蔡芳宏

(江西財經大學財稅與公共管理學院，江西南昌，330013)

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地方人大職能視角下江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險問題分析*

蔡芳宏

(江西財經大學財稅與公共管理學院，江西南昌，330013)

從人大的視角來看，當前江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險在三個層次上存在問題：一是社會保險法規(guī)范作用不足；二是政策合理性不足；三是預算管理水平較低。這些問題的根源是現(xiàn)行地方治理機制不夠完善，具體來說就是地方治理機制中，地方人大在地方法規(guī)供給、決策平臺構建與預算過程監(jiān)督等三個層次上不能充分履行職責。

職工養(yǎng)老保險；地方治理機制；人大監(jiān)督

一、引言

當前江西省養(yǎng)老保險分為3個部分：一是企業(yè)職工養(yǎng)老保險，二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，三是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險。其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險費收入與養(yǎng)老金支出的缺口在不斷擴大，滾存結余金額增長，但備付月數(shù)持續(xù)下降，*根據江西省人保廳及省財政廳的匯報材料，2014年滾存結余備付為11.62個月，2015年11.36個月，2016年僅有9個月左右。因此，研究企業(yè)職工養(yǎng)老保險具有重大現(xiàn)實意義。當前國內現(xiàn)有文獻基本共同點是：第一，研究退休年齡、保費率與養(yǎng)老金平衡的數(shù)量關系。比如，分析人口老齡化對統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的影響，[1]養(yǎng)老保險綜合覆蓋率之比的變化和養(yǎng)老金平均替代率的實際下降能夠化解人口老齡化的影響，[2]工資增長率、平均退休年齡是影響基本養(yǎng)老保險供給的主要因素，[3]社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金替代率可隨人口增長率下降而適當調低；[4]第二，研究政府如何調整社保政策實現(xiàn)社保收支平衡。比如，用名義賬戶取代做實個人賬戶，可以實現(xiàn)60%的目標替代率，[5]提高參保率，調整參保的繳費率與最低年限等政策，建立精算管理體系實現(xiàn)基金自身相對平衡等，[6]通過劃撥國有資產充實社?；穑瑢崿F(xiàn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收支平衡。[7]但是，上述的兩個共同點正是當前解決企業(yè)職工養(yǎng)老保險問題在思路上必須突破的困境。因為中國經濟處于三期疊加的新常態(tài)，經濟下行壓力不斷增加，江西省縣域工業(yè)園區(qū)中小微企業(yè)退出現(xiàn)象比較普遍。人口結構愈加老齡化，當前，景德鎮(zhèn)市的贍養(yǎng)比低至1.8∶1，如果考慮改制企業(yè)職工預交基數(shù)一定10年不變，累計繳費滿15年可以不再繳費的因素，養(yǎng)老保險的贍養(yǎng)比只有1.29∶1左右，其中景德鎮(zhèn)下轄的樂平市只有0.98∶1。全省贍養(yǎng)比是2.4∶1，*這之前數(shù)據來自政府訪談時的匯報。全國是3.2∶1，*數(shù)據來自人社部網上公開發(fā)布的數(shù)據。企業(yè)改制的養(yǎng)老保險掛賬還沒有消化。*由于企業(yè)改制掛賬等原因，到2015年底江西省約44億元的養(yǎng)老保險欠費掛賬尚未償還?！督魇∝斦d關于全省基本養(yǎng)老保險基金運行管理情況的匯報》，2016年5月5日。中央政府為減輕企業(yè)負擔又出臺社會保險降率的政策的狀態(tài)下，其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險企業(yè)費率由20%降到19%，江西省測算保費收入減收17億元，*省人保廳領導口頭表述的數(shù)字。而2015年保費決算收入394.5億元，基本養(yǎng)老金決算支出526億元，2016年預算保費收入375億元，基本養(yǎng)老金預算支出600億元。*江西省財政廳，《江西省2015年全省和省級預算執(zhí)行情況及2016年全省和省級預算草案》，2016年1月24日。2015年的決算數(shù)是預計數(shù)，不是實際執(zhí)行數(shù)，因此，此數(shù)據跟后面相同指標數(shù)據有差異。因此，以保費征繳與養(yǎng)老金計發(fā)實現(xiàn)大體平衡為目標，尋找解決企業(yè)養(yǎng)老保險支付風險方法，這是不切實際的想法。而多年的政策調整，并沒有從根本上解決政府部門之間、上下級政府之間以及政府與參保人員之間的利益矛盾。因此，省人大促進職工養(yǎng)老保險制度改進是完善公共治理機制的要求。

