□謝 波

(重慶警察學(xué)院，重慶 401331)

【公安法制】

論新形勢(shì)下法治公安建設(shè)的幾個(gè)問(wèn)題

□謝 波

(重慶警察學(xué)院，重慶 401331)

在全面依法治國(guó)和全面深化公安改革的時(shí)代背景下，法治公安建設(shè)已成為一種歷史必然，但新形勢(shì)下的法治公安建設(shè)還面臨著一些突出問(wèn)題，亟待解決。堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，在把握法治公安構(gòu)成要件的基礎(chǔ)上，在培育執(zhí)法主體、加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、健全監(jiān)督考評(píng)體系、強(qiáng)化法治宣傳等方面綜合著力，有助于深入推進(jìn)法治公安建設(shè)。

法治；公安機(jī)關(guān)；公安建設(shè)

法治乃衡量一國(guó)政治文明之重要標(biāo)志，誠(chéng)如國(guó)父孫中山所言“立國(guó)于大地，不可無(wú)法也”。黨的十八大以來(lái)，中央高度重視法治建設(shè)，黨的十八屆四中全會(huì)更是站在戰(zhàn)略全局高度提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。公安機(jī)關(guān)作為武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政和刑事司法力量，在法治建設(shè)進(jìn)程中肩負(fù)著重大使命，可以說(shuō)公安工作的本質(zhì)內(nèi)涵即是法治。這就要求公安機(jī)關(guān)全面貫徹落實(shí)法治理念，深入推進(jìn)法治公安建設(shè)，全力保障全面依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)。

一、新形勢(shì)下法治公安建設(shè)之重要意義

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，全面建成小康社會(huì)，全面深化改革，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。公安機(jī)關(guān)作為政府的重要職能部門，應(yīng)自覺適應(yīng)法治建設(shè)新形勢(shì)、新要求，特別是當(dāng)前全面深化改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期，更需堅(jiān)定法治信仰，以法治公安建設(shè)助推公安工作和隊(duì)伍建設(shè)邁上新臺(tái)階，護(hù)航經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

首先，法治公安建設(shè)是全面依法治國(guó)之必然選擇。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，內(nèi)容涉及諸多方面。黨的十八屆三中全會(huì)明確將推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，作為全面深化改革重要任務(wù)之一；十八屆四中全會(huì)更是強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)，要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。公安機(jī)關(guān)處在社會(huì)治理的前沿，直接掌握與公民人身、財(cái)產(chǎn)及其他權(quán)利密切關(guān)聯(lián)的執(zhí)法權(quán)，這種權(quán)力一旦濫用便影響甚廣，危害無(wú)窮。從這個(gè)意義上講，法治公安建設(shè)水平很大程度反映了一國(guó)的法治水平和文明程度。公安機(jī)關(guān)唯有準(zhǔn)確把握依法治國(guó)的總要求，在加強(qiáng)自身法治建設(shè)基礎(chǔ)上，不斷提升依法履職能力和執(zhí)法水平，進(jìn)一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，方能擔(dān)當(dāng)全面依法治國(guó)的歷史重任。

其次，法治公安建設(shè)是促進(jìn)社會(huì)公平正義之迫切需要。公平正義乃法之重要價(jià)值，也是公安工作的生命線。黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)皆提及“社會(huì)公平正義”問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)當(dāng)前面臨的不少警務(wù)難題，從本質(zhì)上講都屬于“法治問(wèn)題”。公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，民警的基本行為是執(zhí)法行為，因此要促進(jìn)社會(huì)公平正義，就必須加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，把公安工作納入法治化、規(guī)范化、制度化軌道中，這既是打造法治公安的基本要求和實(shí)現(xiàn)形式，亦是人民群眾對(duì)公安執(zhí)法的基本期待。加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，正是以實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)格公正規(guī)范、理性平和文明”執(zhí)法為目標(biāo)，使民警在信仰法治、敬畏法治、厲行法治的過(guò)程中堅(jiān)守公平正義的底線，讓人民群眾從公安執(zhí)法活動(dòng)中真切感受到公平正義。

