文 楊靖文

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

科研管理的路徑選擇
——從管制到合同

文 楊靖文

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

以管制為特征的傳統(tǒng)科研管理模式不符合科學(xué)研究活動(dòng)的基本規(guī)律，根本原因在于科學(xué)研究與一般行政任務(wù)不同，科學(xué)技術(shù)發(fā)展的主體間性關(guān)系為合作、同盟關(guān)系而非傳統(tǒng)的行政主體與行政相對(duì)人間的管理關(guān)系。在行政任務(wù)多元化與治理方式多樣化的驅(qū)動(dòng)下，以“合同”為核心的治理模式才能滿足以“創(chuàng)新”為核心的科技發(fā)展目標(biāo)。

科研活動(dòng) 科研管理 科研合同

新中國(guó)成立后我國(guó)統(tǒng)一的科學(xué)研究工作系統(tǒng)，是由中國(guó)科學(xué)院、產(chǎn)業(yè)部門的研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校和地方研究機(jī)構(gòu)四個(gè)方面組成，發(fā)展至今，企業(yè)、政府研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校成為科研活動(dòng)的主要承擔(dān)者。1978年全國(guó)科學(xué)技術(shù)大會(huì)召開(kāi)以來(lái)，我國(guó)科學(xué)事業(yè)的春天來(lái)臨，全國(guó)投入研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)逐年增高，其中高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入總量也逐年遞增占據(jù)R&D經(jīng)費(fèi)的8.8%左右。當(dāng)前，高等學(xué)?？茖W(xué)研究領(lǐng)域存在創(chuàng)新不足、科研人員積極性不高、產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化不暢、科研誠(chéng)信失范、科研經(jīng)費(fèi)亂象等問(wèn)題。究其緣由，是追求獨(dú)立之人格與自由之精神的科研工作者道德淪喪還是科研管理制度出了問(wèn)題？本文擬以高等學(xué)校這一介于企業(yè)與政府研究機(jī)構(gòu)法律地位之間的科研主體作為分析對(duì)象，以期揭示科研管理失效與科研不端行為的癥結(jié)，探索符合高等學(xué)校科研活動(dòng)規(guī)律的治理方式。

一、分析：作為行政任務(wù)的科學(xué)研究

科學(xué)研究是一種認(rèn)識(shí)事物的內(nèi)在本質(zhì)和規(guī)律，增進(jìn)關(guān)于人類文化和社會(huì)知識(shí)的創(chuàng)造性智識(shí)活動(dòng)，它旨在繁榮科學(xué)技術(shù)并轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步與公共福利?？茖W(xué)技術(shù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和支柱，提高科學(xué)技術(shù)水平，尤其是提高國(guó)家的自主創(chuàng)新能力是各個(gè)國(guó)家致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。因此，制定科技發(fā)展戰(zhàn)略部署、加強(qiáng)科學(xué)研究并轉(zhuǎn)化為社會(huì)生產(chǎn)力是建國(guó)以來(lái)歷次社會(huì)發(fā)展階段提出的主要任務(wù)。但就實(shí)現(xiàn)情況來(lái)看，政府及所設(shè)置的研究機(jī)構(gòu)本身不足以完成這一行政目標(biāo)，政府需要依靠高等學(xué)校科研體系、企業(yè)科研力量等其他科研主體來(lái)共同實(shí)現(xiàn)這一目的，需要“通過(guò)激勵(lì)來(lái)確立一些對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有用的貢獻(xiàn)，這一努力意味著為創(chuàng)新提供激勵(lì)?！保?］有關(guān)“科技教育發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃”的十五、十一五、十二五計(jì)劃中明確指出，應(yīng)“堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制提高科技活動(dòng)的效率和效益，全面推進(jìn)科技發(fā)展。形成以企業(yè)為主體，科研機(jī)構(gòu)、高校、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)相互聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行機(jī)制。支持政府、科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)與相關(guān)企業(yè)在若干重點(diǎn)行業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略聯(lián)盟，形成聯(lián)盟成員優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同配套、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、權(quán)益共享的運(yùn)作機(jī)制?！庇纱丝梢?jiàn)，相較于秩序維護(hù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行政任務(wù)而言，科學(xué)研究任務(wù)的實(shí)現(xiàn)具有一定特殊性，它不能通過(guò)行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政命令等單方強(qiáng)制措施來(lái)要求各種科研力量從事科研活動(dòng)，也與采取社會(huì)救助、提供物質(zhì)幫助等保障性措施直接實(shí)現(xiàn)公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利不同。實(shí)現(xiàn)科研發(fā)展的行政目標(biāo)需要吸引多類別科研主體與研究人員的協(xié)同、配合與參與，需要形成有關(guān)科研合作的聯(lián)動(dòng)體系和創(chuàng)新機(jī)制。就促進(jìn)科學(xué)與技術(shù)發(fā)展這一行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來(lái)看，政府以單方強(qiáng)制性措施或以提供福利為核心的資助手段作為管理方式皆不符合科研活動(dòng)的規(guī)律，這一實(shí)施路徑應(yīng)當(dāng)是雙向、互惠、合作性的。即行政機(jī)關(guān)搭建科研合作的平臺(tái)，通過(guò)科研資助或獎(jiǎng)勵(lì)等手段激勵(lì)創(chuàng)新，科研主體或研究人員以科研成果作為條件，從而實(shí)現(xiàn)作為第三方的社會(huì)或公眾利益的科技發(fā)展目標(biāo)，其核心是合作。

