陳　靈

(作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)

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法、俄議會(huì)制度的對(duì)比研究

陳靈

作為西方民主制度的核心組成部分，議會(huì)的地位受到了削弱，但仍在國家政治中發(fā)揮著重要的作用。本文試圖從議會(huì)的起源、發(fā)展、組成和職能特點(diǎn)等方面對(duì)法國、俄羅斯議會(huì)制度的對(duì)比分析來大概了解議會(huì)在行政集權(quán)民主制時(shí)期對(duì)國家政治生活的影響和作用。

議會(huì)制度；比較研究；職權(quán)

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)程度日益加深，權(quán)力日益擴(kuò)大，同時(shí)為了適應(yīng)這些新的需要，西方國家逐漸將議會(huì)的權(quán)力轉(zhuǎn)移到行政機(jī)關(guān)上。由此，議會(huì)逐漸失去其在政治權(quán)力的中心地位，但其作用仍然重要。為了達(dá)到內(nèi)閣穩(wěn)定和行政高效的目的，法國進(jìn)行了憲制改革，將總統(tǒng)的產(chǎn)生方式由議會(huì)兩院選舉產(chǎn)生改為由選民直接選舉產(chǎn)生，大大加強(qiáng)了總統(tǒng)權(quán)力，削弱議會(huì)權(quán)力，降低了議會(huì)的權(quán)威和對(duì)行政機(jī)構(gòu)的影響。而1993年俄羅斯通過的新憲法將議會(huì)從國家權(quán)力機(jī)關(guān)降為俄羅斯聯(lián)邦的立法機(jī)構(gòu)，使其權(quán)力受到極大地削弱。本文試圖通過對(duì)法國、俄羅斯議會(huì)制度做一個(gè)簡(jiǎn)單的對(duì)比分析來大概了解議會(huì)在行政集權(quán)民主制時(shí)期對(duì)國家政治生活的影響和作用。

一、法、俄議會(huì)的起源和發(fā)展

議會(huì)制度是人們?yōu)榱讼拗仆鯔?quán)，追求平等、民主的產(chǎn)物。雖然，法、俄兩國人民都為了議會(huì)的建立與權(quán)威主義的集權(quán)傳統(tǒng)做了極大的斗爭(zhēng)，而且，兩國的議會(huì)制度也由于政治舞臺(tái)上自由民主主義和權(quán)威主義的相互斗爭(zhēng)、妥協(xié)，更替頻繁，紛繁復(fù)雜，但是兩者的起源和發(fā)展還是很不同的，尤其是議會(huì)兩院的由來。

法國的議會(huì)是法國大革命的產(chǎn)物，由封建等級(jí)會(huì)議演變而來。資產(chǎn)階級(jí)革命初期，新興資產(chǎn)階級(jí)為了反對(duì)封建專制統(tǒng)治、削弱國王的權(quán)力，建立了封建等級(jí)會(huì)議。但是自1302年第一次三級(jí)會(huì)議召開后，就時(shí)斷時(shí)續(xù)，會(huì)議的召開完全取決于國王的意愿。1789年法國大革命時(shí)，市民代表與王權(quán)發(fā)生沖突，退出等級(jí)會(huì)議自行集會(huì)，并將其集會(huì)稱為國民議會(huì)。隨后，雖然法國的政治體制頻繁更替，但是其議會(huì)卻一直實(shí)行兩院制。在第四共和國時(shí)期，法國人民將法國大革命帶來的民主傳統(tǒng)推向極致，確立了議會(huì)“至高無上”的地位。當(dāng)時(shí)議會(huì)經(jīng)常通過的對(duì)內(nèi)閣的不信任案和國民議會(huì)實(shí)行的比例代表制，導(dǎo)致內(nèi)閣嚴(yán)重不穩(wěn)、政局和整個(gè)社會(huì)的動(dòng)蕩。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，議會(huì)授權(quán)戴高樂組閣并主持制定一部能使整個(gè)國家運(yùn)作變得有效且能重新確立議會(huì)地位的新憲法。新憲法在保持憲法基本架構(gòu)的同時(shí)大大削弱了議會(huì)的權(quán)力，通過改變國民議會(huì)的選舉制度，促進(jìn)了政黨的兩極化。1958年10月4日憲法的正式生效，標(biāo)志著法國議會(huì)制度理性化的完成。

