文 顏廣明

（湖南廣播電視大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙 410004）

武陵山片區(qū)區(qū)域合作共生發(fā)展的制約因素分析

文 顏廣明

（湖南廣播電視大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙 410004）

攜手共進(jìn)、合作共贏，已經(jīng)成為武陵山地區(qū)人民的共同抉擇和現(xiàn)實(shí)選擇，推進(jìn)武陵山區(qū)域合作實(shí)在可行，勢(shì)在必行。武陵山片區(qū)區(qū)域合作已經(jīng)正式上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，但區(qū)域合作的道路并非坦途，要取得成效絕非易事。在這樣一個(gè)宏觀背景下，為充分挖掘和釋放區(qū)域內(nèi)所蘊(yùn)含的巨大的經(jīng)濟(jì)潛力，本文從客觀實(shí)際出發(fā)，擬就武陵山片區(qū)區(qū)域合作的制約因素進(jìn)行全面理性的分析，以期提供一定的決策參考和智力支持。

武陵山片區(qū) 區(qū)域合作 制約因素

武陵山片區(qū)區(qū)域合作已經(jīng)正式上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，長(zhǎng)期以來(lái)在政府和民間有著良好合作基礎(chǔ)，“以合作求發(fā)展求共贏”的觀點(diǎn)也達(dá)成了一片共識(shí)，各方都從心中呼喚著合作的升級(jí)，開(kāi)展區(qū)域合作潛力大、空間廣、前景好，具有很多方面的優(yōu)勢(shì)，區(qū)域合作形勢(shì)逐步發(fā)生了可喜的變化。武陵山片區(qū)山同脈、水同源、民同俗、經(jīng)濟(jì)同型，在地理、文化與經(jīng)濟(jì)上具有高度的同質(zhì)性，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、規(guī)模和產(chǎn)業(yè)布局基本相同，面臨的困難和問(wèn)題也很相似，經(jīng)濟(jì)技術(shù)落后，經(jīng)濟(jì)實(shí)力羸弱，科技人才匱乏，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，投資強(qiáng)度偏弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序，城市化水平不高，貧困人口居高不下，自身發(fā)展能力較弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢。武陵山片區(qū)客觀上面臨著許多自身難以解決的困難，面臨著政府財(cái)力不足、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)、百姓收入不高、百姓生活不富的尷尬，存在著互為邊緣、遠(yuǎn)離中心、資源分割、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，陷入“在落后中發(fā)展，在發(fā)展中落后”困局和怪圈，在很大程度上不斷承受著區(qū)域博弈的利益受損和分治之痛，形成了春風(fēng)難綠武陵山、春風(fēng)難度桃花源的局面；作為全面小康建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，作為扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)和難點(diǎn)地區(qū)，作為全國(guó)14個(gè)連片特困地區(qū)中先行先試的樣本，武陵山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)之路怎么走？示范作用是否展現(xiàn)？如何實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下的新發(fā)展？如何由過(guò)去的蠻夷之地、貧窮之鄉(xiāng)成長(zhǎng)為中國(guó)極具發(fā)展?jié)摿Φ南Ｍ兀咳绾卫L就武陵山區(qū)新畫卷？武陵山片區(qū)區(qū)域合作共生發(fā)展為什么那么難？到底難在哪里?到底路在何方？破除制約是關(guān)鍵。