人大作為國家治理機制中的重要一環(huán)，在解決企業(yè)職工養(yǎng)老保險問題當中可以發(fā)揮獨特的作用。當前中央政府權力下放推動地方人大監(jiān)督權力成長。[8]人大預算監(jiān)督由程序性監(jiān)督邁向實質性監(jiān)督，并開始影響預算資金的分配。[9]依據憲法規(guī)定，人大相對政府部門是具有三重角色的機關：第一，人大是權力機關，位于公共治理體系中的最高階層，政府向人大負責；第二，人大是立法機關，人大制定法律，政府依法執(zhí)政；第三，人大是民意機關，人大通過審批政府工作報告與政府預決算，監(jiān)督政府為人民服務。因此，人大監(jiān)督政府的特點就是要回答政府依法行政情況、政府政策落實情況以及政府預算執(zhí)行情況等問題，并據此提出人大監(jiān)督意見。人大監(jiān)督意見既包括提出政府改進建議，也可以是制定政府行為規(guī)則。本文基于人大監(jiān)督的視角，從江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險的現(xiàn)實特點、問題表現(xiàn)、問題根源與政策建議等4個方面展開論述，力求從完善地方治理機制的高度，提出省級人大促進社會保險制度改進的思路。

二、江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險的特點

在社會保險中，企業(yè)職工養(yǎng)老保險收支規(guī)模占社會保險基金的半數(shù)以上，比如，2015年江西省全省社會保險基金收入1047.26億元，支出938.66億元，*數(shù)據來自《江西省2015年全省和省級預算執(zhí)行情況及2016年全省和省級預算草案》，2016年1月24日。其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收入641億元，支出574億元，*數(shù)據來自《江西省財政廳關于全省基本養(yǎng)老保險基金運行管理情況的匯報》，2016年5月5日。分別占到社會保險基金收支規(guī)模的50%以上，因此，江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險運行好壞對江西省社會保險整體判斷具有重大影響。從一般政府管理的角度看，當前江西省企業(yè)養(yǎng)老保險管理的成效包括：保險覆蓋面不斷擴大、待遇水平逐步提高、保險基金運行基本平穩(wěn)。而從人大的執(zhí)法檢查、政策落實及預算監(jiān)督角度來看，江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險具有以下特點：

(一)地方政府實施企業(yè)養(yǎng)老保險基本遵循了法律的要求

其主要法律依據是《中華人民共和國社會保險法》。這體現(xiàn)在：首先，根據社會保險法有關企業(yè)與個人繳費比例要求，企業(yè)按規(guī)定繳費工資總額的20%進入統(tǒng)籌賬戶，個人繳費8%記入個人賬戶；其次，根據社會保險法有關政府財政兜底的要求，2015年江西省保費收入與養(yǎng)老保險支出缺口有83億元，2015年各級財政補助150億元，不但彌補了缺口，還產生67億元的當期結余；*數(shù)據來自《江西省財政廳關于全省基本養(yǎng)老保險基金運行管理情況的匯報》，2016年5月5日。最后，根據社會保險法有關人大監(jiān)督社保基金運行的要求，2016年江西省人大常委會預工委對全省養(yǎng)老保險基金運行情況開展了專題調研，以加強對社會保險基金預算管理使用的監(jiān)督。

