金東日（南開大學，天津 300350）

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政府責任及其實現(xiàn)途徑的研究視角探析*

金東日
（南開大學，天津 300350）

摘 要：社會各領域的秩序與法治密切相關，但其實踐卻取決于能否建立切實有效的負責制。關于政府責任的范圍，可以根據(jù)行政同政治、社會及社會與政治間關系，以及官僚制內(nèi)的各種安排等來確定。政府責任及問責制是某一國度內(nèi)的國家建構并完善公共秩序的核心問題。在解決現(xiàn)實問題的思路上，必須強調(diào)“體制-機制-秩序”關系模式。因此，國家治理現(xiàn)代化的重心要放在公共問題上的體制和機制方面。而縣政在整個國家體系中的位置就是基層，其治理成效不僅具有整個國家治理的基礎性意義，而且與百姓的生活質(zhì)量息息相關。

關鍵詞：政府責任；問責機制；縣政改革；國家治理現(xiàn)代化

導言：責任與秩序

選擇行動的直接意義通常與責任概念相關，而選擇的責任也是一種約束和負擔1○。從一般意義上說，除非人格或精神上的不成熟或者患有某種疾病導致的障礙，我們的任何社會行動都是選擇性的（如“隨大流”也是一種選擇），而且通常的行動都會產(chǎn)生某種后果或影響，其包括好的和壞的以及無意義（影響微乎其微）的。因此，對這種行動的后果或影響的判斷總是與某種價值（偏好）相關。而且，與責任相關的價值通常是在與此相關的問題上要達成某種共識，因為責任總是具有寬泛意義上的社會性。如果做出行動卻不負相應的責任，會被社會所唾棄。無論怎樣，這里討論的價值共識或社會性等問題上，已經(jīng)包含著某種行動主體及其行為和地位的合法性問題。

責任總是與選擇行動和某種價值相關，這意味著責任是根據(jù)一定行動者所占據(jù)的位置和所承擔的角色來確定，因為一定行動者離開這兩點是不可能做出某種實際行為的。因此在公共問題上，確定包括應該或不應該承擔某種責任，以及要承擔多少責任等問題的依據(jù)，可以歸結為一定時期一定人群所共有的價值或社會共識（如文化和意識形態(tài)等）基礎上的行動者的地位、角色、具體行動及其后果。如果將這些都以法律來予以規(guī)定并遵守，而且統(tǒng)治者也受法律約束，即可視為法治國家。

任何社會領域和共同體的首要需求，就是秩序。如果不履行責任或不能追究責任，就意味著相關秩序的混亂，一定共同體也將相應程度地受影響，甚至崩塌。因此反過來也可以講，問責制是一定社會領域和共同體生存和發(fā)展的最基本的保障。

大體上，可以將社會狀態(tài)分為劇烈變動和基本穩(wěn)定兩個時期，前者也可以看作是無序狀態(tài)（即原先秩序已被破壞和新秩序尚未建立之間的狀態(tài)），而后者是一定秩序基本定型的有序狀態(tài)。雖然這兩種狀態(tài)都是由人們（群體或個人）的行為導致或被形塑，但各自的行為依據(jù)和取向卻各不相同。前一個時期的行動者主要出于對原先秩序的不滿（社會心理上的）或者出于意識形態(tài)（思想觀念或知識結構上）的原因，更多的情況下，這兩個原因交織在一起對各種行動者產(chǎn)生影響，而行動取向上是要么破壞原先秩序，要么導向某種（理想）愿景的積極建構，即這種行動要么針對“過去”要么取向“未來”，對相關行動的“問責”也只能取決于現(xiàn)實斗爭中獲勝一方的價值取向。與此不同，在一定秩序定型的情況下，人們的行為要符合這一秩序下的道德、法律、制度、程序、政策取向等，因此相關行動取向于“當下”，而問責主體和客體基本上是確定的，與責任和問責相關的行為也是可預見的。所謂問責制通常是指這種情況下與責任和究責相關的制度和機制。

有關政府及其行為的問責制，肯定與其所處的政治秩序分不開，而現(xiàn)實中的政治秩序雖然由具體政治行為來構成，但這種政治行為并不是隨意的。一定社會領域中的行為是相關領域中的制度和機制等來形塑或?qū)б?，而制度和機制等必須符合相關領域的體制要求，這種體制要求則與意識形態(tài)或艾森斯塔德所說的“超驗愿景”密切相關。在一定的共同體內(nèi)必須建構某種政治秩序，而這種政治秩序是根據(jù)其關于共同體共識的價值觀或“超驗愿景”的認識來構建的，統(tǒng)治者則必須承擔起根據(jù)這類觀念組織政治秩序的責任，由此決定統(tǒng)治者的特征，也發(fā)展出其共同體的權利概念②。