俄羅斯的第一個(gè)議會(huì)是在民主革命的影響下，由最后一位沙皇尼古拉二世建立的。根據(jù)1905年10月17日沙皇宣言建立的俄羅斯議會(huì)是一院制的。但是第一次選舉產(chǎn)生的議會(huì)是反對(duì)沙皇的，沙皇為了抑制國家杜馬，將國務(wù)委員會(huì)變成立法機(jī)構(gòu)，享有與國家杜馬同等的權(quán)力，同時(shí)賦予其否決杜馬通過的任何一部法律的權(quán)力。這樣，俄羅斯議會(huì)就變成兩院制了，然而后來的命運(yùn)卻是戲劇性的?！吧郴屎驼馍⒘祟^兩屆國家杜馬，只有第三屆國家杜馬任滿了自己的任期，第四屆杜馬由于1917年2月的資產(chǎn)階級(jí)革命而消亡。1918年布爾什維克把國務(wù)委員會(huì)徹底解散。”①在隨后的布爾什維克執(zhí)政期間，兩院制被保存了下來，不過議會(huì)當(dāng)中的上院變成了民族聯(lián)合和宗教代表的場(chǎng)所?！?991年蘇聯(lián)解體，俄羅斯獨(dú)立，后者仍然保持兩院制的立法機(jī)構(gòu)；開始為俄聯(lián)邦最高蘇維埃，1993年以后為聯(lián)邦會(huì)議，其兩院為國家杜馬和聯(lián)邦委員會(huì)?！雹诓贿^，此時(shí)俄羅斯是基于聯(lián)邦制的需要而采取的兩院制。

二、法、俄議會(huì)的組成及特點(diǎn)

法國和俄羅斯采用的都是兩院制，雖然兩院的稱法不同(法國稱參議院和國民議會(huì)，俄羅斯稱聯(lián)邦委員會(huì)和國家杜馬)，但都有上院和下院之分。

從代表性上看，兩國的下議院議員都是按人口比例分配名額，由選民直接選舉產(chǎn)生的，都被視為代表民意的機(jī)關(guān)。上議院議員都是按地域產(chǎn)生的，代表一定的地方利益。與兩院代表性相應(yīng)的是上議院的組成人數(shù)都比下議院要少；在當(dāng)選資格上，上議院議員的當(dāng)選資格都比下議院要高；在任期上，上議院的任期都比下議院議員的任期要長(zhǎng)。

兩國議會(huì)的不同主要在議員的產(chǎn)生方式上，尤其是上議院。法國下議院由按照“單記名兩輪多數(shù)投票”的直接選舉方式產(chǎn)生的577名議員組成。俄羅斯下議院議員共450名，全部按照政黨代表制原則由全聯(lián)邦選區(qū)選舉產(chǎn)生，獲得選民投票7%的政黨有權(quán)進(jìn)入國家杜馬并分配席位。從選舉結(jié)果來看，法國議會(huì)中的政黨數(shù)目較俄羅斯少，政黨的兩極化較俄羅斯要高，因而，俄羅斯議會(huì)中政黨的碎片化傾向很高，難以像法國議會(huì)那樣采取一致的行動(dòng)制衡總統(tǒng)。

法國上議院議員由間接選舉產(chǎn)生。參議院中的絕大多數(shù)議員(309名)是從各省、省級(jí)行政區(qū)域中產(chǎn)生。各省或者省級(jí)行政區(qū)域的選舉團(tuán)由該地區(qū)的國民議會(huì)議員、省議員與市議員代表組成。在81個(gè)省以及海外省和海外領(lǐng)地，實(shí)行單記名兩輪多數(shù)投票制；選舉名額在5名以上的14個(gè)最大的省選區(qū)，采用比例代表制。僑居國外的法國公民中產(chǎn)生的12名參議員，由海外的法國人高等委員會(huì)的被選任成員組成的選舉團(tuán)以比例選舉的方式產(chǎn)生。其候補(bǔ)人選也和參議員同時(shí)通過多數(shù)投票制產(chǎn)生。在實(shí)行比例代表制的省份，候選人名單中緊隨被選任為參議員之后的候選人將作為候補(bǔ)參議員。參議員的任期為9年，每三年改選三分之一。俄羅斯上議院議員是由俄聯(lián)邦每個(gè)主體的2名代表(各聯(lián)邦主體的立法權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)各1人)組成，其中聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)代表由執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)長(zhǎng)官(最高公職人員)以命令形式任命。普京上臺(tái)以后，為加強(qiáng)聯(lián)邦委員會(huì)工作效率，將議員的產(chǎn)生辦法由原來各聯(lián)邦主體的立法權(quán)力機(jī)關(guān)首腦和執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)長(zhǎng)官兼任改為由它們的立法權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生和執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)長(zhǎng)官任命產(chǎn)生，且候選人須為當(dāng)?shù)芈?lián)邦主體議會(huì)或市級(jí)代表機(jī)關(guān)的議員。