一、體制制約與政府服務(wù)錯(cuò)位

武陵山地區(qū)一直都受困于行政體制隔離，由行政區(qū)劃體制造成的地區(qū)分割，人為地為五省邊界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與發(fā)展制造了許多障礙。由于分屬不同行政區(qū)劃和“分灶吃飯”的財(cái)稅體制，涉及到前期投入、財(cái)政分配等很多地區(qū)利益問(wèn)題，難以建立一個(gè)良好的、有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)構(gòu)和機(jī)制，在具體問(wèn)題的操作上卻仍然存在著體制方面這樣或那樣的、明的或暗的制約和約束，合作結(jié)果的難以度量性、不可預(yù)期性以及合作利益難以公平分配的特性增加了地方政府之間深層次合作的難度。同時(shí)由于體制不完善，缺乏區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃，區(qū)域認(rèn)同感不強(qiáng)，本位主義嚴(yán)重，各自為政，互為對(duì)手的情況并未改變，區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)仍然存在，沒(méi)有把資源作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用，無(wú)法使資源得到最大價(jià)值的利用，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)行規(guī)范化的基礎(chǔ)薄弱。武陵山區(qū)域合作一項(xiàng)深刻觸及現(xiàn)實(shí)政治及各方利益格局的舉措，逐步朝向規(guī)范化方向發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走，加快破除制約合作發(fā)展的體制障礙，推進(jìn)體制創(chuàng)新、革除體制弊端、釋放體制活力成為理性選擇和必由之路。武陵山區(qū)域合作有著深刻的體制與機(jī)制烙印，亟待打破行政體制障礙，突破體制“瓶頸”與利益短視，突破現(xiàn)實(shí)區(qū)劃困局和行政區(qū)利益羈絆，打破貿(mào)易壁壘和制度壁壘，逐步消除地方保護(hù)、市場(chǎng)封鎖和市場(chǎng)分割，建立健全省際高層決策會(huì)商、專家咨詢論證與地方協(xié)作共治制度，探索?。ㄊ校╇H參事共聘、資源開(kāi)發(fā)共謀、設(shè)施配置共建、市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)共體、生態(tài)環(huán)境保育共治等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新機(jī)制，構(gòu)建中央主導(dǎo)、?。ㄊ校╇H聯(lián)動(dòng)、城市引領(lǐng)、業(yè)界響應(yīng)、大眾參與的區(qū)域協(xié)作模式，才能推動(dòng)合作共贏、互利互惠的發(fā)展。

在武陵山片區(qū)的區(qū)域合作中，合作的主角應(yīng)該是武陵山地區(qū)的大中小企業(yè)，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，政府則是市場(chǎng)中維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的裁判員。但由于認(rèn)識(shí)不足，角色不清，定位不準(zhǔn)，使合作“主角”的大中小企業(yè)不能參與進(jìn)來(lái)，即使參與進(jìn)來(lái)也熱情不高，最終成了政府和相關(guān)部門的“獨(dú)角戲”，地方政府成為了特殊的競(jìng)爭(zhēng)主體，過(guò)多地扮演了市場(chǎng)主體的角色，在市場(chǎng)整體構(gòu)造和資源配置上起主導(dǎo)作用，在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大量、直接的干預(yù)，出現(xiàn)了政府既搭臺(tái)又唱戲的結(jié)果，出現(xiàn)了地方政府是企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的司令部，企業(yè)是地方政府參與競(jìng)爭(zhēng)的先鋒隊(duì)的情況，出現(xiàn)了一系列非理性不規(guī)范的政府行為，即政府角色和職能錯(cuò)位。

二、政策缺失與市場(chǎng)要素聚集乏力

我國(guó)歷來(lái)是一個(gè)政策性較強(qiáng)的國(guó)家，任何區(qū)域的發(fā)展都離不開(kāi)國(guó)家的政策支持，國(guó)民也習(xí)慣于跟從政策做事。公共政策的針對(duì)性和有效性、良好的政策環(huán)境是決定武陵山區(qū)域合作與發(fā)展的關(guān)鍵因素。