政府責任及其實現(xiàn)途徑是一個很大的研究課題，本文只是探討研究這一問題的一些基本視角，以為相關問題的深入研究做些前期準備。

一、政府責任的范圍

國家是一個歷史的概念，在其發(fā)展演化的過程中曾經(jīng)存在過不同的階段，也出現(xiàn)過或還存在著各種形態(tài)的國家。但有一點是共同的，即有國家就有政府，或者說不存在無政府的國家，如果有這種國家，那只是想象（或記憶）中的或理論上的。還有，不管政府代表的是何種群體的利益，由于國家所具有的共同體的含義（這當然不是國家所具有的全部含義），政府及其行為中肯定包含著公共性，而且政府是合法地掌握國家權力的主要行動者。因此在一個國度范圍內(nèi)的公共問題上，政府負有最大的責任，這是毫無疑問的。但問題是，政府責任在不同的歷史階段和政府性質(zhì)及運行方式（而這些又與所秉持的政府理念息息相關）下，不同的政府（包括不同層級的政府）所認定的責任范圍和重點，履行責任的交代對象（即問責主體）及根據(jù)履行責任的情況所采取的措施等，都會有很大差別。由此將決定整個社會運行和國家發(fā)展及治理的不同狀態(tài)，而一定政府所管轄的百姓生活質(zhì)量也會很不相同。雖然決定社會運行和國家治理及百姓生活質(zhì)量的因素還有很多，但直接與政府責任相關的這些因素的影響及其重要性是不可否認的。

通常的政府是由多個層級和不同部門構成，每個層級的各個部門都是具體的行動者，這些具體行動者又由作為自然人的行動者來構成，這些各個層級的不同行動者按著穩(wěn)定的行為方式構成整個政府的結構，而這種結構同每個政府部門（行動者）的功能結合在一起，產(chǎn)生出作為整體的政府功能，由此對社會或國家及百姓生活質(zhì)量發(fā)揮上述影響。然而，從組織理論的角度上看，結構的構成要素是地位、角色、權力，從政府的角度上看，其分別為職位、職能、職權。這三者是界定具體政府責任的基本依據(jù)。雖然法制化程度高低會有不同，但現(xiàn)代政府通常都通過法律和規(guī)章制度的形式規(guī)定政府責任，因此可以把這方面的責任當作是法律責任。除此之外，由于政府處在一定的社會環(huán)境中，政府及其工作人員不能游離于社會價值觀和道德標準的判斷范圍之外。

但總的來說，負責制政府意味著統(tǒng)治者相信自己應對治下的民眾負責，應將民眾利益置于自身利益之上③。不管實際是否做到這一點，任何政府恐怕都不能公開否認這一點。

為了討論方便，上面我們使用了政府一詞，但不同時期和不同國度內(nèi)的政府性質(zhì)和含義及構成形式卻各種各樣。在此我們不必一一討論這些具體政府概念，但有必要說明通常所說的政府主要是指承擔政策執(zhí)行和管理社會功能的行政府，其有別于掌握和行使統(tǒng)治權的當政者。近代以來，這兩者的關系通過憲法（成文的和不成文的）來予以確認，這就是政治與行政的基本關系。自威爾遜和古德諾提出“政治與行政二元論”的思想和概念以來，雖然有很多與此有關的不同觀點（甚至否認兩者間區(qū)別），但至少從一定政策過程的角度上難以否認兩者的區(qū)別。這種區(qū)別的重要意義在于，兩者間關系是界定行政府權限的主要因素，而且由此確認政府責任的主要范圍。還有一點很重要，雖然因兩者間關系的具體情況而會有很多不同表現(xiàn)，但總的來說政治（當權者或統(tǒng)治者）是問政府責任的主要主體之一，因為作為決定政府主要政策導向的決策者問相關政策執(zhí)行情況的責任是其權限范圍內(nèi)的，而且也是應負的責任。但政治和行政的關系并不是劃定政府責任的唯一方面。