三、法、俄議會(huì)兩院的職權(quán)及互相關(guān)系

從前文法俄兩國議會(huì)的發(fā)展過程中我們可以看到，兩國議會(huì)的地位都受到了削弱，都從最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)降為最高立法機(jī)關(guān)，與總統(tǒng)、法院在法律地位上分立、制衡，但其實(shí)際的影響力不及政府。為了使議會(huì)能夠擔(dān)當(dāng)起制衡行政權(quán)力的角色，兩國的憲法都賦予議會(huì)立法權(quán)、財(cái)政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和其他一些重要權(quán)力。但是，議會(huì)所擁有的這些權(quán)力還是有些不同的，尤其是從實(shí)際運(yùn)作的效果來看。

立法權(quán)，一般是指由議會(huì)制定、修改、通過和廢止法律的權(quán)力。在立法范圍上，法國現(xiàn)行憲法直接限定了議會(huì)在普通法律制定中可以立法的范圍。由于憲法對(duì)純粹意義的立法權(quán)和規(guī)章制度制定權(quán)作了嚴(yán)格的區(qū)分，所以，法國議會(huì)的立法范圍有限，受到政府限制。俄羅斯憲法雖然沒有像法國那樣直接規(guī)定議會(huì)的立法范圍，但是由于它將立法動(dòng)議權(quán)交給了俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會(huì)、聯(lián)邦委員會(huì)成員、國家杜馬代表、俄羅斯聯(lián)邦政府和俄羅斯聯(lián)邦主體的立法(代表)機(jī)關(guān)以及俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、俄羅斯最高法院和俄羅斯聯(lián)邦最高仲裁法院，以及規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)用命令的方式統(tǒng)治國家，因此俄羅斯議會(huì)的立法權(quán)限也受到行政的限制，只是范圍沒有像法國那樣明晰。同時(shí)由于法國由議會(huì)確定內(nèi)外政策的基本方向，而俄羅斯由總統(tǒng)在每年的總統(tǒng)咨文中加以闡明，所以，從某種程度上來說，法國議會(huì)的立法權(quán)限要大于俄羅斯。

財(cái)政權(quán)，主要指議會(huì)審議和批準(zhǔn)政府財(cái)政預(yù)決算的權(quán)力。法、俄兩國的財(cái)政權(quán)都比較偏重于下院。在法國，根據(jù)憲法的規(guī)定，政府的財(cái)政法案必須先提交國民議會(huì)，國民議會(huì)通過財(cái)政法案后，才送至參議院審議，參議院審議并投票表決，如果兩院都表決通過，預(yù)算就成為法律。在俄羅斯，憲法規(guī)定俄聯(lián)邦政府制定并向國家杜馬提出聯(lián)邦預(yù)算并保障其執(zhí)行，像國家杜馬報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況；關(guān)于聯(lián)邦預(yù)算方面的法律也須要先提交國家杜馬，經(jīng)國家杜馬通過后交聯(lián)邦委員會(huì)審議。

監(jiān)督權(quán)，指議會(huì)對(duì)政府及其官員的監(jiān)督，它包括質(zhì)詢權(quán)、不信任表決權(quán)、彈劾權(quán)、國事調(diào)查權(quán)和條約批準(zhǔn)權(quán)。法俄兩國議會(huì)都擁有上述權(quán)力，但是俄議會(huì)比法國要弱得多。法國憲法規(guī)定，總理在內(nèi)閣會(huì)議討論通過后，應(yīng)就政府的施政綱領(lǐng)或者必要時(shí)就一項(xiàng)總政策聲明向國民會(huì)議承擔(dān)政府責(zé)任。國民會(huì)議可以通過一項(xiàng)不信任案迫使政府辭職。議會(huì)表決通過不信任案后，總統(tǒng)可以通過解散議會(huì)的方式來表示他對(duì)政府的支持，但他在解散議會(huì)時(shí)，需要征詢總理和議會(huì)兩院院長(zhǎng)的意見。俄羅斯總統(tǒng)卻是獨(dú)享解散議會(huì)的權(quán)力的。在彈劾權(quán)方面，“在罷免總統(tǒng)的程序要求上，俄羅斯比法國更加苛刻。當(dāng)總統(tǒng)犯有叛國罪時(shí)，法國由議會(huì)兩院通過公開投票，以絕對(duì)多數(shù)作出相同的表決時(shí)，才能對(duì)總統(tǒng)進(jìn)行控告，由特別高等法院進(jìn)行審理，特別高等法院作出有罪判決后，總統(tǒng)職務(wù)才告終結(jié)。雖然法國憲法和法律均沒有明文規(guī)定總統(tǒng)在提議公民投票失敗后必須辭職，但是戴高樂在法國歷史上曾留下了訴諸公民表決失敗后辭職的政治傳統(tǒng)，因此公民投票在法國既可以成為加強(qiáng)總統(tǒng)權(quán)力的手段，也可能成為罷免總統(tǒng)的方式。在俄羅斯，國家杜馬關(guān)于提出指控的決定和聯(lián)邦委員會(huì)關(guān)于罷免總統(tǒng)職務(wù)的決定，必須在不少于三分之一的國家杜馬代表提議，并在國家杜馬成立的專門委員會(huì)作出決定的情況下，經(jīng)兩院三分之二代表表決同意后才能通過?！雹塾捎跅l件過于苛刻，這一規(guī)定形同虛設(shè)。

