●喻凱

運(yùn)用績效評價(jià)工具探索基層財(cái)政監(jiān)督管理新路徑
——以湖北省武漢市江岸區(qū)為例

●喻凱

財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政部門重要職能之一。新常態(tài)下，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督工作是從嚴(yán)治黨、規(guī)范公權(quán)力的有力抓手。如何更加有效地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督作用，促進(jìn)財(cái)政資金更加安全規(guī)范有效使用，是財(cái)政改革探索者在新形勢下面臨的一道新課題，也是提高財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化水平的必然要求。本文以江岸區(qū)財(cái)政部門為例，介紹了基層財(cái)政部門在運(yùn)用績效評價(jià)工具、探索財(cái)政監(jiān)督管理新路徑方面的一些有益嘗試，總結(jié)了改革工作中的經(jīng)驗(yàn)，指出了存在的不足，提出了完善的意見，為行政事業(yè)單位運(yùn)用績效評價(jià)工具、加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理提供了參考性建議。

績效評價(jià)財(cái)政監(jiān)督財(cái)政管理

一、新常態(tài)下基層財(cái)政監(jiān)督工作面臨的新形勢

近十年來，基層財(cái)政各項(xiàng)事業(yè)不斷發(fā)展壯大，通過強(qiáng)化收入征管、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政保障能力，財(cái)政事業(yè)呈現(xiàn)健康發(fā)展態(tài)勢。具體有以下特點(diǎn)：

（一）收入和支出規(guī)模日益擴(kuò)大

“十一五”以來，地方財(cái)政收支規(guī)模增長較快，盡管這十年之間經(jīng)歷了國際金融危機(jī)的沖擊，但是中國特有的經(jīng)濟(jì)體制有效規(guī)避了2008年國際次貸危機(jī)的影響，使得地方財(cái)政保持了較快的增長。以江岸區(qū)為例，2015年地方公共財(cái)政收入規(guī)模達(dá)64.34億元，地方公共財(cái)政支出為63.1億元，均比“十一五”末實(shí)現(xiàn)較大幅度增長。另一方面，支出保障能力顯著增強(qiáng)。近十年來，地方財(cái)政認(rèn)真履行公共財(cái)政職能，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出向保障和改善民生傾斜，確保更多財(cái)政資金投向民生和其他重點(diǎn)領(lǐng)域。如江岸區(qū)2015年財(cái)政用于教科文衛(wèi)、社會(huì)保障等民生和與民生密切相關(guān)的支出已達(dá)46億元，占總支出比73%，有效提升了轄區(qū)居民幸福指數(shù)。

（二）收支矛盾日益突出

受當(dāng)前國內(nèi)外形勢影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行趨勢明顯，經(jīng)濟(jì)下行壓力逐步向財(cái)政傳導(dǎo)。特別受供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革影響，“三去、一降、一補(bǔ)”的措施逐步實(shí)施，過剩產(chǎn)能矛盾突出，傳統(tǒng)型企業(yè)業(yè)務(wù)量大幅萎縮、效益下滑，銀行存貸款利差大幅縮小帶來金融業(yè)效益下滑，企業(yè)效益增速大幅回落的不利影響明顯呈現(xiàn)。此外，受最近幾年“營改增”影響，地方財(cái)政財(cái)力受擠壓趨勢明顯，直接體現(xiàn)為地方稅收收入增長支撐壓力較大。與此同時(shí)，支出方面的剛性增支政策頻繁出臺(tái)，如機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資改革、進(jìn)社保，民生支出增支政策密集出臺(tái)，城市城建體制調(diào)整為市區(qū)共擔(dān)模式等，區(qū)級地方財(cái)政一要吃飯、二要建設(shè)，財(cái)政收支矛盾日益突出。

（三）“從嚴(yán)治黨”政策對財(cái)政監(jiān)督管理工作提出高要求

長久以來，財(cái)政資金存在重分配、輕管理的傾向，資金投入安排不盡科學(xué)，使用績效不聞不問，為各類尋租提供了可乘之機(jī)，易滋生違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、甚至違法亂紀(jì)行為產(chǎn)生。已查處的案件中也反映出資金的使用問效管理薄弱、監(jiān)管不力已經(jīng)成為財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的比較突出的腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。如何加強(qiáng)財(cái)政支出管理，促使財(cái)政資金管理規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化，已成為基層財(cái)政管理者需要重點(diǎn)探索解決的問題之一。

