◆第三批全國稅務領軍人才培養(yǎng)研修班征管現(xiàn)代化專業(yè)課題組

“新一輪稅制改革背景、思路及政策建議”綜述

◆第三批全國稅務領軍人才培養(yǎng)研修班征管現(xiàn)代化專業(yè)課題組

第三批全國稅務領軍人才培養(yǎng)研修班征管現(xiàn)代化專業(yè)的學員以世界咖啡屋的形式對“新一輪稅制改革背景、思路及對策”展開研討，現(xiàn)將研討觀點綜述如下。

一、新一輪稅制改革背景

（一）經(jīng)濟社會形勢發(fā)生重大變化，問題倒逼改革

現(xiàn)行稅制建立于1994年，時至今日，新的稅收制度已經(jīng)運行二十多年，取得了巨大成功，同時也面臨著許多問題。

1.經(jīng)濟新常態(tài)和市場經(jīng)濟水平提升對稅制改革提出了要求

我國的經(jīng)濟發(fā)展進入了新的階段，經(jīng)濟增長速度、動力和經(jīng)濟發(fā)展方式都發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟發(fā)展面臨的環(huán)境約束、風險條件等也發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟市場化水平和市場制度建設都取得了長足進展。這對稅制改革提出了新的要求。

2.稅收功能擴展，也需要稅收制度做出相應調整

傳統(tǒng)條件下，稅收的主要功能是組織收入。黨中央十八屆三中全會發(fā)布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《改革決定》），明確提出財稅制度是國家治理的基礎，稅收功能得到擴大，調控功能顯著增強?！陡母餂Q定》提出要發(fā)揮經(jīng)濟體制改革的引領作用，而稅制改革可以在生態(tài)文明建設、社會事業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等方面發(fā)揮牽引作用，這對深化稅制改革提出了新的要求。

（二）基層政府的事權與支出責任不匹配矛盾突出，“營改增”政策倒逼財稅體制改革，應加快稅制改革步伐

合理劃分中央和各級地方政府的事權，實現(xiàn)各級政府事權與支出責任相統(tǒng)一；“營改增”政策全面推開將使得地方政府原有的主體稅種消失，如何彌補地方財政收入的減少并構建有利于基層政府事權與支出責任相匹配的地方稅收體系，是當前稅制改革不可回避的重大問題。

新一輪稅制改革應注重保障地方財政收入。當前，土地財政頑疾以及地方巨額債務風險等問題亟待解決，基層政權過多依賴于土地等非稅收入途徑，稅收收入占地方政府支出比重太低（尤其是市縣兩級政權），稅收職能被弱化，也直接影響了分稅制的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。需要加快稅制改革，加快建立新的地方稅體系。

（三）政府職能轉變，要求稅制改革與之適應

《改革決定》提出，要“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層的經(jīng)濟社會事項一律由地方政府管理?！币虼?， 在新一輪稅制改革之際，要進一步落實簡政放權，重塑中央與地方稅收收入分配關系，推動政府職能的轉變與完善。

（四）《改革決定》明確了稅制改革任務

《改革決定》提出：財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

《改革決定》提出：完善稅收制度。深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進增值稅改革，適當簡化稅率。調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅。

（五）國際經(jīng)濟新格局要求稅制與之相適應

財稅體制不僅要在國內經(jīng)濟中發(fā)揮作用，也要在國際經(jīng)濟中扮演重要角色。目前，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體。截至2014年底，我國出口規(guī)模達到14.4萬億人民幣，世界第—；實際使用外資金額1285億美元，世界第一；對外投資規(guī)模1400億美元左右，超過利用外資的規(guī)模，已經(jīng)成為資本的凈輸出國。中國經(jīng)濟深度融入世界經(jīng)濟的趨勢明顯，我們必須奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，積極參與全球經(jīng)濟治理和公共產品供給，提高我國在全球經(jīng)濟治理中的制度性話語權。當前新一輪國際稅收新秩序正在形成，國際稅收領域BEPS行動計劃需要各國共同應對，調整國內和國外稅收制度順應國際稅收新秩序也是推進當前稅制改革的重要原因和背景。

二、新一輪稅制改革的思路和原則

（一）稅制改革與財稅體制改革配套推進

財稅體制是國家治理的支柱和基礎，建立科學合理的稅收制度必須與財稅體制改革配套推進。分稅制下稅制改革既涉及市場與政府之間的關系，也涉及各級政府之間財政經(jīng)濟關系。尤其是在營改增全面推進的條件下，導致中央政府與地方政府之間的財力分配格局被打破，通過增值稅五五分成新格局暫時性重拾這種均衡，但不具有可持續(xù)性。