行政所承擔的基本功能之一就是政策執(zhí)行，而政策執(zhí)行的對象就是社會，但社會決不會完全被動地接受所執(zhí)行下來的政策，因為社會是由“活著的”且藏有巨大能量的和主要根據(jù)“自己”的感受來評判政策的眾多行動者構成，而社會的各個領域也需要相應的秩序，因此行政必須承擔管理社會的基本功能。正因為這樣，行政與社會的關系又成為界定行政府權限的主要因素。因此，行政府的權限范圍，即在于政治與行政的關系及行政與社會的關系這兩條“關系線”的范圍。在這里，政府（即承擔行政功能的行政府）處在政治與社會的中間位置上，如果出現(xiàn)沒有這一中間“環(huán)節(jié)”的政治與社會的直接結合，將帶來與其程度相應的某種失序狀態(tài)。這一點在現(xiàn)代政府實踐中有大量經(jīng)驗事實可舉（最典型的莫過于“文革”），而且特別是由于下述官僚制所具有的基本特征而必須予以強調(diào)。

有別于古代官僚制的現(xiàn)代官僚制，是通常政府所采取的基本組織結構形式，是縱橫兩個方面合理分工的整體，是以客觀性（根據(jù)法律規(guī)章來建立和運行的特征而具有）和合理性為基本特征，也是現(xiàn)代性的主要標識（至少在政府層面上）。

由于行政承擔著政策執(zhí)行和管理社會的職能，再加上“行政國家化”現(xiàn)象等原因，官僚制具體掌控和安排大部分國家資源，因此任何國家都嚴格監(jiān)控官僚制及其運行過程。但由于上述有關官僚制的概念和特征，官僚制內(nèi)部的責任和問責基本上是比較清楚的，這就是通過上下級關系及每個部門崗位法定的角色要求來負責和追責的體系，而行政要“以過程為導向”的理由也在于此（如“以GDP論英雄”是典型的“以結果為導向”）。但是，在責任與問責問題上看似清晰的官僚制有一個不可回避的重大缺陷，這就是官僚制對所執(zhí)行的政策內(nèi)容以及由此帶來的社會后果均不負責任（包括道德責任在內(nèi)），因為官僚制只負責相關政策的執(zhí)行，而且每個官員是官僚制這一龐大機器的“零件”并抹去每個官員的人格特征（因官僚制的“非人格化”特征），其被問的責任范圍只能限定在其角色要求。這種意義上，斷定組織在整體上是一個湮沒責任的工具④，是有道理的（與此類似的還有所謂“組織不負責任”原則）。如果沒有其他機制予以彌補，這一缺陷是難以克服的，而且其后果很嚴重。

在有關以政府為中心的責任問題上，除了已經(jīng)簡要考察的幾個方面以外，還缺一個極為重要的方面，即政治與社會之間的關系角度。既然政府的主要功能就是政策執(zhí)行（政策方向和主要內(nèi)容是由政治決定的），而社會是這種決策和執(zhí)行過程所導致的結果的最終承受者，那么在問責制問題上不能回避政治與社會的關系。

政治負有決策責任，因此在所推行的政策基本上沒有歪曲的情況下，對其政策后果必須負責（如果是成功的政策當然將其功勞記在決策者身上），不能將這一責任轉嫁給政策執(zhí)行者。這一點在行使人事任免權的情況下也是一樣的，即如果被任命者“帶病”上崗或其能力明顯不足以承擔相關角色要求，那么掌握和行使人事任免權的機構或相關人員必須負考察不周或舉薦不當?shù)呢熑巍?/p>

另一方面，社會是政府產(chǎn)品（政策和法律及與此相關的政府行為）的消費者，理應擁有對自己消費的產(chǎn)品進行“品頭論足”的權利。當然，政策產(chǎn)品的生產(chǎn)和輸出過程通常很復雜和漫長，因此“正確”評價政府產(chǎn)品的確有困難。但是，好在社會很龐大并有各行各業(yè)，而且任何政權或政府的生命周期遠沒有比社會長久，社會有足夠的時間和“耐力”評價任何政權或政府。無論怎樣，最終決定決策者地位及擁有對當政者的最終評價權的是社會 （這實際上是認可與否某種當政者的最終決定權），這就是合法性的基本含義。從這個意義上說，不管出于什么原因⑤，如果社會沒有履行好這一責任，那么即便遇上很糟糕的政權或政府及其行為結果，甚至承受由此導致的某種災難，那也是“活該”。換句話說，包括社會和當政者在內(nèi)的任何行為主體的責任，終究是無法逃避的。問題只是在于，如何通過合理的問責制來及時糾正錯誤并盡量減少整個社會 “正能量”的浪費或防止和杜絕災難性后果。

二、縱向?qū)蛹壍牟煌熑渭捌鋸碗s性

無論出于統(tǒng)治的必要還是管理上的需要，通常的國家都采取多個層級來建構政府體系，而每個層級的政府責任當然不同。這種不同不僅來自層級的不同管轄范圍，還由于不同層級政府在政府縱向體系中的不同角色定位。