二、反思：傳統(tǒng)科研管理模式

（一）傳統(tǒng)科研管理特征

1.管理文件雜亂。政府制定各種科技計(jì)劃與法律規(guī)范，并以項(xiàng)目形式實(shí)施監(jiān)管是我國(guó)科技領(lǐng)域的主要管理模式?？蒲泄芾矸ㄒ?guī)政策大致由以下部分形成，一是“科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃”、“科技教育專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃”等文件對(duì)科研活動(dòng)做出宏觀規(guī)劃，提出戰(zhàn)略目標(biāo)。二是關(guān)于科研活動(dòng)管理的規(guī)章或規(guī)范性文件，包括：①國(guó)務(wù)院或各部門聯(lián)合出臺(tái)的對(duì)科研活動(dòng)管理的一般性文件。如《關(guān)于國(guó)家科研計(jì)劃實(shí)施課題制管理的規(guī)定》、《加強(qiáng)課題承擔(dān)單位法人責(zé)任的若干意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》等。②科技部、教育部、全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室等牽頭部門或負(fù)責(zé)單位針對(duì)特定科研項(xiàng)目制定的專項(xiàng)管理規(guī)定。如《教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目管理辦法》、《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金管理辦法》等。③各省市對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)科研活動(dòng)進(jìn)行管理的一般性文件以及對(duì)地方財(cái)政科支持科研項(xiàng)目的專項(xiàng)管理文件。如《重慶市教育委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范高?？蒲行袨榈囊庖?jiàn)》、《河南省高等學(xué)校重點(diǎn)科研項(xiàng)目管理辦法》、《上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新項(xiàng)目管理辦法》等。④關(guān)于科研活動(dòng)經(jīng)費(fèi)管理的文件。在項(xiàng)目管理中，經(jīng)費(fèi)使用作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象已出臺(tái)一系列關(guān)于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的一般文件和科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范。如《教育部財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》、《國(guó)家科技支撐計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《國(guó)家杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)管理辦法》等。

由此形成的法規(guī)政策體系有兩個(gè)特征：一是關(guān)于科技發(fā)展的規(guī)劃與科研管理法律規(guī)范之間匹配度不高，管理規(guī)范未能恰當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)和落實(shí)科研規(guī)劃的合作機(jī)制和精神。二是科研管理主體出臺(tái)以及聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件種類繁多，一般性規(guī)范與專項(xiàng)管理規(guī)范之間效力層級(jí)不明、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，無(wú)法形成科學(xué)、合理、有效的法規(guī)層級(jí)體系和管理體制，造成“資源配置方面長(zhǎng)期存在條塊分割，多頭管理、效率低下和重復(fù)浪費(fèi)等現(xiàn)象?！保?］

