②報請政府審議；

③編制預算；

④公開招標，簽訂合同；

⑤項目實施，監(jiān)督管理；

⑥進行績效評估與財務審計；

⑦后續(xù)跟進。

5.總結

總體而言，我國政府向社會組織購買公共服務仍處于探索階段，面臨著很多的困難和問題，與我們經(jīng)濟社會發(fā)展的要求和國際化水平相比，仍有很大的差距。因此，為了建立一個更加系統(tǒng)，科學的政府向社會組織購買公共服務體系，建立新型的政社關系，我們還需要不斷的進行嘗試，深入研究，各級政府與社會組織之間相互合作，從而努力建設成為一個服務型政府。

(作者單位：南京理工大學公共事務學院)

[1]特德·蓋布勒和戴維·奧斯本：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》[M]，上海譯文出版社2006版.

[2]珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務：服務而不是掌舵》[M]，中國人民大學出版社2004年版.

[3]王浦劬：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國和全球經(jīng)驗分析》M],北京：北京大學出版社2010

[4]李一寧，金世斌，吳國玖：《推進政府購買公共服務的路徑選擇》[M],中國行政管理，2015，第2期.

[5]項顯生：《我國政府購買公共服務邊界問題研究》[J],中國行政管理，2015，第6期.

[6]王春婷：《政府購買公共服務研究綜述》[J]，社會主義研究，2012(2).

[7]蘇明，賈西津，孫潔，韓俊魁：《中國政府購買公共服務研究》[J]，財政研究，2010(1).

[8]陳振明：《公共服務導論》[M],北京：北京大學出版社，2011.13.

張靜(1990.12-)，女，皖，南京理工大學公共事務學院，行政管理專業(yè)，研究方向：政府改革。