需在構建現(xiàn)代財政體制的總框架內推進新一輪稅制改革，加快實施新預算法，推進政府職能轉變和財政層級科學劃分，推進事權與支出責任匹配，重構地方稅體系，將車購稅、環(huán)保稅、財產稅劃分為地方稅種，將消費稅劃分為共享稅。更為激進的改革思路是，全面取消分享稅，稅源流動性強的流轉稅全部為中央稅種，其他為地方稅種。

但總體思路還是稅權集中于中央，確?，F(xiàn)有財力劃分格局，在單一制國家制度下確保中央對地方政府的經(jīng)濟控制，同時又能有利于調動地方政府積極性。

（二）落實稅收法定原則

稅收法定是各國稅制建設過程中的積極經(jīng)驗，是建立現(xiàn)代稅收制度、確保稅收制度健康穩(wěn)定運行和保障納稅人權益的必要條件。加快推進稅制立法進程，取消授權立法，嚴格按照立法法規(guī)定的立法程序和層級推進增值稅、消費稅、房地產稅、環(huán)境保護稅、資源稅等立法。

在稅制改革過程中，處理好稅收立法和稅制改革的關系。通過稅制改革，使稅制科學化、合理化，通過稅制推進稅收立法；通過全國人大特別授權，賦予地方在稅制改革方面先行先試的權力，為推進稅制科學化、合理化積累經(jīng)驗。

（三）稅制改革應與征管能力匹配

稅制或稅種設計的科學性、合理性與相應的征管能力相關聯(lián)。如果征管能力不具備，稅制的科學性和合理性將很難體現(xiàn)，甚至會造成負面影響。新一輪稅制改革必須考慮征管能力和稅制的匹配性，既要考慮現(xiàn)實的征管能力，更重要的是研究征管能力提升的可能性。稅種改革必須與征管能力匹配，否則可能帶來稅款大量流失。稅制改革的時間表需要柔性，綜合考慮征管條件和社會經(jīng)濟形勢。

征管能力建設層面，除了稅收征管模式改革外，最關鍵的是涉稅信息穩(wěn)定獲取機制和方式構建。應當在國家層面建立涉稅信息獲取優(yōu)先權和保密制度，在全國范圍內建立穩(wěn)定的涉稅信息提供和獲取機制，并且將征信體系建設和結算支付體系建設緊密結合。納稅失信會導致納稅人信用全面下調，加強對現(xiàn)金支付方式的管控，1000元以上的人民幣支付必須通過金融系統(tǒng)支付，不得使用現(xiàn)金。

同時，也有觀點指出，當前稅收征管缺乏強制手段，導致稅收征管在很多問題上出現(xiàn)困難，賦予稅務機關稅務搜查權是加強當前稅收征管能力的重要手段。

（四）以不增加稅收負擔為原則

在當前經(jīng)濟增速換擋的背景下，在經(jīng)濟下行和經(jīng)濟發(fā)展階段轉換的特殊時期，推進稅制改革既是支持國家現(xiàn)代化治理體系和治理能力建設，也是適應、引領經(jīng)濟新常態(tài)。以不增加稅收負擔為原則，刺激經(jīng)濟增長；通過藏富于民，更好激活市場創(chuàng)新能力，更符合大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的新時代要求。

在新一輪稅制改革中，稅收負擔應在社會各界可承受范圍內，不能因稅制改革大幅度增加稅收負擔而激化社會矛盾。在具體稅種的設計中，考慮不同納稅人的負擔能力，把稅收負擔控制在公平、合理的范圍內，避免稅負畸輕畸重，避免因稅負不公導致社會反感和群體性矛盾。

（五）堅持與國際接軌

我國經(jīng)過30多年改革開放，進出口貿易位列世界前茅，外匯儲備規(guī)模巨大，資本“引進來”、“走出去”都已成為常態(tài)，在經(jīng)濟全球化和互聯(lián)網(wǎng)“地球村”時代，我國經(jīng)濟已經(jīng)深度融入世界經(jīng)濟發(fā)展大格局。