(二)地方企業(yè)職工養(yǎng)老保險主要按照有關政策具體運行

中央政府層面政策有：1997年的《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，2016年4月13日國務院常務會議決定階段性降低企業(yè)社保繳費率和住房公積金繳存比例等。中央政策出臺后，地方政府都相應執(zhí)行，比如江西省2016年就要降低企業(yè)社保費率1%等。而地方政府正在執(zhí)行的政策有：1995年《江西省城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革實施方案》(贛府發(fā)〔1995〕50號)、2006年《江西省完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》(贛府發(fā)〔2006〕8號)、2007年《江西省企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌預算管理辦法(試行)》(贛府廳發(fā)〔2007〕24號)、2014年《關于完善職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度有關問題的通知》(贛府廳字〔2014〕22號)。根據這些政策文件，江西省統(tǒng)一和完善了全省職工基本養(yǎng)老保險繳費和待遇計發(fā)政策，連續(xù)11年提高養(yǎng)老待遇，2015年企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金約2210元。*數(shù)據來自《江西省財政廳關于全省基本養(yǎng)老保險基金運行管理情況的匯報》，2016年5月5日。

(三)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金編制符合現(xiàn)行預算管理要求

根據《財政部、人力資源社會保障部與國家衛(wèi)生計生委關于編報2016年社會保險基金預算的通知》(財社〔2015〕191號)，江西省在2015年10月編制2015企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金預算執(zhí)行報表與2016年預算編制報表，這時2015年的預算執(zhí)行數(shù)還沒有執(zhí)行完畢，預算表中2015年的執(zhí)行數(shù)為預計數(shù)。預算編制遵循自下而上、層層審核的原則，統(tǒng)籌地區(qū)社保經辦機構預測與編制社保預算，人社、財政與衛(wèi)計委會審后報政府與人大審批，之后由省級政府部門匯總報國家三部委。而2016年預算編制數(shù)是建立在全省繳費收入水平與支出規(guī)模測算數(shù)的基礎之上，根據各統(tǒng)籌地區(qū)基金收支基礎，省人保廳分解各地繳費收入任務，各地任務的增長比例大體相同。

三、江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險問題的突出表現(xiàn)

從一般政府管理角度來看，當前江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險存在收支缺口增大，部分市區(qū)支出困難，繳費檔次低，繳費年限少及“擴面征繳”困難等問題。而從人大的角度來看，江西企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金預算的問題表現(xiàn)如下：

(一)社會保險法規(guī)范作用不足

社會保險法中企業(yè)職工養(yǎng)老保險的條款少，規(guī)范性要求比較粗放。雖然這方便了地方政府靈活執(zhí)行，但也造成許多問題：首先，社會保險的征繳機關沒有明確，這導致全國產生不同的征管主體，一半是地稅機構征繳，一半是社保機構征繳，*這一觀點來自省保廳領導在調研座談會上的表述。這在江西對是否調整征管機關產生爭議；其次，各級財政補貼養(yǎng)老保險沒有規(guī)范。2015年底景德鎮(zhèn)市企業(yè)職工養(yǎng)老保險金累計結余1.7億元，已經不足支付一個月的退休費。2015年景德鎮(zhèn)市全市一般公共預算收入90.59億元，但是財政補貼養(yǎng)老保險預算只有1.18億元。*數(shù)據來自景德鎮(zhèn)市政府的《景德鎮(zhèn)市基本養(yǎng)老保險基金運行管理情況匯報》，2016年5月4日。因此，景德鎮(zhèn)市存在即時的支出風險；最后，社會保險法對地方政策規(guī)范不足。南昌縣政府把6.5萬失地農民納入職工養(yǎng)老保險，縣財政投入12多億的土地出讓資金，對15年限最低一檔保費補助一半，每人補貼2萬多元保費。*數(shù)據來自南昌縣政府領導在講座中的發(fā)言。雖然當前企業(yè)職工養(yǎng)老保險主要是縣區(qū)級統(tǒng)籌平衡，但是南昌縣未來能搭上全國統(tǒng)籌時的保費共享的便車。