再次，法治公安建設(shè)是全面深化公安改革之必然要求。*近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)改革和法治之關(guān)系作了深入探討，提出法治改革觀、改革與法治良性互動(dòng)關(guān)系論等觀點(diǎn)，對(duì)于理解公安改革與法治公安建設(shè)間的關(guān)系頗有啟發(fā)。參見陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來(lái)法治思維的重大變化》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期，第1-11頁(yè)；石佑啟：《深化改革與推進(jìn)法治良性互動(dòng)關(guān)系論》，《學(xué)術(shù)研究》2015年第1期，第47-53頁(yè)。全面深化公安改革是全面依法治國(guó)和公安工作科學(xué)發(fā)展的不竭動(dòng)力。去年以來(lái)，中央審議通過(guò)全面深化公安改革框架意見及配套方案，公安部提出“四項(xiàng)建設(shè)”，皆明確將執(zhí)法規(guī)范化擺在了突出位置，一些地方公安機(jī)關(guān)也主動(dòng)將“法治建設(shè)滿意度”作為績(jī)效考評(píng)的一項(xiàng)核心指標(biāo)。姜明安教授曾精辟指出，改革與法治間的關(guān)系表現(xiàn)為：法治是改革的目標(biāo)、制約和保障。[1]據(jù)此，法治公安建設(shè)無(wú)疑也是公安改革的目標(biāo)、制約和保障，法治在警務(wù)現(xiàn)代化進(jìn)程中的地位越來(lái)越重要。

最后，法治公安建設(shè)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定之重要保障。社會(huì)穩(wěn)定不僅關(guān)系到人民群眾安居樂業(yè)，也關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)的安定與發(fā)展，從這個(gè)意義上講，社會(huì)穩(wěn)定乃社會(huì)發(fā)展之基石。目前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，這一時(shí)期的典型表征是利益訴求復(fù)雜多元、各種矛盾交織疊加、社會(huì)治理難度增大，加之網(wǎng)絡(luò)信息化使政府時(shí)刻處于“輿論的放大鏡”下，勢(shì)必對(duì)“法治政府”建設(shè)提出更高要求。這就需要把公安工作擺在法治建設(shè)角度統(tǒng)籌考慮，以提升公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理的能力水平，使其自覺運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，在法治軌道上維護(hù)社會(huì)治安秩序和保障社會(huì)穩(wěn)定。

二、新形勢(shì)下法治公安建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)的各類矛盾凸顯，調(diào)處化解較為困難，違法犯罪高位運(yùn)行，安全穩(wěn)定形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，這些因素都影響到法治公安建設(shè)的推進(jìn)。新形勢(shì)下“法治公安”有其內(nèi)在特征：一是人民性，把維護(hù)人民群眾合法權(quán)益作為公安執(zhí)法之出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使法治公安能被群眾看得見、感受到；二是特殊性，公安機(jī)關(guān)“打防控管服”職能，決定了法治公安建設(shè)須協(xié)同推進(jìn)；三是實(shí)效性，即堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以法治精神破解警務(wù)機(jī)制的瓶頸性問(wèn)題；四是長(zhǎng)期性，要求用改革創(chuàng)新理念、務(wù)實(shí)舉措持續(xù)推進(jìn)法治公安建設(shè)。按照這些特征，法治公安建設(shè)至少面臨以下主要問(wèn)題：

第一，制度規(guī)范和法治文化缺失之影響。從制度規(guī)范看，法治的實(shí)現(xiàn)首先必須有法可依。但是，當(dāng)前法律規(guī)范缺失已成普遍問(wèn)題，突出表現(xiàn)在一些新興領(lǐng)域無(wú)法可依或法律法規(guī)不盡完善。例如，與公安執(zhí)法密切相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全、食品藥品安全、虛擬交易等領(lǐng)域便十分典型；相關(guān)執(zhí)法程序也存在不足，如公安機(jī)關(guān)常用的《治安管理處罰法》與《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律存在銜接配套問(wèn)題，給公安執(zhí)法帶來(lái)一定困惑。從法治文化看，我國(guó)沒有法治文化傳統(tǒng)。一方面，從傳統(tǒng)文化中無(wú)法萌發(fā)民主法治精神，其諸多方面與民主法治存在矛盾沖突，甚至成為反民主法治的力量；另一方面，當(dāng)代中國(guó)的法律觀長(zhǎng)期沉湎于功利主義，具有濃厚的實(shí)用主義色彩，這又使法治文化缺少必要的理性精神。