政府體系在組織層次上通常分三級，即最高決策層、中間管理層和基層操作層。最高決策層對外代表組織，對內(nèi)要負有關該組織生存和發(fā)展方面的責任，因此根據(jù)所處環(huán)境及不同領域的走向，最高決策層不僅要負整合組織的責任，更要對組織整體的體制和機制及運行方式負責，還要適當分配組織各層級和部門所需各種資源。尤其是在大規(guī)模的組織中，中間管理層要負將最高決策根據(jù)所轄部門或地區(qū)的實際情況予以具體化并責成基層落實的責任，而且把操作層所面臨的問題反映到?jīng)Q策層以便修正或完善原先的政策。將決策內(nèi)容和相關規(guī)定予以落實的就是基層操作層，這也是解決實際問題的層次，即決策層和管理層都不負解決實際問題的責任。這并不是說決策層和管理層對基層層面上出現(xiàn)的問題沒有責任。如果在基層政府的基本行為方式及運行體制和機制、決策內(nèi)容及所提倡的導向、將其具體化的規(guī)范符合實際情況的程度、監(jiān)督基層政府行為、發(fā)現(xiàn)問題并揭示解決問題的方式或主要途徑等方面出了問題，那么決策層或管理層當然要負責。換言之，如果在操作層面上出現(xiàn)了秩序混亂的情況，而這些問題帶有某種普遍性而不是個別人的個別問題，即與制度、機制、決策引導、上下溝通等方面直接相關，那么必須由決策層或管理層負相應的責任。雖然不能把一般組織理論完全套用在政府組織上，但基本道理是相通的。從這種意義上說，政府層級上的“上、中、下”并不是簡單意義上的“高低”或“貴賤”的問題，而是為國家整體發(fā)展和提升民眾生活質(zhì)量的必要分工。

在政府層級問題上還有一個非常重要的問題，即分權，其包括政治分權和行政分權。無論政治分權還是行政分權，有一點是共同的，即兩者都以法治為基礎，這也是弄清各級政府責任的基本出發(fā)點。由于中國采取“政治上位的政治與行政一體化”體制并帶有很強的政治行政化和行政政治化特征⑥，中央與地方的關系（包括分權與否等實際狀況）非常復雜。但是，在中央和地方的關系問題上更為現(xiàn)實的問題是，像中國這樣的大國，其治理必須轉授權力，必須依賴地方，但地方政府會濫用職權，腐化墮落，甚至共謀以反中央⑦。這更加重了有關問題的復雜性。

但是，我們還必須面對另外一個層面的問題，即中國中央和地方之間的上述關系問題是有歷史淵源的，而且該問題也不是簡單地局限在政府層級間關系方面。

孔飛力指出⑧，中國從清朝開始如下三個根本性議題已被提出來了：政治參與的擴大如何同國家權力及其合法性加強的目標協(xié)同起來；政治競爭如何同公共利益的概念協(xié)調(diào)起來；國家的財政需求如何同地方社會的需要協(xié)調(diào)起來。但其背后還存在著關鍵性的三道難題：第一，怎樣才能使得由于恐懼而變得小心翼翼又消沉不振的精英統(tǒng)治階層重新獲得活力，以對抗危害國家和社會的權力濫用？第二，怎樣才能利用并控制大批受過教育、卻不能被吸收到政府中來的文人精英們的政治能量？第三，怎樣才能通過一套相對狹小的官僚行政機構來統(tǒng)治一個龐大而復雜的社會？無論以上根本性議題還是三道難題，不僅對中國現(xiàn)代化具有重要意義，而且至少與這里討論的地方政府問責制都有密切關聯(lián)。這種關聯(lián)性可能就是由于王朝中國和當今中國政治體之間的“很大連續(xù)性”而不可避免9○。這種“連續(xù)性”在政治發(fā)展上也有明顯表現(xiàn)，如在福山提出的政治發(fā)展及其三大組件（國家、法治、負責制）中，當今中國至少在法治和負責制兩項上是很不完善的。福山雖說中國發(fā)明了現(xiàn)代國家，但這是在“中央集權且等級分明的組織，在界定領土上享有合法的武力壟斷”意義上（尤其是暴力）的⑩。我們知道，福山所說的“現(xiàn)代國家”應該與真正意義上的現(xiàn)代國家區(qū)別開來，因為福山所說的是“家產(chǎn)制國家”或“家產(chǎn)官僚體系”意義上的（韋伯的觀點）。