2.主體間關(guān)系含混。相較于其他行政法律關(guān)系中行政主體與行政相對(duì)人的二元關(guān)系不同，科研管理關(guān)系中有三類主體，包括項(xiàng)目委托方，即科研項(xiàng)目歸口管理部門、科研工作者與依托單位即高等學(xué)校。從管理制度發(fā)展來(lái)看，三者的法律關(guān)系處于變動(dòng)狀態(tài)中。2002年《關(guān)于科研計(jì)劃實(shí)施課題制管理》中明確，“國(guó)家科研計(jì)劃實(shí)行課題責(zé)任人負(fù)責(zé)制。以課題負(fù)責(zé)人進(jìn)行項(xiàng)目人、財(cái)、物的配置，對(duì)科研管理部門的任務(wù)計(jì)劃和資源使用直接承擔(dān)法律責(zé)任，依托單位即高等學(xué)校負(fù)責(zé)提供必要的實(shí)施條件和支持條件?！彪S著科研規(guī)模日益擴(kuò)大，課題承擔(dān)單位日趨多元，創(chuàng)新復(fù)雜程度不斷提高，一元化的管理模式已不適應(yīng)科研活動(dòng)發(fā)展的要求，2012年 《加強(qiáng)課題承擔(dān)單位法人責(zé)任的若干意見(jiàn)》提出將“國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）過(guò)程管理重心下移。發(fā)揮高等學(xué)校在申報(bào)立項(xiàng)階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、經(jīng)費(fèi)使用、成果管理中的組織、管理、服務(wù)作用?！边@樣一來(lái)，高等學(xué)校經(jīng)授權(quán)（委托）成為科研活動(dòng)的管理主體之一，遵循服務(wù)支撐與管理監(jiān)督并重的基本原則。但同一時(shí)期，不同文件對(duì)高校法律地位作了不同的規(guī)定，“高校取得的各類科研經(jīng)費(fèi)，不論其資金來(lái)源渠道，均為學(xué)校收入。高等學(xué)校作為簽訂科研合同的唯一主體，特定情況下甚至成為科研項(xiàng)目合同的相對(duì)一方存在。”由此可見(jiàn)，高等學(xué)校是科研活動(dòng)的項(xiàng)目共同承擔(dān)人、項(xiàng)目承擔(dān)者的保證人還是項(xiàng)目委托方的授權(quán)代理人尚不明確，由此導(dǎo)致科研管理機(jī)構(gòu)、科研工作者與高等學(xué)校的法律地位與關(guān)系不明晰，不符合傳統(tǒng)行政主體與行政相對(duì)人的一般特征，超出了傳統(tǒng)行政法學(xué)的得以消解和分析的框架。

3.管理重過(guò)程輕結(jié)果，重經(jīng)費(fèi)輕內(nèi)容，重管制輕激勵(lì)。從中央到地方，各類規(guī)范性文件對(duì)科研活動(dòng)的立項(xiàng)、審批、組織、中期檢查、項(xiàng)目驗(yàn)收、成果管理與監(jiān)督檢查等內(nèi)容進(jìn)行了全方位的規(guī)定，以計(jì)劃與實(shí)施為核心的軍令狀式的管理模式成為科研管理的一大特征。這種重過(guò)程輕結(jié)果的管理思維無(wú)法把握項(xiàng)目成果的影響力、更無(wú)法進(jìn)一步系統(tǒng)支持項(xiàng)目的推廣與應(yīng)用。雖然由于近年來(lái)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的不斷加強(qiáng)，“應(yīng)用性”成為成果評(píng)價(jià)的一項(xiàng)指標(biāo)，但高等學(xué)校與企業(yè)、與市場(chǎng)的結(jié)合仍然很薄弱，這可以從縱向與橫向項(xiàng)目的比例和受重視程度可以看出。其次，經(jīng)費(fèi)管理成為科研管理的重頭戲，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，關(guān)于經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范性文件占科研項(xiàng)目管理文件的一半以上，甚至將項(xiàng)目管理與經(jīng)費(fèi)管理并重。大量經(jīng)費(fèi)管理文件明確了科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)類型（如勞務(wù)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等）及所占比例，要求科研工作者嚴(yán)格按照預(yù)算支出費(fèi)用，經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)化使用成為衡量科研項(xiàng)目完成質(zhì)量的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，科研工作者終日在“申請(qǐng)”、“論證”、“評(píng)審”、“會(huì)議”、“報(bào)銷”之間疲于奔命，嚴(yán)重挫傷了科研工作者的積極性。因此《“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》明確要“把深化科技計(jì)劃和科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革作為科技管理體制改革的突破口?！贝送猓噍^于科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的管制手段而言，科學(xué)的科研成果評(píng)價(jià)體系和應(yīng)用機(jī)制得不到應(yīng)有的重視，以激勵(lì)和吸引為核心的科研獎(jiǎng)勵(lì)方式運(yùn)用也不充分，有關(guān)科研獎(jiǎng)勵(lì)的評(píng)審體系和獎(jiǎng)勵(lì)程序尚不完善。

（二）管制失靈的癥結(jié)