第二，執(zhí)法環(huán)境變化之影響。執(zhí)法環(huán)境是公安執(zhí)法的基礎(chǔ)條件。近年來(lái)，隨著改革開放不斷深入，各種社會(huì)矛盾日益凸顯，違法犯罪活動(dòng)特別是惡性暴力犯罪案件逐年增多。這些都使公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定的壓力變大，而外部環(huán)境持續(xù)偏緊，反過(guò)來(lái)壓制了法治公安建設(shè)的積極性。一是暴力襲警抗法事件增多。一些違法犯罪分子遇到民警毫不畏懼，在面對(duì)民警執(zhí)法時(shí)甚至持械抗法、暴力毆打民警，有的地區(qū)還出現(xiàn)了預(yù)謀襲警現(xiàn)象，民警的生命權(quán)已面臨嚴(yán)重威脅。二是各種形式的擾警事件增多。從筆者在某區(qū)公安分局調(diào)研情況看，有53.8%的民警在執(zhí)法過(guò)程中受過(guò)辱罵、威脅，8.5%的民警受過(guò)誣告陷害，有近92%的民警受到過(guò)各種騷擾。*這也印證了學(xué)者的一個(gè)判斷，“警務(wù)工作向來(lái)是一項(xiàng)永遠(yuǎn)無(wú)法完全控制的工作，因?yàn)榫鞕C(jī)關(guān)的需要是被動(dòng)的，永遠(yuǎn)無(wú)法完全預(yù)測(cè)”。參見艾斯沃斯：《警察工作中的心理學(xué)》，安福元，莊東哲譯，中國(guó)輕工業(yè)出版社2007年版，第119-120頁(yè)。至于報(bào)假警、騷擾警、無(wú)效警等問(wèn)題更是十分突出。三是行政干預(yù)和非警務(wù)活動(dòng)增多。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少公安機(jī)關(guān)都遇到過(guò)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)“指揮”工作的情形，導(dǎo)致本已不足的警力難以投入破案打擊、基層基礎(chǔ)等公安主業(yè)中。

第三，警察能力素質(zhì)之影響。孟子曰：“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，制定得再好的法律也要靠人來(lái)實(shí)施。但是，當(dāng)前公安隊(duì)伍建設(shè)與法治建設(shè)的有機(jī)融合還不夠，公安工作以法治為核心的價(jià)值觀和行為方式?jīng)]有真正建立，執(zhí)法質(zhì)量也還未達(dá)到理想標(biāo)準(zhǔn)，粗放執(zhí)法、辦案不公等現(xiàn)象依然存在，而民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)、責(zé)任心和敬業(yè)精神偏低。受社會(huì)環(huán)境負(fù)面影響，一些民警把警察職業(yè)看作是謀生的工具，跟不上公安工作發(fā)展變化，工作能逃則逃，責(zé)任能推就推，與法治公安建設(shè)的新要求還存在一定差距。

第四，監(jiān)督考核之影響。在監(jiān)督方面，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門職責(zé)不清、關(guān)系不順，未能有效形成合力，致使監(jiān)督制度執(zhí)行大打折扣，執(zhí)法問(wèn)題整改、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究無(wú)法落實(shí)。此外，公安機(jī)關(guān)雖通過(guò)聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)督員等形式，拓展外部監(jiān)督渠道，但與透明公正的執(zhí)法要求還存在差距。在考核方面，雖然公安機(jī)關(guān)都制定了指標(biāo)，以引導(dǎo)公安日常或?qū)ｍ?xiàng)工作，但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下系統(tǒng)內(nèi)部的考核指標(biāo)不是太少而是過(guò)多，不是太粗而是過(guò)細(xì)，公安機(jī)關(guān)不得不耗費(fèi)大量時(shí)間精力應(yīng)付考核、評(píng)比、排名。這些問(wèn)題的出現(xiàn)與不盡科學(xué)的考核指標(biāo)體系有密切聯(lián)系。