二、基層財(cái)政監(jiān)督管理中存在的問題

雖然通過地方財(cái)政部門多年來持之以恒、堅(jiān)持不懈的努力，基層財(cái)政管理工作取得了一定成績，但是與新形勢、新常態(tài)發(fā)展要求還有不相適應(yīng)地方，特別是在財(cái)政監(jiān)督工作中還存在一些不容忽視的問題，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）財(cái)政監(jiān)督“片面化”

突出表現(xiàn)為財(cái)政監(jiān)管工作中，對監(jiān)管新常態(tài)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、不全面透徹。財(cái)政部門對履行監(jiān)督責(zé)任的著力點(diǎn)和定位認(rèn)識(shí)還有待于深化，片面地認(rèn)為完成收入目標(biāo)是頭等大事，對支出行為的監(jiān)督管理認(rèn)識(shí)不足，往往為了完成監(jiān)督任務(wù)而開展監(jiān)督，科學(xué)謀劃、精準(zhǔn)發(fā)力不夠。預(yù)算單位對履行資金使用主體責(zé)任的主人翁意識(shí)和自我約束的觀念有待于強(qiáng)化，片面認(rèn)為資金管理是財(cái)政部門的責(zé)任，預(yù)算單位只管花錢。這些都造成了對“兩個(gè)責(zé)任”的履行不到位，依法理財(cái)存在盲區(qū)和燈下黑，無形中削弱了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的作用。

（二）財(cái)政監(jiān)督“松散化”

突出表現(xiàn)為財(cái)政監(jiān)督比較粗放、零散，在新《預(yù)算法》實(shí)行后，《預(yù)算法實(shí)施條例細(xì)則》還未出臺(tái)，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績效等環(huán)節(jié)還缺乏法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)致的約束和規(guī)范，影響了財(cái)政監(jiān)督的精準(zhǔn)高效實(shí)施。如預(yù)算編制水平距離精細(xì)化、科學(xué)化還有差距，財(cái)政監(jiān)督?jīng)]有嵌入其中，造成項(xiàng)目支出編制不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)、缺乏論證的問題比較突出；預(yù)算約束軟化，預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、臨時(shí)請款報(bào)告、臨時(shí)追加支出等現(xiàn)象還在一定程度存在，弱化了財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性；預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各自為政，沒有相互制衡，內(nèi)部監(jiān)督呈現(xiàn)松散化趨勢，尚未建立全覆蓋、全過程、全方位的資金監(jiān)管機(jī)制，在財(cái)政資金運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)中存在的問題容易被掩蓋，難以提早發(fā)現(xiàn)。

（三）財(cái)政監(jiān)督“弱勢化”

在法治政府建設(shè)進(jìn)程中，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政監(jiān)督扮演著財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)法者角色，任重道遠(yuǎn)。但客觀來看，由于基層部門的監(jiān)管能力、水平和手段所限，現(xiàn)實(shí)中基層財(cái)政執(zhí)法案件的處理和震懾還不到位，執(zhí)法的效力作用發(fā)揮不夠，比較薄弱，執(zhí)法結(jié)果還沒有得到較好運(yùn)用，在一定程度上，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法力度不及紀(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察部門的執(zhí)法力度，容易出現(xiàn)財(cái)政年年查問題、問題年年有的怪圈。財(cái)政監(jiān)督如何更好地履職盡責(zé)、規(guī)范執(zhí)法、加大執(zhí)法震懾力是基層財(cái)政部門當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期面臨的重要課題。

三、江岸區(qū)在運(yùn)用績效評價(jià)工具、探索基層財(cái)政監(jiān)督新路徑的實(shí)踐

基于以上認(rèn)識(shí)，江岸區(qū)財(cái)政局（以下簡稱“區(qū)財(cái)政局”）從2012年開始，大膽探索，積極運(yùn)用績效評價(jià)工具，將預(yù)算資金管理的全過程串聯(lián)起來，有效化解基層財(cái)政監(jiān)督管理“片面化、松散化、弱勢化”問題，努力探索出基層財(cái)政監(jiān)督管理的一條新路徑，取得較好成效，主要做法如下：