由此可見(jiàn)，科研管理基本遵循命令—服從的傳統(tǒng)行政管理模式，政府作為出資者和管理者設(shè)置科研項(xiàng)目，高校從屬于政府充當(dāng)二級(jí)管理角色，科研工作者在遵守各類管理規(guī)范的前提下按照既定的計(jì)劃、任務(wù)以及財(cái)務(wù)制度從事科研活動(dòng)，科研成果由管理部門驗(yàn)收并以此受到資助。這種計(jì)劃—執(zhí)行式的科研管理模式約束性強(qiáng)，科技管理結(jié)構(gòu)僵化，科研主體缺乏自主性。這種管理模式將科研人員和科研項(xiàng)目視為管理的對(duì)象，最大限度的迫使科研人員按照既定操作規(guī)程進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)、研究與驗(yàn)收，實(shí)行流水線作業(yè)，忽視了以創(chuàng)新為核心的科研活動(dòng)的特殊性，忽視了科研工作者的主體地位，成為制約科研生產(chǎn)力的首要障礙，因而“學(xué)術(shù)性弱行政化強(qiáng)成為我國(guó)科研管理體制與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)缺陷的必然表現(xiàn)。”［3］這種本末倒置的科研管理模式造成了科研管理領(lǐng)域管制思維嚴(yán)重，治理方式單一的局面，致使我國(guó)科學(xué)研究尤其是基礎(chǔ)研究領(lǐng)域總體薄弱，科研工作者積極性不高，科研成果不能有效的向企業(yè)或社會(huì)轉(zhuǎn)化，大部分只用于科研人員的職稱評(píng)定或績(jī)效考核，背離了以“營(yíng)造寬松的科研環(huán)境、以改革釋放創(chuàng)新活力”的科技發(fā)展目標(biāo)。傳統(tǒng)科研管理模式與科學(xué)研究活動(dòng)目標(biāo)不相匹配，不符合以“創(chuàng)新”為核心的科研活動(dòng)的基本要求，忽視學(xué)科發(fā)展與科學(xué)研究的規(guī)律和特點(diǎn)進(jìn)行政府管制是造成科研管理關(guān)系主體混淆不清、傳統(tǒng)政府規(guī)制手段失靈的癥結(jié)所在。因此，推進(jìn)科技計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)管理制度改革成為歷次《科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，科研管理制度的改革已勢(shì)在必行。

三、探索：符合科研活動(dòng)規(guī)律的治理模式

（一）科研活動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)

在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中，行政任務(wù)從傳統(tǒng)的維持秩序到現(xiàn)代的生存照顧、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、科技發(fā)展等諸多領(lǐng)域?！盁o(wú)論秩序行政還是給付行政中，行政任務(wù)和行政權(quán)力都在增長(zhǎng)，任務(wù)繁雜與權(quán)力增長(zhǎng)成正比例，”［4］受制于政府編制、財(cái)政、能力及專業(yè)性限制，其他社會(huì)組織與私人被允許進(jìn)入行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)中，形成了行政任務(wù)的多元化與治理方式的多樣化的局面。根據(jù)行政任務(wù)的內(nèi)容與行政目標(biāo)的特點(diǎn)來(lái)選擇恰當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ绞乾F(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)，按照科研活動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)選擇治理方式就是這樣的道理?！妒蹇萍及l(fā)展規(guī)劃》明確提出要“根據(jù)科研活動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)推進(jìn)科技計(jì)劃和科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革，”最大程度的釋放科研工作者與科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力。2015年3月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》提出要“改革基礎(chǔ)研究領(lǐng)域科研計(jì)劃管理方式，尊重科學(xué)規(guī)律，建立包容和支持‘非共識(shí)’創(chuàng)新項(xiàng)目的制度?！?015年印發(fā)的《深化科技體制改革實(shí)施方案》明確提出“要推動(dòng)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，推進(jìn)科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善科技管理體制，促使企業(yè)、科研院所、高等學(xué)校等創(chuàng)新主體充滿活力、高效協(xié)同?！闭\(chéng)如前述，在實(shí)現(xiàn)科技發(fā)展的共同目標(biāo)中，政府、高等學(xué)校、科研工作者不應(yīng)是傳統(tǒng)的管理與被管理、命令與服從關(guān)系，而應(yīng)是一種相互需要，相互協(xié)作的伙伴關(guān)系。政府、企業(yè)、高校以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等在進(jìn)行科研活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)科研技術(shù)向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)是合作共贏關(guān)系，即若干科技發(fā)展規(guī)劃中提到的戰(zhàn)略聯(lián)盟、合作機(jī)制、伙伴關(guān)系，是為“達(dá)成國(guó)家任務(wù)而由行政主體與社會(huì)主體在執(zhí)行任務(wù)的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)同配合”［5］，在行政法學(xué)上稱為公私協(xié)力。這是科學(xué)研究與其他行政任務(wù)的根本區(qū)別，也是科研活動(dòng)的基本特點(diǎn)和規(guī)律。因此，改革的路徑是遵循科研活動(dòng)的基本規(guī)律，探索一套以“合作”為核心的適合科研創(chuàng)新與發(fā)展的治理模式。