三、新形勢(shì)下法治公安建設(shè)之具體路徑

法家代表人物韓非把“奉法”視作治亂興衰之關(guān)鍵，進(jìn)而提出“奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)”，我國(guó)有學(xué)者主張“警察法治”，認(rèn)為它是警察權(quán)力的法治化狀態(tài)。[2]這些論斷對(duì)當(dāng)前法治公安建設(shè)不無(wú)啟發(fā)意義。要推進(jìn)法治公安建設(shè)，必須深刻領(lǐng)會(huì)黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，通過(guò)公安改革實(shí)踐確立“法治”在警務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)中的核心地位，使民警自覺將法治理念內(nèi)植于心、外踐于行，形成以法治思維指導(dǎo)公安工作的新常態(tài)，回應(yīng)人民群眾的新期待、新要求。為此，可以從以下幾個(gè)方面著力。

(一)正確認(rèn)識(shí)法治公安之構(gòu)成要件并厘清三對(duì)關(guān)系

黨的十八屆四中全會(huì)決定指出，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。對(duì)于法治公安建設(shè)，這種能力集中體現(xiàn)在法治思維、方式、機(jī)制、隊(duì)伍等方面的培育和優(yōu)化。法治思維是一個(gè)相對(duì)抽象的范疇，要求民警樹立權(quán)利、公平、規(guī)則等意識(shí)，并自覺運(yùn)用到公安工作中，這是法治公安建設(shè)的內(nèi)在精神動(dòng)力；法治方式主要針對(duì)執(zhí)法實(shí)踐而言，常說(shuō)的“辦事依法”、“遇事找法”即屬法治方式，而選擇性、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法則屬非法治方式，這是法治思維之具體表現(xiàn)；法治機(jī)制是為了確保法治思維和方式的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，是法治公安建設(shè)之重要保障；法治隊(duì)伍則是從執(zhí)法者的角度來(lái)說(shuō)的，強(qiáng)調(diào)民警忠于法律的基本素質(zhì)。以上四個(gè)方面缺一不可，共同成為法治公安之構(gòu)成要件，也是法治公安建設(shè)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

鑒于法治公安建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，有必要在正確認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上厘清三對(duì)關(guān)系。一是立足當(dāng)前與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)之關(guān)系。法治公安建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作，公安機(jī)關(guān)須認(rèn)識(shí)到建設(shè)的艱巨性、復(fù)雜性。特別是當(dāng)前改革已進(jìn)入深水區(qū)，一些深層次的體制機(jī)制問(wèn)題逐漸顯露，由此困擾法治公安建設(shè)的問(wèn)題需要區(qū)別對(duì)待。能立即解決的及時(shí)解決；立即解決有困難的，落實(shí)責(zé)任限期解決；對(duì)帶有普遍性的問(wèn)題，則要制定計(jì)劃逐步解決。二是嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)之關(guān)系?？偟脑瓌t是寓管理于服務(wù)之中，在執(zhí)法中突出服務(wù)，在服務(wù)中依法管理。同時(shí)，堅(jiān)持理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，以科學(xué)的工作方法獲得群眾對(duì)公安執(zhí)法的支持、理解與認(rèn)同。三是服務(wù)發(fā)展與依法履職之關(guān)系。服務(wù)發(fā)展是法治公安建設(shè)的第一要?jiǎng)?wù)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)把公安工作放到黨委政府中心工作的大局來(lái)謀劃，通過(guò)依法履行維穩(wěn)反恐、破案打擊、治安管理等職責(zé)任務(wù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

(二)以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為法治公安建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

公平正義是社會(huì)主義法治建設(shè)之靈魂。學(xué)者哈耶克曾指出，法治是區(qū)分自由與專制的重要標(biāo)志，它意味著“政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束”。[3]為此，全面加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)自當(dāng)成為法治公安建設(shè)的應(yīng)有之義，以彰顯法律的公平正義價(jià)值。特別是在信息化條件下，應(yīng)圍繞業(yè)務(wù)流、管理流、信息流“三流融合”，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案全流程可視化，不斷健全完善執(zhí)法流程體系，為法治公安建設(shè)奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