在本課題的范圍內(nèi)，最根本的問題是，中國政治制度沒有任何政治負責制的機制——沒有地方選舉或獨立媒體，以保證官員的誠信15○。雖然這里所說的中國政治制度是皇權體制下的，但大體情況與現(xiàn)代有類同之處。

三、實現(xiàn)政府責任的途徑

孔飛力在討論中國現(xiàn)代國家的起源時提出了如下令人深思的看法：“產(chǎn)生于家鄉(xiāng)的公德，在縣級范圍內(nèi)也許能夠促成善政良治，而在全國性的環(huán)境里，卻會變形，最終甚至會被摧毀?！?6○為什么會這樣？或許是因為，縣政為止基本上可以維持口頭相傳的熟人社會，尤其是當時的人口比較少而親戚間的關系較為密切，因此雖不如鄉(xiāng)里那么熟悉，但可以認為，公德的約束力還是比較強的。與此相比，當今的縣一級雖然人多，熟人社會的性質(zhì)因此肯定會淡化，但由于交通和通訊的進步而大體上可以彌補人口多而可能產(chǎn)生的“陌生人社會”缺陷，因此也可以將縣一級當作是與其時相當且公德也能起一定約束作用的基層社會。倒是流動人口多和農(nóng)村社會的空洞化，或許是公德難以起作用的主要因素。但更重要的原因可能在于，縣政以上（不含縣政）是公德難以發(fā)揮實際作用的政治博弈世界。在殘酷的政治斗爭中，道德只能退居為配角地位或淪落為冠冕堂皇的斗爭手段之一而已。這一點應該引起我們的注意。我們知道，改革開放前的中國，幾乎所有的社會領域和各種組織中都以官階來分配各種資源，即官階是界定社會身份的主要標準，或者說以權力來編制整個社會，而改革開放以后則加上了金錢的分量。也就是說，在當今社會辨認人們社會身份“高低”的主要標準就是權力和金錢。在這樣的社會中，道德難以發(fā)揮作用是很自然的結果。

但是，在此我們關心的主要不是“公德”為什么一超出縣級范圍就起不到作用的問題，而是要關注縣政一級的問責制所具有的意義。從以上所涉及的內(nèi)容中可以看到，政府責任及問責問題是某一國度內(nèi)的國家建構乃至建設和完善公共秩序的核心問題。而縣政在整個國家體系中的位置就是基層，其治理成效不僅具有整個國家治理的基礎性意義，而且與百姓的生活質(zhì)量息息相關，實際上在整個中國社會治理中占據(jù)極為重要的位置。因此，我們必須尋找確實能夠解決以縣政為主的地方政府問責制途徑。

然而，在通常的情況下，小的問題很容易解決，但不好發(fā)現(xiàn)；大的問題很容易看到，卻不好解決。走出這一困境的出路或許就在于，在發(fā)現(xiàn)和解決大小問題的體制和機制上做出不同的安排。還有，在政策問題上，并不是存在著的或被“看”到的問題都會成為政府政策議題，而是某種“權威部門或權威人物”設定（或至少被動地接受）某一問題為政府議題，其才走上政策過程。這一點，在當今中國是很明顯的。

有一個眾所周知的事實是，除了少數(shù)“養(yǎng)尊處優(yōu)”的一些人（或富或“貴”之人）之外，中國大部分百姓的生活都與縣級政府及其行為密切相關，但百姓對基層政府的議題設定、基層政府行為及其后果、官員的任免和獎懲等方面卻基本沒有實質(zhì)性的決定權。這正常（符合常識的意義上）嗎？顯然很不正常。為此，一個初步的想法是，在決定與百姓生活直接相關的問題上，必須增強更多“看”問題的眼睛，并尋找使這些眼睛更加專業(yè)化和增強其影響力的路徑。通過這些安排，將基層社會中有關公共問題的認定權掌握在百姓自己手中，或至少對當?shù)氐墓矄栴}發(fā)揮較強的影響，而不應該讓與百姓生活有距離的“高官侯爵”們說了算，或等候“重要批示”。不僅如此，通過這一過程可以讓百姓自然地參與到公共生活當中去，由此形成社會與基層政府的互動，這也是所謂“善治”的主要途徑。但在這里更直接的意義在于，通過這種路徑，能夠指望解決“小的問題不容易發(fā)現(xiàn)”的問題。那么，又如何解決“大的問題不好解決”的問題呢？在社會現(xiàn)象中出現(xiàn)的問題如果帶有某種普遍性，那么其原因肯定在體制機制上。體制機制上的問題是大問題，必須由高層來解決，即這是高層不可推卸的責任。