（二）作為管制工具的科研合同

通過(guò)合同實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)在我國(guó)政府管理實(shí)踐中并非新生物，其最早可追溯至1978年實(shí)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，以及后來(lái)的糧食棉花領(lǐng)域的購(gòu)銷合同，計(jì)劃生育合同、全民所有制企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制合同等［6］。此類合同帶有強(qiáng)烈的行政管理的性質(zhì)，被認(rèn)為是由經(jīng)濟(jì)改革導(dǎo)致政府管理方式發(fā)生的改變，是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提下正確行使行政職能的有效方式。這種迎合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生的管理方式，對(duì)解決政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，政府對(duì)國(guó)有資源的開(kāi)發(fā)利用，政府與公務(wù)員的關(guān)系等方面起到了很大的作用。因此，最初的行政合同被認(rèn)為是“合同當(dāng)事人為了直接履行和實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的行政職能而簽訂的合同”，［7］是國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政管理的相對(duì)人之間以實(shí)現(xiàn)行政管理的特定要求為目的所簽訂的明確雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。這種以管理為實(shí)，以合同為形的管制方式成為我國(guó)行政合同發(fā)展的一個(gè)顯著特征，也影響了科技計(jì)劃項(xiàng)目合同（簡(jiǎn)稱“科研合同”）的形成與發(fā)展?？蒲泻贤鳛閲?guó)家科研計(jì)劃管理部門與科研主體，包括高校、科研機(jī)構(gòu)、科研項(xiàng)目承擔(dān)人等之間簽訂的對(duì)公共性科研成果的產(chǎn)出過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行管理的協(xié)議，它是國(guó)家實(shí)施科技計(jì)劃配置科研資源的一種方式和載體，早在1956-1967年《科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》就提出“高等學(xué)校應(yīng)經(jīng)常接受產(chǎn)業(yè)部門和科學(xué)院所委托的研究任務(wù)。委托應(yīng)采用合同的方式，在合同中應(yīng)規(guī)定委托部門給高等學(xué)校的物質(zhì)和人力的支持?！?986年國(guó)務(wù)院《關(guān)于科學(xué)技術(shù)撥款管理的暫行規(guī)定》提出“國(guó)家重大科技項(xiàng)目普遍實(shí)行合同制”。2000年《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》也明確提出合同書的概念?？蒲泻贤姆绞揭恢蔽赐茝V開(kāi)來(lái)，迄今，科研項(xiàng)目除了直接委托的方式外，大多采取申報(bào)立項(xiàng)的形式，實(shí)踐中一般表現(xiàn)為《合同書》、《評(píng)審書》、《申請(qǐng)書》、《計(jì)劃書》等形式。這種合同是計(jì)劃-執(zhí)行、命令-服從管理模式的產(chǎn)物，合同書有關(guān)項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、評(píng)審等內(nèi)容由項(xiàng)目歸口管理部門自主制定，科研活動(dòng)者的合同權(quán)利無(wú)法得到落實(shí)，同時(shí)科研活動(dòng)的過(guò)程還要受到不同類別規(guī)范性文件的管理和限制。因而科研合同事實(shí)上成為政府的管制工具，并非是體現(xiàn)相互協(xié)作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作機(jī)制，也不是真正通過(guò)合同實(shí)現(xiàn)治理的模式。

（三）作為治理方式的科研合同

科研活動(dòng)中政府、企業(yè)、高等學(xué)校與科研工作者之間是一種相互需要、相互協(xié)作的伙伴關(guān)系，是一項(xiàng)體現(xiàn)利益交換與合作并最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的過(guò)程。因此，通過(guò)合同實(shí)現(xiàn)治理是一種能為政府、高等學(xué)校、科研工作者、企業(yè)搭建良好的協(xié)作平臺(tái)，營(yíng)造寬松的學(xué)術(shù)氛圍，最大程度激發(fā)科研人員創(chuàng)作熱忱和動(dòng)力的模式，是讓合同成為雙方溝通交流，最大程度反映各自意志的工具。通過(guò)合同實(shí)現(xiàn)治理的實(shí)質(zhì)，也是在合同參與者共同意志的基礎(chǔ)上形成的一系列具有公定力和約束力的互惠性允諾?！靶姓贤拇嬖谂c否根植于一個(gè)根本的前提，就是市民社會(huì)與政治國(guó)家的劃分是一個(gè)永遠(yuǎn)的過(guò)程，它們相互交往時(shí)都有各自的力量、能量予以保持自己的獨(dú)立身份，而合同成為它們之間溝通的必然工具。［8］因此，通過(guò)合同實(shí)現(xiàn)治理的核心在于合同參與者在約定范圍內(nèi)享有“自治權(quán)”，政府部門不是通過(guò)合同方式去管理對(duì)方，而是行政本身具有交換內(nèi)容來(lái)決定是否運(yùn)用合同工具并采取哪種類型。而合同治理是以權(quán)力為出發(fā)點(diǎn)，逐漸轉(zhuǎn)移為按照合同內(nèi)容來(lái)約束雙方的行為。即從合同運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，權(quán)力因素更多體現(xiàn)在合同訂立的過(guò)程中，契約因素更多體現(xiàn)在合同實(shí)施過(guò)程中。