(二)養(yǎng)老保險政策合理性不足

首先，省政府單方調整企業(yè)養(yǎng)老保險費率政策。江西省的繳費基數(shù)與保費率調整政策主要由省政府部門出臺，但是對區(qū)縣政府、企業(yè)與參保個人影響很大，影響到區(qū)縣政府財政能力、企業(yè)與個人的續(xù)保意愿；其次，政府政策沒有限制繳費方式。江西省部分參保人采用一次性繳費10年的方式，這造成了繳費收入水平沒有隨繳費政策調整而同步提高，很多參保人只繳最低年限檔，這也嚴重影響保費收入總量。

(三)保險基金預算管理水平不足

江西省財政廳提供的預算執(zhí)行數(shù)據與人保廳提供的預算執(zhí)行數(shù)據差額較大。比如2015年全省企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收支，財政廳的基金收入數(shù)是641億元，基金支出數(shù)是574億元，而省人保廳的基金收入數(shù)是651.01億元，基金支出數(shù)是582.52億元；*數(shù)據來自人保廳《我省基本養(yǎng)老保險基金運行管理情況匯報》，2016年5月5日。其次企業(yè)職工養(yǎng)老保險預算的準確性較差，預算與決算的差異巨大，比如2015年全省企業(yè)職工養(yǎng)老保險費收入的預算數(shù)為321億元，決算數(shù)為417億元，差異達到29.9%。*數(shù)據來自《江西省財政廳關于全省基本養(yǎng)老保險基金運行管理情況的匯報》，2016年5月5日。

四、地方人大職能視角下的企業(yè)職工養(yǎng)老保險問題根源

從一般政府管理角度來看，企業(yè)養(yǎng)老保險問題根源是地方政府、企業(yè)與個人都存在依賴上級政府彌補地方養(yǎng)老保險缺口的思想，這造成地方財政投入少，有的縣市政府甚至支持工業(yè)園區(qū)企業(yè)不參保。而從人大的角度與從地方治理機制的高度來看，問題的根源在于地方治理機制上的缺陷，具體來說就是地方人大在地方法規(guī)制定、決策平臺構建與預算過程監(jiān)督等三個層面上沒有充分履行法律賦予的職能。

(一)企業(yè)職工養(yǎng)老保險運行缺少地方法規(guī)規(guī)范

2010年社會保險法出臺后，雖然2011年人力資源和社會保障部出臺了《實施社會保險法若干規(guī)定》，但是社會保險法主要還是依靠地方政府政策來落實。而從公共治理理論來看，當前各級政府制定的政策缺乏統(tǒng)一性，這造成上下級政府之間、政府部門之間與社會主體之間的矛盾，這不但擴大企業(yè)職工養(yǎng)老保險收支風險，也使社會保險法不能得到有效執(zhí)行。

根據公共治理理論，省級人大作為立法機關，根據憲法賦予的權力，應通過人大議事規(guī)則，制定符合地方社情的社會保險地方法規(guī)，以化解各方矛盾。但是地方公共治理的實踐中，地方人大處于公共治理體系中比較次要的地位。這種地位與傳統(tǒng)的決策高度集中的計劃經濟體制是相適應的。而當前市場經濟體制下，不但各方利益有差異與矛盾、而且許多公共決策權利下放到地方。因為省人大地位不變，不能以立法方式平衡各方利益，這使得難于在政府內部解決的企業(yè)職工養(yǎng)老保險問題越來越嚴重。

1.征繳機構主體缺少地方人大的法規(guī)規(guī)范。江西省人保廳社?；鸸芾硖幍念I導認為，人保部門征繳有利于減少跨部門對賬問題，而且人保廳信息化建設前期投入上億元，調整征收主體改革成本很大，社保征費不足的缺口依法必須由財政兜底。而省財政廳社保處的領導認為，社保本質是互助共濟，應以保費收支平衡為社?；痤A算基礎，當前“擴面征繳”困難，這會增加地方財政負擔，而地稅掌握企業(yè)經營信息，由地稅征繳有利于加強征收的強制性，實現(xiàn)“擴面征繳”。從地方治理機制來看，由于相關利益重大，省政府獨自調整征管主體很難。當前人大在現(xiàn)行治理機制中無法通過地方保險補充法規(guī)立法來克服這種困難。