武陵山區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作正在朝著廣而縱深方向發(fā)展，迫切要求相應(yīng)的政策引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，需要研究制定相配套的政策支撐體系，制定相關(guān)規(guī)劃政策和地區(qū)開(kāi)發(fā)政策、區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)綱要，以統(tǒng)合武陵山各轄區(qū)相關(guān)政策，營(yíng)造一個(gè)寬松的政策環(huán)境，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)有法可依，有章可循，掃清政策障礙，減少各方的摩擦，降低政府間交易成本。雖然，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了一系列規(guī)劃和措施，武陵山地區(qū)目前在一些政策文件中有關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的原則、戰(zhàn)略及政策規(guī)定。然而，由于缺乏國(guó)家層面的職能明確的區(qū)域合作管理機(jī)構(gòu)，沒(méi)有形成完善的區(qū)域制度基礎(chǔ)，沒(méi)有健全的執(zhí)行區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃的有效工具。當(dāng)前相關(guān)部門尚未制定出臺(tái)上述綜合性區(qū)域公共政策法規(guī)，尚無(wú)一整套清晰完整和立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)需要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策體系，缺乏立法意義的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策，尤其缺乏以協(xié)調(diào)和解決跨區(qū)域公共問(wèn)題為核心的區(qū)域?qū)用娴墓舱?，同時(shí)，片區(qū)很多地方處于優(yōu)惠政策“兩不沾”地帶，政策落實(shí)存在沖減現(xiàn)象，很多政策在推進(jìn)落實(shí)的過(guò)程中與武陵山片區(qū)落后的現(xiàn)狀、與當(dāng)?shù)厝罕姳M快脫貧致富的愿望還有一定差距，面臨著政策協(xié)同性不夠、政策扶持力度不夠、政策扶持不均衡、落實(shí)不到位、政策“惠而不實(shí)”等問(wèn)題，面臨著“政策洼地”困境，政策環(huán)境再造比較滯后。同時(shí)，地方政府制定區(qū)域公共政策的隨意性比較大，中央與地方政府制定的區(qū)域政策之間又缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與銜接，區(qū)域公共政策在政策內(nèi)容、政策管理機(jī)構(gòu)、政策工具、政策協(xié)調(diào)和監(jiān)控等方面存在著局限或缺失，區(qū)域政策工具沒(méi)有出現(xiàn)因地制宜的創(chuàng)新，難以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的需要；致使武陵山區(qū)域合作發(fā)展缺乏制度保障，承受政策缺失之痛，區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突普遍存在，無(wú)法駛?cè)肓夹园l(fā)展的軌道，長(zhǎng)時(shí)間處于低治低效的狀態(tài)。突破性發(fā)展需“超常規(guī)”政策，武陵山片區(qū)開(kāi)發(fā)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，要更好地推進(jìn)試點(diǎn)工作，要實(shí)施好武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)規(guī)劃，就需要有特殊的、更大力度的支持政策；要打贏國(guó)家層面上的大扶貧“戰(zhàn)役”，要啃下武陵山區(qū)腹地這塊扶貧“硬骨頭”，就需要進(jìn)一步加大政策創(chuàng)新、爭(zhēng)取、支持力度，需要爭(zhēng)取更多民族優(yōu)惠政策、西部開(kāi)發(fā)政策、扶貧開(kāi)發(fā)政策等特殊扶持政策，需要爭(zhēng)取更多含金量高的政策，并狠抓已出臺(tái)政策措施的落實(shí)；同時(shí)需要將片區(qū)規(guī)劃政策措施具體化，構(gòu)建包括財(cái)政政策、稅收政策、投資政策、金融政策、土地政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、人才政策等在內(nèi)的政策扶持體系，營(yíng)造區(qū)域合作共生發(fā)展良好的軟環(huán)境。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在新的發(fā)展環(huán)境下，集聚效應(yīng)可以使各生產(chǎn)要素的潛力得到進(jìn)一步發(fā)揮，利用效率得到提高，市場(chǎng)要素區(qū)域集聚將成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要客觀基礎(chǔ)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展能力將在很大程度上取決于資源利用范圍拓展空間的大小，取決于要素集聚能力的高低。武陵山片區(qū)區(qū)域內(nèi)各地州市縣地處湘渝鄂黔桂五省市邊界地帶，遠(yuǎn)離各省市省會(huì)中心城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，既不沿邊、不沿江也不臨海，地理位置不是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略要地，也不是軍事戰(zhàn)略要沖。作為欠發(fā)達(dá)、后發(fā)達(dá)、邊緣化地區(qū)，武陵山片區(qū)要素市場(chǎng)發(fā)育較為滯后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中三個(gè)基本要素市場(chǎng)——資本市場(chǎng)、土地市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育成長(zhǎng)緩慢，區(qū)域要素市場(chǎng)發(fā)育遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于區(qū)域產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)展，市場(chǎng)要素集聚能力上呈下降趨勢(shì)，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用也因而受到嚴(yán)重影響。地方政府習(xí)慣在自己的“地盤”上配置資源，各種歧視性政策筑起了勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)等要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)的壁壘，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合發(fā)展的區(qū)域市場(chǎng)一體化難以形成，各種生產(chǎn)要素處在一個(gè)相對(duì)封閉的市場(chǎng)中，障礙了生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)部和區(qū)際之間的合理流動(dòng)，各種不同的要素和資源，分布在不同區(qū)域的要素和資源，無(wú)法沖破一個(gè)區(qū)域的范疇去尋求優(yōu)化，完成集聚，無(wú)法在更大空間實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，人流、物資、資金流、信息流無(wú)法在區(qū)域間自由流動(dòng)，則更談不上在更廣的范圍、更大的空間、更寬的領(lǐng)域聚集生產(chǎn)要素為武陵山發(fā)展所用，這樣嚴(yán)重影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、產(chǎn)業(yè)布局分割與惡性無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)