（一）擬定工作思路，做好頂層設(shè)計(jì)

區(qū)財(cái)政局按照省、市、區(qū)相關(guān)工作要求，明確由政府主導(dǎo)，財(cái)政部門牽頭，預(yù)算單位具體執(zhí)行，第三方中介機(jī)構(gòu)共同參與，著重圍繞“建立機(jī)制，夯實(shí)基礎(chǔ)，突出重點(diǎn)”，積極穩(wěn)步推進(jìn)績效評價(jià)工具運(yùn)用試點(diǎn)工作。區(qū)財(cái)政局內(nèi)部成立了由局長任組長、分管局長任副組長，資產(chǎn)績效科、預(yù)算科、財(cái)政監(jiān)督科、有關(guān)業(yè)務(wù)口科室為成員的績效評價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期研究、部署績效評價(jià)工作，并督促抓好落實(shí)。同時(shí)注重從制度體系、工作流程等方面做好頂層設(shè)計(jì)，制定出臺(tái)了《財(cái)政支出績效評價(jià)工作試點(diǎn)方案》、《績效評價(jià)工作流程》及各環(huán)節(jié)的工作要求和文本模板，有效構(gòu)建了績效評價(jià)監(jiān)督管理工具運(yùn)用的頂層設(shè)計(jì)。

（二）科學(xué)確定績效評價(jià)監(jiān)督項(xiàng)目

區(qū)財(cái)政局在評價(jià)項(xiàng)目的選取上，緊緊圍繞財(cái)政資金投入的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)職能部門以及社會(huì)輿論關(guān)注度高、影響力大特別是事關(guān)民生方面的支出項(xiàng)目。具體來說體現(xiàn)在三個(gè)層面上：一是政府關(guān)注、群眾關(guān)注、對部門預(yù)算支出定額核定有幫助的項(xiàng)目采取重點(diǎn)評價(jià)；二是業(yè)務(wù)科室根據(jù)工作任務(wù)，需要了解的項(xiàng)目實(shí)行抽查評價(jià)；三是預(yù)算單位對經(jīng)常性項(xiàng)目的自評，即單位在申報(bào)下一年度經(jīng)常性項(xiàng)目和遞延型項(xiàng)目時(shí)必須對上一年度此項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行績效分析，作為財(cái)政審核項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)和必要條件。近年來，區(qū)財(cái)政局完成各類績效評價(jià)項(xiàng)目70余件，包括民政、衛(wèi)生、教育、文體、計(jì)生、城建、街道社區(qū)等群眾關(guān)注、政府關(guān)心的民生民計(jì)項(xiàng)目，涉及資金量40多億元，取得了較好的社會(huì)反響。

（三）充分借助“外腦”、“內(nèi)腦”，實(shí)施績效評價(jià)立體監(jiān)督

海納百川，招賢納士，充分借助會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)第三方，發(fā)揮“外腦”的智庫作用，提高績效評價(jià)監(jiān)督管理的質(zhì)量。通過政府采購建立了中介機(jī)構(gòu)第三方庫，供財(cái)政部門、預(yù)算單位運(yùn)用績效評價(jià)工具所用。每年由區(qū)財(cái)政局資產(chǎn)績效科負(fù)責(zé)會(huì)同財(cái)政監(jiān)督科、預(yù)算科、項(xiàng)目支出科室，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，在局績效評價(jià)中介機(jī)構(gòu)庫中選擇、確定評價(jià)機(jī)構(gòu)，并簽訂委托協(xié)議書，對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行第三方績效評價(jià)。同時(shí)，注重發(fā)揮區(qū)財(cái)政局內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室“內(nèi)腦”作用，建立嚴(yán)密有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。支出績效評價(jià)的全過程由資產(chǎn)績效科與預(yù)算科、財(cái)政監(jiān)督科、各業(yè)務(wù)科室共同配合完成，共同審核項(xiàng)目績效目標(biāo)、單位的績效評價(jià)報(bào)告及相關(guān)情況報(bào)告等。