2.地方財政投入缺少地方人大的法規(guī)規(guī)范。2016年景德鎮(zhèn)市企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金預算收支節(jié)余為-14060萬元(包含各級財政補貼后)，預算年末滾存結余-544萬元。*景德鎮(zhèn)市財政局，《景德鎮(zhèn)市基本養(yǎng)老保險金運行管理情況匯報》，2016年5月5日。雖然景德鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險已經存在即時的支付風險，但是，景德鎮(zhèn)即使市本級財力規(guī)模大，也期望省級財政解決，而省人保廳通過下達征收指標作為補助的條件，并要求市財政對缺口兜底。景德鎮(zhèn)市政府認為下達的征收任務過高完成不了。這就形成上下級政府對養(yǎng)老金支付風險誰能承壓的博弈。這需要用地方法規(guī)的辦法規(guī)范企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的財政補貼機制，而省人大當前還無法以地方最高治理階層的地位以社會保險補充立法來做到這一點。

3.區(qū)縣社保政策缺少地方人大的法規(guī)規(guī)范。從短期來看，南昌縣把失地農民納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險政策提高了即期的保費收入，但從長期來看，失地農民以最短期限的15年，以及最低一檔的標準繳費，則其繳費總額無疑低于未來領取的退休工資總額。企業(yè)職工養(yǎng)老保險當前是區(qū)縣統(tǒng)籌為主，省級調劑統(tǒng)籌能力有限，區(qū)縣向省廳上交保費收入的3%作為省調劑統(tǒng)籌資金。但是企業(yè)職工養(yǎng)老保險未來要實現(xiàn)全省與全國統(tǒng)籌，理論上統(tǒng)籌地區(qū)出臺這樣的政策應納入地方法規(guī)規(guī)范，但是當前省人大并沒有出臺這樣的法規(guī)。

(二)政策決策過程缺乏平等協(xié)商平臺

在遵從國家政策的前提下，省、市、縣各級地方政府根據地方經濟社會形勢，都會出臺地方社保實施政策。決策過程如果缺乏協(xié)商機制與平臺，必然會產生政策與社會民意不符的問題。從公共治理理論來看，地方人大是反應地方人民利益訴求的民意機關，理應在省人大層面建立政策決策的平等協(xié)商平臺，以確保政策的正確與可行。當前部分地方養(yǎng)老保險政策與民意不符，這與政策協(xié)商不足有很大關系。

1.政府調整保費基數(shù)與費率政策缺少平臺協(xié)商。政府單方面調整政策影響相關主體的利益，這會直接影響政策的執(zhí)行效果。首先，2016年江西省企業(yè)保費率由20%下降到19%，*從江西省人社廳獲悉，從2016年5月1日起，江西企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例階段性由20%降低至19%;但是崗平工資為4150元，較2015年增長7.1%。*2016年5月11日，在樂平市調研取得數(shù)據。南昌市靈活就業(yè)人員2015年最低按1550元/月的20%繳費(310元/月)，2016年調整最低標準為2490元/月的20%(498元/月)。*從南昌市人力資源和社會保障局獲悉，社保部門對2016年無雇工的個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加社會保險繳費基數(shù)政策調整由地方人保部門確定，政策調整影響從業(yè)人員與企業(yè)的負擔水平，這明顯影響了企業(yè)與個人的續(xù)保意愿；其次，2016年省財政廳與人保廳將向省政府呈報調整職工養(yǎng)老保險上繳省級調劑金比例由3%提高到6%的政策。景德鎮(zhèn)市如果不能完成保費征繳任務，則要扣減相當?shù)恼{劑資金。這使征繳增長困難的景德鎮(zhèn)市存在即時的支付風險；第三，2016年4月江西省人民政府在降低企業(yè)成本優(yōu)化發(fā)展環(huán)境專項行動中，對符合條件的困難企業(yè)，允許在6個月內緩繳養(yǎng)老保險費，南昌市政府卻認為這項政策將會影響其“民生工程”的順利推進。因此，在當前地方治理機制中，沒有協(xié)商平臺來規(guī)范保費基數(shù)與費率水平調整，則難以平衡省政府與區(qū)縣市政府、企業(yè)與參保人員等各方的利益，政策執(zhí)行很難達到預期效果。