從具體內(nèi)容來(lái)看，“合同治理代表著政府與另一個(gè)組織或個(gè)人協(xié)商簽訂協(xié)議的各種情形。我們至少可以確定六種（雖然有些變化）政府參與的締約活動(dòng)：采購(gòu)；與私主體訂立提供公共服務(wù)的合同（外包）；民間融資計(jì)劃以及其他公私合作；政府與自治組織之間的協(xié)議；政府內(nèi)部的各種合同?！保?］就科研合同而言，其既不同于政府采購(gòu)、公共服務(wù)外包等交易型的行政合同，也不同于政府內(nèi)部合同所產(chǎn)生的委托代理關(guān)系，是一種具有特殊性的公私合作類型。在購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)外包的類型中，購(gòu)買者按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府利用財(cái)政撥款購(gòu)買公共服務(wù)。政府在公共服務(wù)提供過(guò)程中只是負(fù)責(zé)確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督合同的簽訂和履行，雙方實(shí)行的是徹底的等價(jià)交換和合作，其核心是承包，這在貨物采購(gòu)合同中體現(xiàn)得更為明顯。就科研合同而言，作為政府及項(xiàng)目管理部門主要目的是創(chuàng)新科技發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共利益，其締約行為實(shí)際上是一種以合同方式來(lái)落實(shí)國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新科研成果以提高社會(huì)生產(chǎn)力的過(guò)程。作為項(xiàng)目承擔(dān)方的高等學(xué)校或科研人員，其主要目的是通過(guò)科研活動(dòng)豐富學(xué)術(shù)知識(shí)，積累學(xué)術(shù)研究成果與經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)學(xué)術(shù)影響力的過(guò)程，從某種意義上來(lái)講，二者的目的相互重疊和促進(jìn)的。由于科學(xué)研究的過(guò)程則是一種創(chuàng)新的過(guò)程也是消耗的過(guò)程，需要消耗大量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間，因此政府采用資助或獎(jiǎng)勵(lì)等手段予以補(bǔ)償、鼓勵(lì)和支持，這既不是對(duì)科研人員勞動(dòng)成果的等價(jià)交換與對(duì)價(jià)購(gòu)買，因?yàn)榭蒲泄ぷ髡邔?duì)其勞動(dòng)成果仍享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)，也不是對(duì)科研人員的無(wú)償資助，因?yàn)橘Y助需要以項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)即科研成果為前提。換言之，科研成果是研究人員進(jìn)行科研活動(dòng)的核心內(nèi)容，政府資助是對(duì)科研成果的補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)，二者共同以科學(xué)研究的創(chuàng)新與發(fā)展為最終目的。這與環(huán)境自愿協(xié)議類似，“它的首要目標(biāo)是環(huán)境質(zhì)量的改善，不是為了締約方的利益，而是為了保護(hù)作為第三方的公眾的環(huán)境利益，為了改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量。”［10］因此科研合同既不同于政府采購(gòu)、公共服務(wù)外包等合同行為，也不同于政府單方性的社會(huì)保障與資助行為，是一種以共同行政目標(biāo)為前提的公私協(xié)力行為。因此，科研合同制度不能根據(jù)交易和交換關(guān)系來(lái)進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)圍繞伙伴、協(xié)作關(guān)系來(lái)實(shí)施，應(yīng)是一種以激勵(lì)為核心，注重各方利益，體現(xiàn)互惠性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展的合作模式。

四、重構(gòu)：合同治理的實(shí)施路徑

（一）完善法規(guī)

在科研管理領(lǐng)域，各級(jí)各類規(guī)范性管理文件成為科研合同制實(shí)施的首要障礙，項(xiàng)目申請(qǐng)書、合同書、評(píng)審書等科研合同從制定、訂立（立項(xiàng)）到實(shí)施皆要受到不同類別與位階文件的限制，科研活動(dòng)的過(guò)程受到覆蓋式監(jiān)管，大大限制了科研機(jī)構(gòu)與科研人員的合同權(quán)利。