隨著上世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)家對(duì)“依法治國(guó)”的日益強(qiáng)調(diào)，在公安部主導(dǎo)下公安機(jī)關(guān)早已開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，形成了許多有益的經(jīng)驗(yàn)做法。新形勢(shì)下的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)應(yīng)在做好總結(jié)傳承的基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)方面著力推進(jìn)。一是推進(jìn)網(wǎng)上執(zhí)法辦案。公安機(jī)關(guān)應(yīng)依托警務(wù)信息平臺(tái)，全力推進(jìn)網(wǎng)上辦案，逐步形成集網(wǎng)上錄入、管理、監(jiān)督和考核于一體的“全程上網(wǎng)”執(zhí)法辦案新機(jī)制，提高執(zhí)法辦案效率和監(jiān)督效能。二是加強(qiáng)辦案場(chǎng)所建設(shè)。通過(guò)配齊同步錄音錄像、分析研判指揮系統(tǒng)等信息化硬件設(shè)備，落實(shí)辦案區(qū)使用管理制度，切實(shí)做到辦案區(qū)使用的“四個(gè)一律”，預(yù)防超時(shí)辦案、刑訊逼供、非正常死亡等執(zhí)法問(wèn)題發(fā)生，保證執(zhí)法安全。三是配齊法制工作力量。公安機(jī)關(guān)應(yīng)選調(diào)精英人才充實(shí)法制部門，積極落實(shí)向基層所隊(duì)配置法制員，并明確職責(zé)權(quán)限范圍，充分發(fā)揮其“從源頭促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法”[4]的作用，確保法制工作向基層一線延伸。四是完善執(zhí)法程序。加強(qiáng)對(duì)接處警、拖案積案、現(xiàn)場(chǎng)取證、另案處理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，通過(guò)制定科學(xué)的執(zhí)法操作制度，統(tǒng)一執(zhí)法處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法流程，防止同事不同罰、同案不同處等現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，通過(guò)積極開展執(zhí)法不作為專項(xiàng)治理，解決有警不接、接警不處、立案不實(shí)、有案不查等突出問(wèn)題。此外，還要加強(qiáng)涉案財(cái)物規(guī)范管理，推進(jìn)涉案財(cái)物管理場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)，建立健全配套管理制度，真正實(shí)現(xiàn)涉案財(cái)物臺(tái)賬清楚，管理規(guī)范，處置合法。

(三)以執(zhí)法主體培育為法治公安建設(shè)提供有力支撐

公安機(jī)關(guān)之基本活動(dòng)乃執(zhí)法活動(dòng)，執(zhí)法主體是其中的決定性因素。因此，建設(shè)法治公安必須推進(jìn)隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，具體可從科學(xué)決策、執(zhí)法理念、專業(yè)培訓(xùn)、紀(jì)律作風(fēng)等四個(gè)方面著手，加大執(zhí)法主體培訓(xùn)力度。一是推進(jìn)科學(xué)決策。公權(quán)力的決策過(guò)程因其頂層設(shè)計(jì)屬性，往往最能彰顯法治色彩。在作出警務(wù)改革決策、出臺(tái)執(zhí)法制度規(guī)范或領(lǐng)導(dǎo)干部選任中，充分考慮內(nèi)外民意、體現(xiàn)民主科學(xué)，強(qiáng)化自我糾錯(cuò)改進(jìn)。二是轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。將社會(huì)主義法治理念和人民警察核心價(jià)值觀教育貫穿執(zhí)法主體建設(shè)始終，在具體形式上，通過(guò)辦講座、專題討論等，教育引導(dǎo)民警信仰法治、堅(jiān)守法治。三是做實(shí)專業(yè)培訓(xùn)。健全全警學(xué)法用法制度，通過(guò)執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)、出庭應(yīng)訴培訓(xùn)、網(wǎng)上在線學(xué)習(xí)等，促使民警筑牢人權(quán)意識(shí)、證據(jù)意識(shí)和程序意識(shí)，養(yǎng)成自覺守法、嚴(yán)格依法辦事的習(xí)慣。四是整肅紀(jì)律作風(fēng)。建立用好“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”制度，營(yíng)造權(quán)責(zé)關(guān)聯(lián)、失職問(wèn)責(zé)、違法追究的氛圍，真正解決作風(fēng)不實(shí)、責(zé)任心不強(qiáng)、執(zhí)法不規(guī)范等突出問(wèn)題，打造一支信念堅(jiān)定、執(zhí)法為民、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的警隊(duì)。