（四）采取類似阿米巴管理模式，成立績效評價(jià)工作小組單元

在具體實(shí)施過程中，由區(qū)財(cái)政局資產(chǎn)績效科負(fù)責(zé)組織成立由項(xiàng)目預(yù)算單位、受托的中介機(jī)構(gòu)和局業(yè)務(wù)科室組成的評價(jià)工作小組單元（一組一項(xiàng)目），工作小組單位對該項(xiàng)目績效評價(jià)監(jiān)督管理實(shí)行全面負(fù)責(zé)制，由小組單元負(fù)責(zé)確定、制訂或?qū)彾ㄔu價(jià)方案、實(shí)施具體評價(jià)、審核評價(jià)報(bào)告等，定期召開專門會(huì)議研究項(xiàng)目績效評價(jià)實(shí)施情況。資產(chǎn)績效科負(fù)責(zé)全程跟蹤指導(dǎo)。

（五）突出績效項(xiàng)目分階段、全過程績效評價(jià)

區(qū)財(cái)政局積極運(yùn)用績效評價(jià)工具，切實(shí)將績效理念融入預(yù)算管理全過程，按照“事前、事中、事后”三個(gè)階段對項(xiàng)目資金實(shí)施全過程、鏈條式的績效評價(jià)監(jiān)督管理。一是事前監(jiān)督。在預(yù)算編制階段，要求績效評價(jià)試點(diǎn)單位填報(bào)部門支出績效目標(biāo)，經(jīng)財(cái)政部門審核合格的，可進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程。為更好地規(guī)避項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)財(cái)政局在單位申報(bào)的項(xiàng)目中選擇一些涉及民生、政策性強(qiáng)、資金量大的重點(diǎn)項(xiàng)目，對項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)容、資金安排、實(shí)施效果等關(guān)鍵要件開展事前評估，并提出項(xiàng)目的評估建議，形成項(xiàng)目事前評價(jià)報(bào)告作為預(yù)算審核的重要依據(jù)。二是事中監(jiān)督。在預(yù)算執(zhí)行過程中，每個(gè)工作小組單元將對項(xiàng)目績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤管理，每半年針對各項(xiàng)目績效目標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行分析研判，形成項(xiàng)目事中評價(jià)報(bào)告，評價(jià)工作組對偏離績效目標(biāo)項(xiàng)目提出改進(jìn)意見和糾偏措施，反饋預(yù)算部門進(jìn)行限期整改。整改完畢，方才繼續(xù)撥付資金。三是事后監(jiān)督。在預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行完畢后，每個(gè)工作小組單元對項(xiàng)目支出開展事后匯總績效評價(jià)和監(jiān)督，形成項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告書，并列明需整改的問題清單。財(cái)政監(jiān)督科、戶管科室負(fù)責(zé)督促項(xiàng)目單位限期整改落實(shí)。預(yù)算科負(fù)責(zé)會(huì)同項(xiàng)目支出科室，將績效評價(jià)結(jié)果在下一年度預(yù)算編審環(huán)節(jié)進(jìn)行應(yīng)用，或作為今后該項(xiàng)目預(yù)算安排的重要依據(jù)。

四、運(yùn)用績效評價(jià)工具、探索基層財(cái)政監(jiān)督管理新路徑的反思

（一）取得的成效

從幾年來的改革探索來看，區(qū)財(cái)政局運(yùn)用績效評價(jià)工具、強(qiáng)化基層財(cái)政監(jiān)管工作取得了較好成效，主要表現(xiàn)在以下方面：一是績效理念進(jìn)一步樹立。預(yù)算單位對績效問題重視程度水平逐漸提高，主體責(zé)任意識(shí)得到一定強(qiáng)化，自覺規(guī)范高效使用財(cái)政資金。財(cái)政部門也積極履職盡責(zé)，不斷完善管理，強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任意識(shí)，過去“重收入、輕管理”、“重分配、輕管理”的局面逐步改變。二是財(cái)政資金使用績效進(jìn)一步提高。通過運(yùn)用績效評價(jià)工具，探索全過程、鏈條式的監(jiān)督管理，深入準(zhǔn)確地掌握資金使用的績效，有針對性地優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，減少資金安排的浪費(fèi)、盲目和隨意性，有效提高了資金使用的效益，在一定程度上緩解了地方財(cái)政收支矛盾。三是財(cái)政決策精準(zhǔn)性進(jìn)一步增強(qiáng)。支出績效評價(jià)結(jié)果較為客觀地反映了財(cái)政資金使用情況，為預(yù)算編制提供了參考依據(jù)，為政府出臺(tái)財(cái)稅政策提供了重要的政策依據(jù)，有效避免粗放式管理和經(jīng)驗(yàn)決策、關(guān)系決策，保障資金分配的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。