2.繳費方式與待遇調整沒有經過平等協(xié)商。江西省企業(yè)職工養(yǎng)老保險連續(xù)11次調整待遇后，最低檔的參保人退休后“調待”幅度高于高檔參保的退休人員，特別是一次繳交10年保費的方式，由于“崗平工資”按年調整，往往只增不減，因此一次性繳費參保人員的支付成本遠低于按年繳費者，這些不合理的繳費方式與調整待遇政策在企業(yè)與參保人中產生了逆向選擇效應，即不管是靈活就業(yè)人員還是工業(yè)園區(qū)企業(yè)都盡可能選擇最少投保年限，最低的繳費檔次。這樣的政策不經過各方平等協(xié)商，對企業(yè)工業(yè)養(yǎng)老保險基金的平穩(wěn)運行產生較大的負面影響。

(三)人大預算監(jiān)督機制不夠成熟

從當前省人大預算監(jiān)督的基本流程來看，對政府預決算的審查監(jiān)督，省人大主要依靠審計報告、專項調研、人大代表與咨詢專家對政府預決算草案的意見作為省人大監(jiān)督意見的基礎。預算監(jiān)督工作的重點是跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)事件的整改情況，監(jiān)督政府對人大監(jiān)督意見的回復與落實等。人大預算監(jiān)督形式多于實質，這是當前企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金預算存在問題的重要根源之一。

1.人大對政府部門預算口徑的規(guī)范監(jiān)督不足。財政廳與人保廳的企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收支預決算數(shù)據不一致。其原因是人保廳的數(shù)據包含機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點單位人員的數(shù)據，而財政廳的數(shù)據則不包括這方面的內容。由于政府不同部門采集數(shù)據的目的各不相同，挖掘數(shù)據的方法也不相同，以致相關數(shù)據口徑不一致，不同部門數(shù)據指標體系也有很大差距，這給省人大進行數(shù)據對比分析造成了很大困難。在地方治理機制中，需要省人大以人大監(jiān)督意見形式向各政府部門征詢意見，統(tǒng)一數(shù)據口徑與標準。

2.人大對預算編制完整性的監(jiān)督不足。當前職工養(yǎng)老保險基金預決算形成較大差異，客觀因素是繳費政策調整造成保費收入激增，待遇政策調整造成支出擴大；主觀因素是省廳對全省基金運行變量預估不充分，征繳任務科學性不足、基層征繳機關組織收入的積極性不高，沒有充分考慮到經濟下行環(huán)境下，各地企業(yè)虧損與裁減工人導致“斷?！钡纫蛩氐挠绊?。從治理理論來看，當前省人大沒有提前介入預算編制，就無法監(jiān)督預算指標合理性。其預算監(jiān)督效果完全依靠人保廳的道德承諾來實現(xiàn)，比如人保廳承諾提高預算的準確性、執(zhí)行率與降低預算的結轉率等，而這種承諾沒有實質性的約束力。

五、省級人大促進職工養(yǎng)老保險制度改進的思路

從一般政府管理角度看，改革思路主要是加大征繳力度，積極應對收支缺口，提高統(tǒng)籌層次，加大宣傳和執(zhí)法力度等。但是，從憲法賦予人大的職責來看，在地方治理機制中，人大的影響機制主要體現(xiàn)在三個層面上：一是建立健全地方法律法規(guī)，二是構建地方政策協(xié)商平臺，三是實現(xiàn)對政府預決算的實質性監(jiān)督。對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革也是如此。

(一)省人大制定社會保險地方補充法規(guī)

在中央提出完善國家治理機制改革的大背景下，“治理和善治”理論主張由基于競爭的公共管理轉移到基于合作的公共治理。[10]當前職工養(yǎng)老保險問題需要以完善治理機制的高度，通過加強人大的地方法規(guī)職能來化解。因為地方人大利益獨立于各級政府與企業(yè)，地方人大立法有利于保護參保人權利，有利于避免部門立法的弊端。省人大通過立法明確征費主體，明確各級政府財政補貼企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的機制，規(guī)范地方社保政策，使政府行為有法可依，使人大執(zhí)法監(jiān)督具有可操作性。