在兩院制議會(huì)中，兩院獲得的權(quán)力并不完全相等。這主要有兩種情況：一種是下議院的權(quán)力大于上議院；另一種是上議院的權(quán)力大于下議院。法國和俄羅斯兩國的議會(huì)都屬于前一種情況，這主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一，在立法和財(cái)政法案方面，下議院享有最終裁決權(quán)；第二，在政治監(jiān)督方面，政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)主要指的是對(duì)下議院負(fù)責(zé)；在實(shí)施政治監(jiān)督上下議院的地位優(yōu)于比上議院。

四、法、俄議會(huì)兩院與政府的關(guān)系

法、俄兩國的政治體制都是建立在分權(quán)制衡原則之上，議會(huì)兩院與政府之間存在著不同的權(quán)力分配和互相制約關(guān)系。在制定法蘭西第五共和國的政治體制時(shí)，戴高樂通過混合總統(tǒng)制和議會(huì)制的因素、加強(qiáng)總統(tǒng)權(quán)力使得內(nèi)閣穩(wěn)定、行政高效。但是，當(dāng)1986年第一次“左右共治”出現(xiàn)時(shí)，法國的政治體制發(fā)生了根本的變化，這也改變了議會(huì)和政府之間的關(guān)系。根據(jù)1958年憲法條文和慣例，當(dāng)“單翼統(tǒng)治”時(shí)，兩者的關(guān)系表現(xiàn)為總統(tǒng)控制內(nèi)閣和議會(huì)，是絕對(duì)的國家權(quán)力中心；政府的地位得到極大的提高，議會(huì)的作用明顯下降。當(dāng)出現(xiàn)“左右共治”時(shí)，議會(huì)產(chǎn)生以總理為首的內(nèi)閣，內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；總統(tǒng)對(duì)內(nèi)閣的控制大大失效，總理是內(nèi)閣首腦并控制議會(huì)；總統(tǒng)決定外交和國防政策，內(nèi)閣執(zhí)行總統(tǒng)所決定的外交和國防政策，同時(shí)內(nèi)閣決定并執(zhí)行國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策。當(dāng)總統(tǒng)和總理意見發(fā)生分歧時(shí)，雖然總統(tǒng)主持內(nèi)閣會(huì)議，并且內(nèi)閣會(huì)議通過的決議必須經(jīng)總統(tǒng)簽署后方可生效，但總理可將意圖通過的事項(xiàng)做成法案提交議會(huì)通過，從而強(qiáng)制執(zhí)行。這樣，議會(huì)的權(quán)力在“左右共治”時(shí)會(huì)得到很大的加強(qiáng)，成為一個(gè)良好的制衡政府的平臺(tái)。④和法國相比，俄羅斯議會(huì)和政府的關(guān)系就比較簡(jiǎn)單，比較像法國“單翼統(tǒng)治”時(shí)期的關(guān)系，但是由于議會(huì)中的多數(shù)是總統(tǒng)黨，反對(duì)總統(tǒng)的政黨力量分散，難以形成一致的意見對(duì)抗總統(tǒng)，因此，俄羅斯的議會(huì)與政府關(guān)系中，政府的優(yōu)勢(shì)地位更為明顯，議會(huì)的作用較法國弱小。

(作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)

注解：

①羅·姆·羅曼諾夫；陳長(zhǎng)征.俄羅斯議會(huì)的歷史和現(xiàn)狀[J].人大工作通訊錄,1997(23).

②同上

③丁升.俄羅斯超級(jí)總統(tǒng)制解析——與法國半總統(tǒng)制的對(duì)比研究[J].群文天地,2011(06).

④張?chǎng)?半總統(tǒng)半議會(huì)制下的當(dāng)代法國政府制度[J].黨政論壇,2005(12).