當前國際經(jīng)濟形勢復雜多變，信息技術快速發(fā)展，國際稅制體系也在快速變化。適應新的形勢，在國際稅收領域爭取更多話語權，也是當前稅制改革需要考慮的因素，應堅持與國際稅收制度接軌的原則。在稅制改革中更好地維護國家稅收權益，減少稅收流失；同時更有利于增加我國企業(yè)的國際競爭力；順應當前國際稅收新秩序重構與BEPS挑戰(zhàn)的新趨勢。

（六）全面系統(tǒng)地改革稅收制度

新一輪稅制改革應當全面系統(tǒng)設計，而不是對原有稅制進行修修補補。一方面，在稅制設計方面，應當進一步簡化稅制，目前的稅收征管體制太復雜，應當適當簡化，同時加強各稅種之間的配合，既實現(xiàn)稅收財政目標，又能有效保障稅收調控作用，確保各稅種的調控目標實現(xiàn)有機統(tǒng)一，避免稅收萬能論。另一方面，稅制改革要在全國一盤棋的框架下進行，要統(tǒng)籌國稅和地稅在稅收征管和稅制設計方面的考慮。

（七）應對數(shù)字經(jīng)濟的挑戰(zhàn)

信息技術快速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟不斷突破原有經(jīng)濟形態(tài)的模式和特征，對稅收制度和稅收征管帶來了很多挑戰(zhàn)。順應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展潮流，適應并科學應對數(shù)字經(jīng)濟對稅收制度和稅收征管帶來的挑戰(zhàn)，是新一輪稅制改革應當面對的問題。

一方面，部分數(shù)字產品在經(jīng)濟特征層面具備非競爭性、非排他性特征，突破了傳統(tǒng)經(jīng)濟學對私人物品的界定，而更具備公共品特征。如何認識數(shù)字產品的經(jīng)濟屬性和課稅方法，是理論界和新一輪稅制改革都應當考慮的問題。另一方面，數(shù)字經(jīng)濟突破了傳統(tǒng)經(jīng)濟的物理模式，突破了時空界限，導致稅收征管領域出現(xiàn)了很多難題。如何科學界定這些難題和混淆點，是新一輪稅制改革應當考量的因素。

三、新一輪稅制改革的政策建議

稅制改革的目標是建立現(xiàn)代稅收制度，在政策層面需要系統(tǒng)提出完整的改革方案，限于篇幅，本文在稅制改革建議部分抓住核心問題。

（一）流轉稅制改革

1.增值稅制改革

在全面推進營改增政策背景下，應當繼續(xù)優(yōu)化增值稅制度，加快推進增值稅暫行條例和營改增試點辦法的合并，加快推動增值稅立法。首先，將增值稅起征點改為免征額。在現(xiàn)行增值稅起征點政策下，臨界點稅收管理容易成為個別稅務機關調控收入的手段，導致稅收征管不公平。而將起征點改為免征額，對稅款影響非常小。

其次，簡并增值稅稅率。當前增值稅制度實際形成了五檔稅率，對一般貨物和加工修理修配勞務按17%稅率征稅，并設13%優(yōu)惠稅率，在營改增過程中對建筑業(yè)、交通運輸?shù)刃袠I(yè)服務按11%稅率征稅，對現(xiàn)代服務業(yè)、生活服務業(yè)、物流輔助等行業(yè)按6%稅率征稅，對出口貨物和服務免稅。對小規(guī)模納稅人設置兩檔征收率，普通商品和貨物按3%的征收率征稅，房地產行業(yè)實施5%的征收率。復雜的稅率體系導致增值稅中性稅制優(yōu)勢難以體現(xiàn)，給征納雙方在稅率適用和稅款確定方面帶來了較大風險。理想的狀態(tài)是對增值稅實施單一稅率，但參考各國現(xiàn)實情況，兩檔稅率比較普遍，可以借鑒國際成熟經(jīng)驗，將增值稅率簡化至兩檔，并拉大兩檔稅率之間的組距，適當調高最高檔稅率。

最后，在抵扣環(huán)節(jié)，對不動產實施分期抵扣；總分機構的增值稅繳納方式和分成比例是參考企業(yè)所得稅后的產物，隨意性強、不科學，應當進一步完善。

2.消費稅制改革

首先，消費稅改革首要的問題是征稅范圍。應當擴大消費稅征稅范圍，消費稅的主要目標是“寓禁于征”，通過擴大征稅范圍，實現(xiàn)國家的調控目標，一方面可以將高污染、高能耗產品納入課征范圍，另一方面可以對部分限制類社會服務征收消費稅。