武陵山片區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不盡合理，普遍存在一產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大、二產(chǎn)業(yè)“腿短”、三產(chǎn)業(yè)滯后的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于雷同，經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度差，三次產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)度較小，產(chǎn)品附加值低，市場(chǎng)化程度不高；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平較低，品牌效應(yīng)不強(qiáng)；工業(yè)總體規(guī)模小，工業(yè)中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占有相當(dāng)大的比重，高科技、高附加值的產(chǎn)業(yè)寥寥無(wú)幾，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱；服務(wù)業(yè)發(fā)展明顯滯后，旅游配套設(shè)施不足，接待能力有限；武陵山片區(qū)新開(kāi)工和儲(chǔ)備的重大生產(chǎn)性項(xiàng)目不多，難以形成科學(xué)的產(chǎn)業(yè)鏈和合理的分工體系，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。雖然，地理環(huán)境的趨同性使產(chǎn)業(yè)的分布在某種程度上造成區(qū)域規(guī)模效益，武陵山區(qū)域的合作共同發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局也已經(jīng)成為片區(qū)發(fā)展的共識(shí)，但由于缺乏合理引導(dǎo)、深加工技術(shù)相對(duì)落后等多種原因也容易陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)的怪圈。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)布局分割和區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題嚴(yán)重，成為阻礙武陵山片區(qū)區(qū)域合作的絆腳石。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘聯(lián)動(dòng)效應(yīng)’還遠(yuǎn)未被充分發(fā)掘，既不可能真正走上科學(xué)發(fā)展的道路，更不可能很好地完成國(guó)家賦予它們的使命。

“關(guān)系重疊，區(qū)域重合，建設(shè)重復(fù)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)?！笨梢赃@樣來(lái)概括武陵山片區(qū)當(dāng)前的發(fā)展局面。武陵山片區(qū)各省市在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面“各自為政，以自我為中心”，缺乏一個(gè)強(qiáng)力有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，使分工與協(xié)作難以發(fā)展起來(lái)，不能形成梯度層次，反而惡化競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致資源配置扭曲和資源內(nèi)耗嚴(yán)重，利用效率低下，可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)始終是存在的，甚至導(dǎo)致同一產(chǎn)業(yè)火并，嚴(yán)重影響了優(yōu)勢(shì)企業(yè)的兼并重組、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)整合，損害了區(qū)域的整體經(jīng)濟(jì)福利。有限資源難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，有利于綜合利用資源開(kāi)發(fā)權(quán)，對(duì)區(qū)內(nèi)共享性資源進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)，克服重復(fù)建設(shè)所帶來(lái)的資源浪費(fèi)和低效率，獲得“合作剩余”；有利于形成合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，要從國(guó)家層面統(tǒng)籌安排，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局等方面，全區(qū)域一盤棋地加以考慮，由各打各的仗變?yōu)楣泊蛞粡埮?，?jiān)持資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展，把“散沙”聚合成有力的“拳頭”，增強(qiáng)武陵山民族地區(qū)整體實(shí)力，提升區(qū)域整體在全國(guó)的地位。