在以上兩個問題的解決途徑上，福山關于英國負責制政府的如下說明很有啟發(fā)意義：英國的縣法庭由國王所創(chuàng)建，受由國王任命并對國王負責的治安官統(tǒng)轄。但它又以全體地主的廣泛參與為基礎，不受世襲等級和封建地位的限制。治安官反過來又受地方民選督察官的制衡，民選督查官應代表縣民利益的觀念因此而獲得合法性。既有對國王的向上負責，又有對縣民的向下負責，兩者日益趨于平衡17○。這里有三個非常重要的關鍵點需要我們牢記，即負責對象的“上下”兩個主體；官僚體系外的廣泛參與；不同系列官員之間的相互制衡。

由于基層政府問責制不可避免地牽涉到體制機制問題（雖然是地方性的），因此如果真正推行問責制，就與中國今后國家構建的方向密切相關。如果僅將上述基本思路付諸實際，肯定會帶來中國政治、行政、社會管理等方面的重大變化。因此應該審慎對待相關問題，但必須堅決推進。其基本理由就是，當今中國基層政府及相關實踐中出現(xiàn)的問題（包括中高層的腐敗等問題在內(nèi)），基本上難以回避體制機制問題。

四、解決現(xiàn)實問題的不同思路

以組織（包括政府組織在內(nèi)）為主角的現(xiàn)代社會充滿著各種問題，因此對現(xiàn)實懷有不滿情緒或想法是正常的。如果滿足于現(xiàn)狀，就不可能有進步。不滿足于現(xiàn)狀，會有各種言行表現(xiàn)，其中最為“正常”的表現(xiàn)之一，就是對現(xiàn)實的反思并尋求解決問題的可望而又可行的解決途徑。另一方面，無論國家和社會及組織，現(xiàn)實表象就是有序或無序的某種狀態(tài)，而有序或無序直接是由人的個體行為導致的。這是我們思考現(xiàn)實問題及其解決之道的基本出發(fā)點，但以此為出發(fā)點的思維走向卻有很大不同。

技能競賽具有很強的趣味性和互動性，與傳統(tǒng)的“教師講授，學生傾聽”的代理型教授方式不同，能夠促使學生變被動為主動，所以在強調(diào)實踐應用和創(chuàng)造力發(fā)展的經(jīng)濟管理類專業(yè)的學生培養(yǎng)當中具有重要地位。從當前影響力較大的“挑戰(zhàn)杯”大學生創(chuàng)業(yè)大賽、全國大學生企業(yè)經(jīng)營模擬大賽就可以看出，學生全身心投入，學習效果極佳。通過競賽提升了實際運用知識的能力和解決問題的能力，進一步夯實了專業(yè)理論基礎，培養(yǎng)了團隊意識、溝通能力和快速反應能力。

為了在激烈的競爭中生存下來，提高各自的能力是正常的思路。為此，我們做很多相關的投資和努力，如調(diào)整心態(tài)、賦予（職務）動機、激勵所屬成員的士氣、提高所屬成員的能力和素質(zhì)，以及挖空心思尋找解決問題的各種策略和方法等18○。在個人競技上，刻苦訓練和保持平靜心態(tài)以及采取適當方法和措施等，會很有效。但是，這種努力通常只有在“技巧性”的項目上有效，一旦超出此類競技范圍，尤其是在集體性的競爭項目中，決定其優(yōu)劣的不是“雕蟲小技”。以中國男足為例，廣泛的足球愛好者群體、公正而透明的競爭機制和選拔人才的平臺等，是中國男足提升實力的基礎，每個運動員的能力和技術只有與這些相結合才會發(fā)揮其價值。這是個“笨”方法，但卻是唯一正確而可行的選擇。

從個人“技巧性”項目過渡到集體對抗性競技有如此不同，如果我們討論組織和某個行業(yè)的競爭力乃至國家治理，其區(qū)別何止這些！換言之，通過提升個人（領導包括在內(nèi)）素質(zhì)和能力以及奇思妙想的途徑，組織、社會、國家等的競爭力并不能真正得到提升。因為，隨著規(guī)模的擴大，復雜性和不確定性越來越大，個人作用的局限性越來越突出，通過某些個體的發(fā)展來實現(xiàn)整體發(fā)展即便不無作用，但也是很有限的。此時，某種整體的發(fā)展只能更多地依賴于相關的制度和機制。