其次，消費稅征稅環(huán)節(jié)的調整問題。由于消費稅主要是對特定產品和資源征稅，從各國實施效果來看，在產制環(huán)節(jié)對消費品征稅最有利于實現(xiàn)源泉課稅，確保征管效率。如果在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)課稅，將加劇資源地和貨物原產地稅源和稅收分離的矛盾。對普通產品在產制環(huán)節(jié)征收消費稅，對特殊產品在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)征稅。

最后，消費稅改革的一個重要原因是消費稅收入全部歸屬中央，稅源和稅收分離，資源地、貨物原產地政府與中央政府財政矛盾突出。將消費稅劃歸地方又會使地方利益固化，同時也與自然資源的國有屬性相矛盾，并且無助于解決稅源和稅收分離問題。對石油、煙草等戰(zhàn)略行業(yè)。應當在批發(fā)、零售征收消費稅，其稅款歸屬中央；對其他產品依然在產制環(huán)節(jié)征收，稅款歸屬地方。

（二）個人所得稅制改革

1.簡并個人所得稅稅目

改變目前11個稅目的分類稅制，比照國際成熟經(jīng)驗，分為勤勞所得（即勞動報酬類）和資產所得（即資產類）兩類進行征收。一是勞動報酬類，包括現(xiàn)有的工資薪金所得、個體工商戶生產經(jīng)營所得、勞務報酬所得和稿酬所得等4個稅目，綜合歸并為勤勞所得，統(tǒng)一實行超額累進稅率征稅。目前該類稅收的稅款在個人所得稅總收入中占比最大，2014年超過75%，其中工資薪金占比65.76%。二是資產類所得，包括現(xiàn)有的利息和股息所得、財產轉讓所得、特許權使用費所得、財產租賃所得等4個稅目，綜合歸并為資產所得，根據(jù)OECD稅收協(xié)定范本，資產類所得的稅率一般為10%，結合我國20%的法定稅率和大量的優(yōu)惠政策，建議將該類所得的稅率設定為10%。

將偶然所得和其他所得的相關項目，分別歸入上述兩類所得。企業(yè)事業(yè)單位承包承租經(jīng)營是上世紀末的特殊經(jīng)營形式，對其單獨征稅不具現(xiàn)實意義，應予以取消。

2.擴大勞動報酬類稅率級距，提高邊際稅率

從稅收效率原則看，我國當前勞動力市場報酬總體水平不高，提高稅率后，收入效用大于替代效應。從稅收公平原則看，目前我國基尼系數(shù)較高，需要加大再分配調節(jié)力度。建議擴大勞動報酬類所得級距，提高邊際稅率。

3.完善個人所得稅稅前扣除標準

一是對勞動類所得實行定額稅前扣除，并根據(jù)物價上漲指數(shù)進行調整。從當前的社會管理現(xiàn)狀出發(fā)，如果實行按家庭統(tǒng)一申報并按撫養(yǎng)系數(shù)扣除，征管難度極大。應循序漸進，實行內外統(tǒng)一的扣除制度。統(tǒng)一外籍個人和國內個人的扣除標準；特殊扣除可考慮以下幾種情況，一是困難類，如對下崗職工家庭實行專門的失業(yè)扣除，對重特大疾病的家庭實行專門的醫(yī)療扣除；二是鼓勵類，如順應放開二孩的政策，對多子女家庭實行專門的撫養(yǎng)扣除，對購買商業(yè)健康和養(yǎng)老保險以及繳納企業(yè)年金的，實行專門的保險扣除。

二是對資產類所得實行定率稅前扣除。目前股息利息所得等項目按應稅收入的20%或800元定額實行扣除。2014年股息利息紅利所得征收稅款占全部個人所得稅收入的10.63%，財產轉讓所得征收稅款占全部個人所得稅收入的9.39%。因此建議綜合目前稅制和收入情況，實行統(tǒng)一的按應稅收入30%的標準扣除。

4.夯實個人所得稅征管基礎

稅收是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。加強稅收征管需要全社會共同參與，轉觀念、修法律、建制度、搭平臺、重服務、強管理。