因此，要實(shí)現(xiàn)以合同為主導(dǎo)方式的治理模式，就應(yīng)當(dāng)縮減相關(guān)規(guī)范性文件的管理范疇，為雙方意志的體現(xiàn)預(yù)留足夠的空間。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，體現(xiàn)分類管理的體系性和規(guī)范性，最大限度的實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，應(yīng)制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，明確合同適用的法律，對(duì)合同的擬定、立項(xiàng)的程序、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、成果的評(píng)價(jià)與轉(zhuǎn)化、經(jīng)費(fèi)使用、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督等內(nèi)容確立基本的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能不是簡(jiǎn)單的“簡(jiǎn)政放權(quán)”，精簡(jiǎn)管理職能的同時(shí)要不斷轉(zhuǎn)變和完善相應(yīng)的職能，將權(quán)力為基礎(chǔ)的管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐院贤苹A(chǔ)的規(guī)制關(guān)系。以合同為工具進(jìn)行治理并不意味放棄管理，而是一套有別于傳統(tǒng)管制模式的治理方式，使政府從傳統(tǒng)科研立項(xiàng)、審批、組織、項(xiàng)目驗(yàn)收、成果管理與監(jiān)督檢查等事無(wú)巨細(xì)的管理工作中解脫出來(lái)，或深陷于科研成果的科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制、科研信用評(píng)價(jià)體系、科研激勵(lì)機(jī)制的建立等工作當(dāng)中。政府不以管制為核心進(jìn)行治理后，只需思考如何有效達(dá)成資助的目的以及如何使資金使用更合理化等問(wèn)題。因此，“政府要將自己該做的事情做好，一方面為科研機(jī)構(gòu)和人員提供必要的制度保障和基本服務(wù)，另一方面做好科研工作的“守夜人”。［11］

（三）從過(guò)程管理轉(zhuǎn)向成果管理

在科研活動(dòng)的合同治理模式中，科研成果是行政任務(wù)的根本體現(xiàn)，是科研資助和獎(jiǎng)勵(lì)支出的緣由。傳統(tǒng)重過(guò)程輕成果的管理方式本末倒置，重視項(xiàng)目進(jìn)度與計(jì)劃實(shí)施是否按照預(yù)定安排進(jìn)行，而忽視科研成果是否可利用和轉(zhuǎn)化。2015年3月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》指出要“改革高等學(xué)校和科研院所科研評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化對(duì)高等學(xué)校和科研院所研究活動(dòng)的分類考核，提高科研人員成果轉(zhuǎn)化收益比例，評(píng)價(jià)重點(diǎn)從研究成果數(shù)量轉(zhuǎn)向研究質(zhì)量、原創(chuàng)價(jià)值和實(shí)際貢獻(xiàn)?！痹缭?007年，深圳大學(xué)就對(duì)科學(xué)研究獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行改革，淡化了成果獎(jiǎng)勵(lì)重?cái)?shù)量、重發(fā)表級(jí)別的取向，建立起以代表性成果為評(píng)價(jià)對(duì)象、以學(xué)術(shù)影響和社會(huì)貢獻(xiàn)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科研水平評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)體系。2011年人民大學(xué)的科研考核改革也弱化了學(xué)術(shù)GDP的考核方式，實(shí)行代表作制和免考核制。這些高校內(nèi)部的改革措施也體現(xiàn)了科研過(guò)程合規(guī)與否并不能代表科研成果的優(yōu)劣與科研計(jì)劃的成敗，科研成果的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與學(xué)術(shù)影響力才是科研評(píng)價(jià)機(jī)制的核心。同時(shí)，相較于自然科學(xué)的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)而言，哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究評(píng)價(jià)方法更為多元、復(fù)雜與綜合，進(jìn)行分類考核，制定不同的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)是必要的。因此，合同治理應(yīng)以“科研成果”本身為核心，從對(duì)科研過(guò)程的管理重心轉(zhuǎn)移到以對(duì)成果進(jìn)行評(píng)價(jià)和應(yīng)用上來(lái)，通過(guò)建立科學(xué)的成果評(píng)價(jià)機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)評(píng)估科技計(jì)劃與項(xiàng)目實(shí)施的優(yōu)良程度，并以此作為經(jīng)費(fèi)資助等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)。另外，需要進(jìn)一步完善科研獎(jiǎng)勵(lì)的評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)勵(lì)程序，發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制在引導(dǎo)科技發(fā)展與創(chuàng)新中的作用。