（二）存在的不足之處

區(qū)財(cái)政局在運(yùn)用績效評價(jià)工具、探索基層財(cái)政監(jiān)督管理實(shí)踐探索中還存在一些不足，主要為：一是少數(shù)預(yù)算單位對財(cái)政支出績效評價(jià)認(rèn)識(shí)仍然還不到位。比如在事前預(yù)算編制監(jiān)督環(huán)節(jié)，預(yù)算單位對擬申報(bào)項(xiàng)目的績效目標(biāo)沒有按要求認(rèn)真組織自評，直接蓋章了事，導(dǎo)致填報(bào)要素不全、表達(dá)不清等問題，增加了事前績效評價(jià)監(jiān)督的難度。二是運(yùn)用績效評價(jià)工具中的指標(biāo)體系還不完善。每個(gè)項(xiàng)目具有地域性、行業(yè)性、專業(yè)性的特點(diǎn)，如何更加科學(xué)合理地反映一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施效果，當(dāng)前還沒有比較完整、貼近每個(gè)項(xiàng)目實(shí)際的評價(jià)指標(biāo)體系做參考，科學(xué)合理、準(zhǔn)確衡量的難度還比較大，某種程度上影響了評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和公信力。三是績效評價(jià)隊(duì)伍建設(shè)還跟不上形勢發(fā)展需要。在基層財(cái)政部門系統(tǒng)內(nèi)，主持開展績效評價(jià)組織管理的人才需要既懂管理又懂預(yù)算還懂績效，這樣的復(fù)合型人才目前還比較少，難以適應(yīng)當(dāng)前工作推進(jìn)需要。在體制外，部分中介機(jī)構(gòu)在績效評價(jià)實(shí)施中抓不住要點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，思想理念仍停留在會(huì)計(jì)審計(jì)的角度，工作思路沒有轉(zhuǎn)變，面對受眾面廣、專業(yè)性強(qiáng)的績效評價(jià)項(xiàng)目，往往有些無所適從，不知如何下手。

（三）下一步完善建議

一是要建立更加有效的激勵(lì)約束機(jī)制。建議研究制定績效激勵(lì)機(jī)制和績效問責(zé)機(jī)制，一方面對資金使用績效優(yōu)良、績效評價(jià)工作積極配合、實(shí)施得當(dāng)?shù)牟块T實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面將績效評價(jià)結(jié)果與行政問責(zé)機(jī)制結(jié)合起來，強(qiáng)化績效評價(jià)監(jiān)督的震懾力，倒逼部門單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步提高對支出績效評價(jià)工作的認(rèn)識(shí)程度和重視程度。二是要加快完善績效評價(jià)工具指標(biāo)體系。對已經(jīng)建成的常規(guī)性指標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)證和修訂補(bǔ)充，對尚未納入績效指標(biāo)庫的支出項(xiàng)目績效指標(biāo)及時(shí)開展研究，結(jié)合地域、行業(yè)、專業(yè)的特點(diǎn)，實(shí)施增補(bǔ)完善，進(jìn)一步細(xì)化、量化涵蓋各類支出項(xiàng)目的績效評價(jià)指標(biāo)體系。通過不斷地完善修改，確保支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的可評價(jià)性和公信力。三是要繼續(xù)加大培訓(xùn)力度，提高參與績效評價(jià)機(jī)構(gòu)和人員素質(zhì)，重點(diǎn)加強(qiáng)各層次績效評價(jià)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對參與績效評價(jià)專家和中介機(jī)構(gòu)實(shí)施過程培訓(xùn)，精選有能力的中介第三方，引入淘汰機(jī)制，促使他們提高績效評價(jià)效率和質(zhì)量。

（作者單位：湖北省武漢市江岸區(qū)財(cái)政局）

1.財(cái)政部.關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見[Z].2011-07-27。

2.財(cái)政部.預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）[Z].2011-07-24。

3.莫之軍．2006.財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建問題研究[J]．財(cái)政與發(fā)展，4。

4.申書海，陳學(xué)安．2002.財(cái)政支出效益評價(jià)[M]．北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）