一是要營造法治、公平的競爭環(huán)境，拓寬個人所得稅證明的使用范圍，使納稅成為每個人的自覺追求。二是要完善金融、信用、信息建設和共享等法律制度，限制現(xiàn)金交易，提升信用作用，打破部門分割和壁壘，完善對自然人的稅收征管手段，建立社會共治的綜合治稅機制。三是要搭建以自然人為主體的信息網(wǎng)，逐步建立和完善個人基礎身份信息、交易信息和稅源信息系統(tǒng)。將個人所得信息與社保信息、房車等財產保有交易信息等納入同一平臺。四是要為個人納稅人提供優(yōu)質的服務，積極宣傳稅法，提升納稅榮譽感。實行多渠道辦稅和輔導，免除納稅人的后顧之憂。五是要強化個人稅收征管，運用大數(shù)據(jù)實行風險管理，將各類信息進行交叉稽核，發(fā)現(xiàn)疑點，根據(jù)風險高低采取輔導、評估、稽查等應對措施，提高納稅人的遵從度。六是給納稅人選擇權，允許其在按家庭收入申報個人所得稅和按個人獨立申報納稅之間進行選擇。

（三）財產稅制改革

財產課稅能有效彌補所得課稅和商品課稅兩大稅系的功能性缺陷，從而與二者相互聯(lián)系，相互補充，共同構成一國完整的稅收體系?？傮w來說，我國財產行為稅改革的指導思想是調節(jié)財產引起的收入分配不均；適當限制財產的盲目購置，抑制奢侈浪費的行為，調控資產產品價格；增強財產的流動性，提高財產的使用效率；抑制財產的盲目增長，保護環(huán)境，保護有限的不可再生資源，緩解公共品過度使用的壓力。

1.房地產稅制改革

房地產稅開征應該明確房地產稅是相關收費的替代，并將房地產稅與地方政府所提供的公共服務聯(lián)系起來。加快推進房地產稅制立法。

上海和重慶的房產稅試點方案是經(jīng)過國務院和財政部、國家稅務總局批準的，但試點征收的范圍不廣，征收標準不高。雖然兩地試點方案的內容存在明顯差異，但側重點都是針對新購房或多套房、大戶型、高檔房、別墅。應在上海、重慶房產稅改革試點基礎上，按照“簡稅種、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，合并現(xiàn)行的房產稅、城市房地產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等涉土稅種，設立統(tǒng)一的房地產稅。一方面體現(xiàn)國民待遇原則，另一方面可以簡化稅制、便于征管和降低征收成本。但由于房地產稅在稅制設計上是人頭稅，稅收損失下降但容易導致稅負不公平，也有觀點建議暫緩征收。

2.遺產稅和贈與稅改革

遺產稅是市場經(jīng)濟國家的一個通行稅種。我國目前貧富兩極分化現(xiàn)象日益嚴重，由財產占有不均而引起的貧富不均現(xiàn)象十分突出。由于遺產稅的稅基是個人財產，而如何確認個人財產是一件極其復雜的事情。因此，只有在財產轉移環(huán)節(jié)開征遺產稅與贈與稅才能成為現(xiàn)實。

選擇合適的開征時機。在遺產稅和贈與稅的開征上，一是要科學地選擇稅制模式?；谖覈z產繼承人可自行分割財產以及公民的納稅意識不強等實際情況，應當實行總遺產稅制和總贈與稅制，即對被繼承人的遺產總額征收遺產稅，對贈與人的財產征收贈與稅。二是科學確定征稅對象、范圍及征管程序。參照國際慣例，課稅對象范圍應包括動產和不動產，規(guī)定適當?shù)钠鹫鼽c，合理確定扣除項目，如喪葬費用扣除、遺產管理費用扣除、債務扣除、捐贈扣除、合理負擔費用扣除等。

3.資源稅改革

為促進資源節(jié)約開采利用、提高資源使用效率、保護環(huán)境、調整經(jīng)濟結構和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，應繼續(xù)研究推進資源稅改革，條件成熟時逐步擴大從價定率計征范圍，并適當提高稅率水平，以充分發(fā)揮資源稅的調節(jié)作用。

一方面，資源稅改革的核心是擴大征稅范圍，可逐步將自然資源納入征稅范圍，包括水、森林、灘涂等等，發(fā)揮資源稅對生態(tài)和資源保護的調控作用；另一方面，加快推進資源稅計稅方法改革，在對煤炭資源實施從價計征的基礎上，對其他稅目也逐步實施從價計征。但在當前大宗商品價格波動大、跌幅深的條件下需合理選擇改革時點。

（責任編輯：小付）

課題組成員：歐陽明，馬 敏，許 一，姚 鍵，吳莉梅，李 珺，孫啟翔，任國哲，王 宇，馬之超

總纂及統(tǒng)稿人：歐陽明