需要指出的是，公安隊(duì)伍正規(guī)化的一個(gè)必要前提是警察的專業(yè)化，行政對(duì)公安工作的干預(yù)及非警務(wù)活動(dòng)增多恰與之背道而馳，無(wú)益于執(zhí)法主體的培育。對(duì)此，美國(guó)的警察專業(yè)化思想不無(wú)借鑒意義，其基本理念為“不參與理論”，強(qiáng)調(diào)警察只對(duì)法律負(fù)責(zé)，警察更多的是一支社會(huì)的執(zhí)法力量，不必要承擔(dān)過(guò)多的政治上的需求和服務(wù)上的要求。[5]反觀我國(guó)，在傳統(tǒng)“條塊結(jié)合，以塊為主”的公安管理體制下，公安工作勢(shì)必易受“塊”之影響。如果在頂層設(shè)計(jì)層面改革創(chuàng)新體制，適當(dāng)弱化公安機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)、人事等方面對(duì)地方政府之依賴，同時(shí)強(qiáng)化公安的“條管”力度，將更有利于警察專業(yè)化建設(shè)，從而為法治公安建設(shè)提供一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的空間，同時(shí)也可將有限的警力集中到公安主業(yè)上來(lái)。

(四)以健全監(jiān)督考核體系為法治公安建設(shè)搭建發(fā)展平臺(tái)

公安工作的性質(zhì)決定了其社會(huì)關(guān)注度高，易被推至社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖。為保證執(zhí)法實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”之社會(huì)效果，有必要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督考評(píng)體系建設(shè)。法諺云“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”，法治公安建設(shè)必須要有健全完善的監(jiān)督體系。監(jiān)督體系建設(shè)的總體思路可考慮為，把個(gè)案審核、過(guò)程控制和群眾評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)全流程、全過(guò)程、全方位“無(wú)縫化”監(jiān)管。一是大力推行執(zhí)法公開。及時(shí)將執(zhí)法行為之依據(jù)、程序、進(jìn)度、結(jié)果等向社會(huì)公布，實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開透明運(yùn)行，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、申辯權(quán)。二是進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)應(yīng)理順內(nèi)設(shè)執(zhí)法監(jiān)督部門的工作關(guān)系，法制、督察等部門要充分發(fā)揮作用，加大檢查指導(dǎo)、督察調(diào)查、案件回訪及責(zé)任倒查力度，以強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法過(guò)程的整體管控。三是自覺接受外部監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)可從社會(huì)聘任監(jiān)督員，通過(guò)座談會(huì)、上門走訪等形式廣納意見，同時(shí)，外部監(jiān)督也有助構(gòu)建和諧警民關(guān)系，使群眾理解認(rèn)可公安工作，最大限度地追求民意指向和社會(huì)效益。

科學(xué)的考核指標(biāo)體系對(duì)法治公安建設(shè)具有正面導(dǎo)向作用，反之則會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。當(dāng)前，一些考核已演化為純數(shù)據(jù)的考核，更多的是以立案率、破案率、逮捕率、警情數(shù)等數(shù)據(jù)來(lái)體現(xiàn)。[6]這就導(dǎo)致考核流于形式，下級(jí)公安機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付上級(jí)檢查，無(wú)法凝神聚力到主業(yè)上來(lái)。為此，應(yīng)通過(guò)健全考核評(píng)價(jià)體系，促使公安機(jī)關(guān)變無(wú)謂應(yīng)付為高質(zhì)量的執(zhí)法辦案，以最大程度釋放警力，具體可從以下幾方面努力。一是完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制，改革刑拘轉(zhuǎn)捕率、案件退查率等考核指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的辦案工作量及權(quán)重評(píng)價(jià)考核機(jī)制，樹立正確的執(zhí)法導(dǎo)向。二是落實(shí)執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)部門“月查季評(píng)”機(jī)制，特別是加大對(duì)強(qiáng)制措施變更、涉黃涉賭、涉法涉訴信訪等案件評(píng)查力度，以此倒逼辦案質(zhì)量提升。三是建立互動(dòng)評(píng)價(jià)機(jī)制，堅(jiān)持以民意為主導(dǎo)，把110報(bào)警臺(tái)電話回訪、執(zhí)法回告測(cè)評(píng)等納入考核指標(biāo)，不斷提升執(zhí)法滿意度和公信力。