武陵山片區(qū)由于缺乏科學(xué)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，一方面主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)集聚度較低，行業(yè)龍頭企業(yè)不多，區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品深加工不足，價(jià)值鏈低端化，產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)完整產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，缺乏市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)力；同時(shí)盲目跟風(fēng)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重，無(wú)法將比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)品經(jīng)不起市場(chǎng)的風(fēng)浪，跟風(fēng)引起的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，導(dǎo)致山區(qū)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收，金銀花產(chǎn)業(yè)便是一個(gè)典型的例子。金銀花是武陵山的一大特色資源。近年來(lái)，湖南隆回、重慶秀山等地把金銀花作為優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展，農(nóng)民也從種植金銀花中獲得了較好的收益。在效益的拉動(dòng)和政府的推動(dòng)下，規(guī)模迅速做大?？吹浇疸y花產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，收益頗豐，武陵山區(qū)其他區(qū)縣，也跟著種起來(lái)。結(jié)果市場(chǎng)飽和，銷售出現(xiàn)大問(wèn)題，價(jià)格也大幅下跌，鮮銀花沒(méi)人采收，爛在地里，整個(gè)金銀花產(chǎn)業(yè)就遭遇了“滑鐵盧”。在這一地區(qū)，盲目跟風(fēng)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的還遠(yuǎn)不止金銀花，土雞、水蜜桃、柑橘、高山刺葡萄等產(chǎn)業(yè)也不同程度出現(xiàn)了類似問(wèn)題。

四、生態(tài)優(yōu)勢(shì)弱化與規(guī)劃利用失調(diào)

武陵山地區(qū)是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須充分挖掘和利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)。武陵山地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)是什么？答案就是得天獨(dú)厚的生態(tài)資源環(huán)境，生態(tài)優(yōu)勢(shì)是武陵山地區(qū)最大的資本和財(cái)富、最具競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)。

武陵山地區(qū)是《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》確定的全國(guó)九大生態(tài)良好地區(qū)之一，是國(guó)家重要的生態(tài)功能區(qū)，自然環(huán)境基礎(chǔ)得天獨(dú)厚，生態(tài)基礎(chǔ)良好，氣候優(yōu)良，生態(tài)再生能力極強(qiáng)，環(huán)境總體狀況比較好，具有氣候多樣性、水力資源豐富、生物多樣性、礦產(chǎn)資源種類多及儲(chǔ)量大、土特產(chǎn)品種類眾多等良好的生態(tài)環(huán)境特征，擁有良好的生態(tài)優(yōu)勢(shì)和資源稟賦。雪峰山脈和武陵山脈逶迤蜿蜒，崇山峻嶺林木蔥蘢，秀巒疊嶂，滿眼皆綠，武陵山地區(qū)的森林覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)乃至全球平均水平，是祖國(guó)南方的重點(diǎn)林區(qū)，是多樣性的生物王國(guó)，是一座綠色的寶庫(kù)，一道亮麗的風(fēng)景，屬于資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域，有專家稱之為“中國(guó)綠心”。以湖南省懷化市為例，懷化市森林覆蓋率達(dá)67.14%，全市森林蓄積量達(dá)6691萬(wàn)立方米，現(xiàn)有林地2488萬(wàn)畝，活立木蓄積量6352萬(wàn)立方米。得天獨(dú)厚的生態(tài)環(huán)境是武陵山地區(qū)科學(xué)發(fā)展的核心資源，良好的生態(tài)環(huán)境是武陵山的一大品牌、一大優(yōu)勢(shì)、一大資源，不僅是武陵山的一張亮麗明片，也是武陵山與世界接軌的“綠色通行證”。從一定意義上來(lái)講，良好的生態(tài)環(huán)境正日益成為一種稀缺資源，成為十分短缺的經(jīng)濟(jì)要素，武陵山地區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)是一種不可多得、不可復(fù)制的巨大優(yōu)勢(shì)，一筆無(wú)法估量的寶貴資產(chǎn)。