(二)省人大構建地方公共政策協(xié)商平臺

從完善地方公共治理機制的角度來看，地方企業(yè)職工養(yǎng)老保險政策需要省人大提供協(xié)商平臺，建立人大黨組與省級黨委、省級政府黨組之間的溝通機制，[11]使相關主體可以就保費基數(shù)、費率、繳費方式與待遇等政策調整進行平等協(xié)商。這樣的政策雖然決策成本會高于政府部門決策，但是政策的公平、公正與公開的程度一定好于政府單方面決策，政策的執(zhí)行成本與執(zhí)行效果也會好于單方決策。

(三)省人大實質性監(jiān)督政府部門預算

省人大預算實質性監(jiān)督就是對預算績效監(jiān)督，依據預算項目的有效性、經濟性與效益性(3E原則)原則，對預算全過程進行監(jiān)督，即為提高預算數(shù)據指標編制的準確性、合理性與約束力，省人大的監(jiān)督從預算編制開始，到預算績效評價及其結果應用為止。[12]財政部門是政府預算的主管機關，人大對企業(yè)職工養(yǎng)老保險數(shù)據的分析應以采用財政部門的口徑為宜。有利于促使各級政府增加對職工養(yǎng)老保險的財政投入，有利于化解職工養(yǎng)老保險的風險。

[1]荊濤、張一帆、謝遠濤、寇琳：《老齡化、延遲退休與“統(tǒng)賬結合養(yǎng)老模式”分析》，載《社會保障研究》，2016(1)。

[2]林寶：《人口老齡化對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的影響》，載《中國人口科學》，2010(1)。

[3]張思鋒、張文學：《“統(tǒng)賬結合”的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險供給模型研究》，載《西安交通大學學報(社會科學版)》，2008(7)。

[4]楊再貴：《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、養(yǎng)老金替代率和人口增長率》，載《統(tǒng)計研究》，2008(5)。

[5]郭林、丁建定：《中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險名義賬戶制度研究》，載《保險研究》，2010(8)。

[6]陳汝軍：《江蘇企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保結構研究》，載《中國國情國力》，2014(4)。

[7]夏海勇：《做實養(yǎng)老保險個人賬戶，完善我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度》，載《市場與人口分析》，2006(2)。

[8]任喜榮：《地方人大預算監(jiān)督權力成長的制度分析》，載《吉林大學社會科學學報》，2010(4)。

[9]林慕華、馬駿：《中國地方人民代表大會預算監(jiān)督研究》，載《中國社會科學》，2012(6)。

[10]俞可平：《增量民主與善治》，146～147頁，北京，社會科學文獻出版社，2005。

[11]張樹劍：《中國省級人大預算監(jiān)督制度研究》，126～128頁，上海，復旦大學出版社，2011。

[12]李黎明、李燕：《地方人大部門預算審查監(jiān)督研究》，138～150頁，北京，中國財政經濟出版社，2016。

(責任編輯：H)

Analysis on the Problem of Enterprise Employees' Endowment Insurance in Jiangxi Province From the Perspective of the People's Congress

CAI Fanghong

from the perspective of the National People's Congress, the current endowment insurance for employees in the enterprises in Jiangxi province has three problems in three levels: firstly, social insurance law and regulation function is not enough; second is the lack of rationality in policy; the third is the low level of budget management.The root of these problems is the imperfect of the existing local governance mechanism.Specifically speaking, it is in the local governance mechanism that people's congress can't fully perform its duty in the three layers, namely, the local regulation supply, decision platform construction and budgetary process supervision.

employees' endowment insurance, local governance mechanism, the supervision of the people's congress.

*本文系國家社科基金項目“人大監(jiān)督視閾下規(guī)范地方債務的預算改革研究”(項目編號14GL184)、江西省社科規(guī)劃項目“地方債的預算約束機制研究”(項目編號13GL29)成果。