（四）依法規(guī)范項(xiàng)目設(shè)定，合理設(shè)置合同內(nèi)容。

即使在合同治理中，“權(quán)力或甚至是原始的政治權(quán)力仍是行動(dòng)的基礎(chǔ)”，科技計(jì)劃與項(xiàng)目的發(fā)布與科研項(xiàng)目的自主性委托是科研合同產(chǎn)生的根源，無(wú)論是通過(guò)項(xiàng)目申報(bào)、單一來(lái)源委托、招投標(biāo)程序來(lái)選擇合同相對(duì)方，均應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)法律程序的約束。其次，從合同的確立和內(nèi)容來(lái)看，科研合同應(yīng)表現(xiàn)為以實(shí)現(xiàn)科技任務(wù)為目的，以雙方權(quán)利義務(wù)為基本內(nèi)容的協(xié)議，而不是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的框架固定、內(nèi)容統(tǒng)一、沒(méi)有體現(xiàn)相對(duì)方意志的格式文本。即使是按照科技計(jì)劃發(fā)布的科研項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)有提供當(dāng)事人協(xié)商訂立或者變更的關(guān)鍵條款。同時(shí)，合同內(nèi)容不應(yīng)僅表現(xiàn)為科技主管部門、項(xiàng)目歸口管理部門的指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)或制裁權(quán)等，還應(yīng)體現(xiàn)科研團(tuán)隊(duì)或科研人員有按照“科研進(jìn)度”與“階段目標(biāo)”自主安排活動(dòng)內(nèi)容的權(quán)利，保障其享有進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)整、資金使用、人員調(diào)配等科研自主權(quán)，最大程度使科技計(jì)劃得以落實(shí)。另外，合同中應(yīng)明確雙方的違約情形并合理分配責(zé)任機(jī)制。科學(xué)研究本身是一件不可預(yù)期的實(shí)驗(yàn)，本身存在不可控性和風(fēng)險(xiǎn)性。換言之，科學(xué)研究允許失敗，失敗本身也增加了成功的可能性，因此這里的違約情形不是指科學(xué)研究不成功或?qū)嶒?yàn)失敗，而是指合同當(dāng)事人不履行合同義務(wù)的各類情形。

（五）合同治理的配套制度

在傳統(tǒng)科研管理模式下，科研經(jīng)費(fèi)同科研項(xiàng)目一樣，成為政府監(jiān)管的重頭戲。尤其是在被揭示的科研不端行為愈演愈烈的情況下，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管更加嚴(yán)格與謹(jǐn)慎，但科研腐敗問(wèn)題并未從此得到遏制與杜絕，反而嚴(yán)重挫傷了科研共同體的積極性，有“矯枉過(guò)正”的嫌疑。按照合同治理的思路，科研經(jīng)費(fèi)作為科研工作者勞動(dòng)成果的對(duì)價(jià)，是合同當(dāng)事人應(yīng)享有的合同權(quán)利，這是科研經(jīng)費(fèi)使用的首要目的。其次，行政合同與一般民事合同不同，科研經(jīng)費(fèi)作為財(cái)政資金在使用上應(yīng)當(dāng)受到一定程度的制約。但監(jiān)管要以尊重合同權(quán)利為前提，要建立在保障科研經(jīng)費(fèi)的基本用途和目的之基礎(chǔ)上，而不能僅以懲治腐敗為由一味加強(qiáng)管理而忽視了科研經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)與用途，甚至出現(xiàn)“逼良為娼”的情形。從另一個(gè)角度講，雖然“我國(guó)科研機(jī)構(gòu)唯論文、項(xiàng)目數(shù)量為考核指標(biāo)是科研人員學(xué)術(shù)不端行為高發(fā)的誘因，”［12］而科研腐敗最核心的緣由還是在于科研工作者的誠(chéng)信與道德問(wèn)題，遏制科研不端行為的癥結(jié)還是在于推進(jìn)科研誠(chéng)信建設(shè)。從橫向?qū)Ρ葋?lái)看，當(dāng)今世界科技較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，基本都形成了“政府負(fù)責(zé)規(guī)范指導(dǎo)，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查處罰、學(xué)術(shù)組織或?qū)W術(shù)共同體負(fù)責(zé)自律約束”［13］的較為完善的科研誠(chéng)信體系。從科研項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)到科研人員，從評(píng)估評(píng)審專家到中介機(jī)構(gòu)，都應(yīng)納入科研信用評(píng)級(jí)范圍，啟用科研披露機(jī)制。另外，除了合同方式，科研獎(jiǎng)勵(lì)制度也是高?？蒲泄芾淼闹匾侄巍９?、合理、科學(xué)的科研獎(jiǎng)勵(lì)制度不僅能夠激勵(lì)科研工作者參與研究創(chuàng)新的積極性，還能通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)國(guó)家科技計(jì)劃的導(dǎo)向功能。

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責(zé)任編輯：唐 瓊

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1008-6323（2016）01-0065-05

楊靖文，西南政法大學(xué)憲法與行政法專業(yè)博士研究生。

2015-12-23

重慶市科研創(chuàng)新計(jì)劃（項(xiàng)目編號(hào)：CYB14074）。