因此，我們需要尋求另外一個思路，這就是“秩序-機制-體制”模式，即從作為表象的秩序出發(fā)，探尋影響秩序的體制機制層面。如果把這一層和上一段內(nèi)容結合在一起，就形成如下較完整的思路簡化圖景：

（由個體行為構成）

“體制——機制——制度”?秩序表象?“心態(tài)——素質(zhì)能力——方法措施”

解決現(xiàn)實問題的思維走向簡化圖

可以認為，國家治理得好壞體現(xiàn)在社會各個領域的秩序上，而關于秩序則可以從以上兩個方向?qū)ふ医鉀Q途徑，但整體發(fā)展問題上更重要的是體制和機制及制度。

無序增加了不確定性，因為個人和組織的權利和特權很容易被攫取，這就意味著政治和經(jīng)濟市場上現(xiàn)有交換關系的中斷，而且隨著規(guī)范的分崩離析和/或?qū)嵤┑淖兓?，對秩序的遵守也消失了。無序可能產(chǎn)生于使規(guī)則的強制實施減少的變化，也可能產(chǎn)生于合作規(guī)范的弱化。秩序和無序植根于隨著時間的流逝不斷演化的制度結構之中19○。這里所說的制度結構，可以理解為元制度、次級制度、規(guī)則（具體制度）等構成的所謂制度矩陣20○。但是，我們有必要分開使用體制、機制、制度等概念。體制是規(guī)定組織或社會領域的基本運行方式和性質(zhì)的概念，并具有整體性、同意識形態(tài)和權力的密切關聯(lián)性、象征性或原則性、自我強化的傾向等特征。而通過具體制度和規(guī)則及程序等來匯聚個體行為，由此導引個體行為形成為組織或社會秩序，這種安排就是機制21○。

結語：負責制與國家治理現(xiàn)代化

政治秩序是公共品，而政治秩序的根源在于國家能否做出可信的承諾，政治秩序不會自動實現(xiàn)。當參與者認為政治秩序符合他們的利益，對其他人心存期待，并遵守成文或不成文的要求相互尊重的法律時，理想的政治秩序就出現(xiàn)了22○。尤其在中國，無論政治秩序還是社會秩序（特別是在這些秩序的框架方面）都是公共品，而在公共品的生產(chǎn)與維護方面，政府負有不可推卸的責任。

不論以何種詞匯表達，轉型期的方向肯定是現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化首先是社會各領域及各種組織的體制和機制要達到現(xiàn)代化的要求。在這里，我們有必要重溫前述孔飛力所提三個根本性議題和三道難題，并仔細推敲其現(xiàn)代意義。其中，除了國家財政問題之外，都與本文討論的主題相關，甚至是應有之意。如何解決這些問題？恐怕其答案就是國家治理現(xiàn)代化，而其重心無疑是相關體制和機制的現(xiàn)代化。

諾斯等人所說的“國家能否做出可信的承諾”，肯定與法治的健全與否相關，但其實踐卻取決于能否建立包括政府在內(nèi)的所有行動者的負責制。這里所說的“負責制”是“廣義”上的，即包括政府及其工作人員在內(nèi)的所有行動者的責任和相關責任的追究機制。這里的問題是，如何建設這種機制？

我們知道體制有整體性特征，因此肯定對機制建設產(chǎn)生重要影響，這一點在中國很清楚。但是我們還知道，體制有不同節(jié)點，認識到這一點非常重要。利用這一節(jié)點，安排不同層級的政府以不同的邏輯來運行，這可以通過賦予不同層級政府以不同職能并安排不同的運行方式來達到。縣政恰好是理想的節(jié)點。在縣政這一層級上，有對上和對下雙向負責的對象，不同系列官員之間能夠形成實實在在的制衡局面，可以拓寬社會活動空間（這一點至少在部分原有國家權力撤出基層社會的情況下才可實現(xiàn)）并盡可能讓百姓和社會組織廣泛參與縣政，讓當?shù)匕傩赵谂c自己生活質(zhì)量相關的問題上擁有話語權和影響力。簡言之，縣政以上可以掌控局面以維護穩(wěn)定并致力于體制機制建設，而縣政專負民生且注入社會以活力。通過以上安排，可以解決孔飛力提出的大部分根本性議題和難題。

現(xiàn)代化的各種成果是社會各領域現(xiàn)代化秩序的結果，因此為了獲取現(xiàn)代化的豐碩成果，首先要努力構建和完善產(chǎn)生這種結果的前提條件。政府責任及問責制問題處在這一過程中的關鍵環(huán)節(jié)上。因此，必須尋找真正實現(xiàn)政府責任及追究相關責任的現(xiàn)實途徑。當然，能否尋找到并付諸實際，則取決于所謂“頂層設計”者們能否真正調(diào)整心智結構。因為，未來總是開放的23○，而我們所構建并試圖去理解的這個世界是人類心智的建構物。這種心智必須符合時代精神。