但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的迅速擴(kuò)張，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的不斷增多，人口和生產(chǎn)要素的大量聚集，由于缺乏缺乏總攬全局的生態(tài)文明意識(shí)，缺乏有效、長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃引導(dǎo)和控制管理，缺乏行之有效的生態(tài)保護(hù)和管理手段，缺乏帶動(dòng)強(qiáng)勁的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，沒(méi)有正確處理資源利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，地區(qū)環(huán)境管理跟不上地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)的破壞速度與恢復(fù)程度比例失調(diào)，未能實(shí)現(xiàn)包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益在內(nèi)的綠色效益最大化。片區(qū)平均海拔高，氣候惡劣，旱澇災(zāi)害并存，泥石流、風(fēng)災(zāi)、雨雪冰凍等災(zāi)害易發(fā)。部分地方植被嚴(yán)重破壞和區(qū)域的重金屬污染，生態(tài)環(huán)境脆弱，承載能力有限，石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，水土流失、環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象逐漸突出，土壤瘠薄，人均耕地面積為0.81畝，是全國(guó)平均水平的60%。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)的矛盾日益突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受生態(tài)環(huán)境制約越來(lái)越大，環(huán)境承載的壓力越來(lái)越大，讓極為有限的生態(tài)環(huán)境承載能力更加捉襟見(jiàn)肘，致使武陵山地區(qū)生態(tài)方面的“比較優(yōu)勢(shì)”逐步弱化，原有的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不復(fù)存在，先天不足的劣勢(shì)卻日益凸顯，使原本前景廣闊的生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益黯淡，使原來(lái)山清水秀的武陵山不得不面臨生態(tài)優(yōu)勢(shì)弱化的趨勢(shì)和窘境，生態(tài)優(yōu)勢(shì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用無(wú)法發(fā)揮。武陵山區(qū)域缺乏對(duì)整片生態(tài)優(yōu)勢(shì)充分合理利用的總體規(guī)劃和優(yōu)化配置，武陵山地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)不容樂(lè)觀，在生態(tài)保護(hù)問(wèn)題上，在依托生態(tài)優(yōu)勢(shì)謀劃綠色崛起的問(wèn)題上，在把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的優(yōu)勢(shì)的問(wèn)題上面臨著極為嚴(yán)峻的形勢(shì)和艱巨的任務(wù)，還有許多需要努力之處，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

五、科教水平偏低與人才培育流動(dòng)受阻

人才是發(fā)展的第一資源、第一要素、第一優(yōu)勢(shì)。武陵山地區(qū)最缺什么？缺人才。武陵山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)，關(guān)鍵在人才、難點(diǎn)在人才，潛力和后勁也在人才，重在扶智、扶人才，從而提高發(fā)展能力。人才資源是最大的社會(huì)資源，人才的重要性得到了廣泛的認(rèn)可，科教水平?jīng)Q定著人才培育的高度。

歷來(lái)被認(rèn)為是“老、少、邊、山、窮”的武陵山片區(qū)由于歷史欠帳過(guò)多和現(xiàn)實(shí)投入不足，教育基礎(chǔ)薄弱，教育條件較差，各縣市學(xué)前教育、普通高中、中職學(xué)校建設(shè)滯后，人口的快速增長(zhǎng)與人力資本水平低下的現(xiàn)象共存。特別是占片區(qū)人口70%以上的農(nóng)村，教育附屬設(shè)施設(shè)備配齊率、農(nóng)村大專以上教師比重、綜合素質(zhì)培訓(xùn)率、學(xué)校編制配齊率都遠(yuǎn)低于全國(guó)、全省平均水平。中小學(xué)校實(shí)驗(yàn)室、計(jì)算機(jī)室、圖書室等教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)施嚴(yán)重不足，平均每萬(wàn)名中小學(xué)生擁有教師數(shù)比全省平均水平少13.8人，武陵山區(qū)農(nóng)村人口平均受教育年限和每萬(wàn)人口中的各類在校學(xué)生比例遠(yuǎn)低于全國(guó)水平，貧困學(xué)生、留守兒童比例大。同時(shí)，人才奇缺，勞動(dòng)者素質(zhì)較低，科教水平偏低，高層次高學(xué)歷復(fù)合型人才匱乏，農(nóng)村教師、醫(yī)衛(wèi)人員長(zhǎng)期匱乏。特別是人才總量明顯不足、人才結(jié)構(gòu)不合理、復(fù)合型人才奇缺現(xiàn)象在武陵山少數(shù)民族地區(qū)表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。以2013年底的武陵山片區(qū)27個(gè)縣（市、區(qū)）的衛(wèi)生人力資源調(diào)查為例，衛(wèi)生人力資源調(diào)查結(jié)果顯示，武陵山片區(qū)醫(yī)務(wù)人員數(shù)量嚴(yán)重不足，從醫(yī)人員整體素質(zhì)不高，高職稱、高學(xué)歷人員嚴(yán)重不足。武陵山片區(qū)共有衛(wèi)生技術(shù)人員85081人，每千人口衛(wèi)技人員數(shù)2.77人，僅為全國(guó)平均值4.36人的63.5%。