(五)以法治宣傳為法治公安建設(shè)營(yíng)造良好氛圍

法治公安建設(shè)是一項(xiàng)多維、復(fù)雜的社會(huì)工程，其主體雖然是公安機(jī)關(guān)，卻也離不開黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)，更需要社會(huì)各界參與和人民群眾的支持。現(xiàn)代警察創(chuàng)始人羅伯特·比爾提出的“建警十二條原則”中就包含了警察應(yīng)以形象贏得尊重和警察首腦機(jī)關(guān)必須接近公眾。因此，公安機(jī)關(guān)只有加強(qiáng)法治宣傳、展示良好形象，才能為法治公安建設(shè)營(yíng)造濃厚氛圍。法治宣傳可以通過(guò)對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面共同推進(jìn)。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，要強(qiáng)化民警法治思維和法治方式養(yǎng)成，為加強(qiáng)法治公安建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)，可考慮結(jié)合實(shí)際成立法治宣傳工作組，將法制、警令、政工、紀(jì)檢、督察等力量統(tǒng)合起來(lái)，制定內(nèi)部法治宣傳工作計(jì)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)全局性法治建設(shè)。在對(duì)外宣傳教育方面，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、報(bào)刊、廣播等主流媒體，及時(shí)宣傳播報(bào)警務(wù)信息。其目的在于，一方面逐步增強(qiáng)民警對(duì)法治的認(rèn)同和信仰，另一方面爭(zhēng)取廣大群眾對(duì)法治公安建設(shè)之信任、理解與支持，以此營(yíng)造良好的法治氛圍，推動(dòng)法治公安建設(shè)邁上新臺(tái)階。

[1]姜明安.改革、法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2014(4):54.

[2]趙 煒,張 光.警察政治學(xué)[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2014:79.

[3]哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅，等譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1997:73.

[4]張 彬.以新思維新方式建設(shè)“法治公安”[N].人民公安報(bào),2014-3-9(1).

[5]王大偉.第五次警務(wù)革命：十論世界警務(wù)大趨勢(shì)[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2012:78.

[6]張偉珂,李春華.法治公安視域下公安執(zhí)法規(guī)范化實(shí)證研究[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015(4):115.

(責(zé)任編輯：劉永紅)

Several Problems on the Construction of the Public Security Governed by Law in the New Situation

XIE Bo

(ChongqingPoliceCollege,Chongqing401331,China)

Under the background of fully advancing ruling the country by law and comprehensively deepening reform of police system, the construction of the public security governed by law has become a historical necessity. However, there are some outstanding problems to be solved. We should insist problem guidance, cultivate the subject of law enforcement, strengthen the construction of law enforcement standardization, improve supervision and evaluation system and intensify the publicizing of the rule of law on the basis of grasping the constitution elements of public security governed by law. These measures are helpful to promote the construction of the public security governed by law.

the rule of law; public security organ; construction of public security

2016-03-03

2015年重慶警察學(xué)院科研項(xiàng)目“公安改革背景下重慶主城公安執(zhí)法公信力問(wèn)題研究”(jy201526)；2015年重慶市決策咨詢與管理創(chuàng)新項(xiàng)目“重慶公安智庫(kù)建設(shè)研究”(cstc2015jccxB0024)

謝 波(1983-)，男，重慶市人，法學(xué)博士，重慶警察學(xué)院法學(xué)系副教授，主要研究方向?yàn)樾淌略V訟法學(xué)。

D631

A

1671-685X(2016)02-0005-05