同時(shí)，武陵山片區(qū)科技創(chuàng)新基礎(chǔ)薄弱，對(duì)科技資源的吸附力較弱，產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力有限，技術(shù)、資金、人才等科技資源的瓶頸制約仍然嚴(yán)重。以湖南省懷化市為例，2011～2013年，市本級(jí)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)平均為551萬(wàn)元/年，僅占市本級(jí)財(cái)政總支出的0.14%，遠(yuǎn)低于省委、省政府及市委、市政府相關(guān)文件規(guī)定的1.5%，財(cái)政科技投入嚴(yán)重不足，處于全省倒數(shù)第三位，僅高于永州、張家界。目前懷化全市615家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)的僅43家，僅占7%，有R&D活動(dòng)的單位不足40家，全市85%的規(guī)模企業(yè)還沒(méi)有申請(qǐng)過(guò)專利，企業(yè)熱衷于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，科技投入偏低，科技發(fā)展投入與現(xiàn)實(shí)需求還有較大的差距，企業(yè)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新產(chǎn)品少，科技對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持作用還不明顯?？萍既藛T結(jié)構(gòu)老化，后續(xù)人才培養(yǎng)滯后，企業(yè)人才發(fā)展上更是不容樂(lè)觀，留不住優(yōu)秀人才，自主創(chuàng)新能力提升受限。全市專業(yè)技術(shù)人員僅占規(guī)模工業(yè)從業(yè)人員的8.73%，比全省低1.62個(gè)百分點(diǎn)；研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重為0.13%，比全省低1.46百分點(diǎn)，高新技術(shù)產(chǎn)品增加值占規(guī)模工業(yè)增加值比重為11.29%，比全省低20.51個(gè)百分點(diǎn)，增速居全省末位，全市擁有省級(jí)技術(shù)中心的只有湘維、正清集團(tuán)、辰州礦業(yè)、五新鋼模、恒光化工5家企業(yè)，這些企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)化能力、產(chǎn)品科技含量和市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力仍然有待進(jìn)一步提升。

雖然湖南省委、省政府于2013年出臺(tái)并頒布了《關(guān)于對(duì)武陵山片區(qū)農(nóng)村基層教育衛(wèi)生人才發(fā)展提供重點(diǎn)支持的若干意見(jiàn)》，武陵山片區(qū)其他省份也制定和出臺(tái)了類似的政策，逐步落實(shí)“扎根基層優(yōu)秀人才”支持計(jì)劃，春風(fēng)吹拂武陵山，國(guó)家精準(zhǔn)扶貧大政策讓越來(lái)越多的目光關(guān)注武陵山片區(qū)，這給武陵山片區(qū)人才培養(yǎng)開(kāi)發(fā)迎來(lái)了新契機(jī)，帶來(lái)了重大利好。但是，科教衛(wèi)生人才培養(yǎng)培育是一項(xiàng)打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、惠民生、增后勁、促發(fā)展的工作，既非一朝一夕之功，更非一蹴而就之事，而目前這項(xiàng)工作尚未形成強(qiáng)大合力和濃厚氛圍，實(shí)際效果和政策紅利還沒(méi)有得到充分體現(xiàn)和釋放，還需要時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)，需要群眾來(lái)檢驗(yàn)，面對(duì)新形勢(shì)新常態(tài)，還存在不少困難和差距，這些問(wèn)題和差距仍需要我們不斷探索和研究。

責(zé)任編輯：曹麗娟

F127

：A

：1008-6323（2016）01-0088-04

顏廣明，湖南廣播電視大學(xué)干部在線教育處講師。

2015-10-26

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)為09WTA09）。