注釋：

①阿瑪?shù)賮啞ど骸独硇耘c自由》.中國人民大學出版社，2006年，第5頁。

②相關內(nèi)容參見S.N.艾森斯塔德：《大革命與現(xiàn)代文明》.上海人民出版社，2012年，第49-50頁。

③弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》.廣西師范大學出版社，2014年，第321頁。

④齊格蒙·鮑曼：《現(xiàn)代性與大屠殺》.譯林出版社，2011年，第214頁。

⑤我們知道這是非常復雜的問題，如文化傳統(tǒng)的影響、相關制度的缺失、專制的暴政、社會自組織能力的喪失、“多數(shù)剝削少數(shù)”等。

⑥相關內(nèi)容見金東日：《中國政府過程的體制癥結探析：以政策過程為中心》，《學?！?，2008年第2期。

⑦弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類的時代到法國大革命》.廣西師范大學出版社，2014年，第279頁。

⑧孔飛力：《中國現(xiàn)代國家的起源》.三聯(lián)書店，2013年，第2頁、第8頁、第118頁。

⑨弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化》.廣西師范大學出版社，2015年，第325頁。

⑩弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》.廣西師范大學出版社，2015年，第19頁，第326-335頁、第337-349頁、第20頁、第473頁、第489-490頁。

11○我們應該把艾森斯塔德所說的社會精英所掌握的專斷權理解為，是奠定政府運行基本原則的意義上的權力。

12○S.N.艾森斯塔德：《大革命與現(xiàn)代文明》.上海人民出版社，2012年，第72-75頁。

13○弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》.廣西師范大學出版社，2015年，第333頁。

14○馬克斯·韋伯：《儒教與道教》.江蘇人民出版社，2003年，第174頁、第191頁、第74頁、第77頁、第15頁。

15○弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類的時代到法國大革命》.廣西師范大學出版社，2014年，第280頁。

16○孔飛力：《中國現(xiàn)代國家的起源》.三聯(lián)書店，2013年，第70-71頁。

17○弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類的時代到法國大革命》.廣西師范大學出版社，2014年，第367頁。

18○在個體層面和把決策理解為所面臨問題的“決定”的意義上，這里可以包括政策。但是，在大規(guī)模組織或政府等問題上，有關決策和政策執(zhí)行等方面的質(zhì)量主要取決于相關的體制和機制。

19○關于秩序與無序的更詳細討論，參見道格拉斯·諾思：《理解經(jīng)濟變遷過程》.中國人民大學出版社，2008年，第93-102頁。

20○關于元制度，見青木昌彥：《比較制度分析》.上海遠東出版社，2001年，第14-15頁、第41-42頁、第375頁。這里所說的“元制度”，相當于道格拉斯·諾斯在《歷史上經(jīng)濟組織的分析框架》中所說的“基礎性制度安排”。他說，在任何時代基礎性制度安排都會構成有關市場或非市場決策的經(jīng)濟的基本原則。次級制度安排是符合基礎性安排的協(xié)議的具體形式，它們發(fā)生變化以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，交易費用的減少，或收入的再分配所帶來的好處。相關內(nèi)容見科斯、諾斯、威廉姆森等：《制度、契約與組織——從新制度經(jīng)濟學角度的透視》.經(jīng)濟科學出版社，2003年，第22頁、第316頁。

21○關于體制和機制的含義和特征，以及體制與機制的關系問題等，詳見筆者的兩篇文章：《論體制及其先進性》，《學?！罚?012年第1期；《論機制》，《廣東社會科學》，2014年，第5期。

22○道格萊斯·C·諾斯、威廉·薩默希爾、巴里·R·韋恩加斯特：《秩序、無序和經(jīng)濟的變化：拉美對北美》，布魯斯·布魯諾·梅斯奎塔、希爾頓·L·魯特：《繁榮的治理之道》，北京：中國人民大學出版社，2007年，第18-19頁、第22頁。

23○安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》.譯林出版社，2011年，第73頁。

24○道格拉斯·諾斯：《理解經(jīng)濟變遷過程》.中國人民大學出版社，2008年，第75頁。

參考文獻：

［1］阿瑪?shù)賮啞ど?《理性與自由》［M］.北京：中國人民大學出版社，2006.

［2］S.N.艾森斯塔德.《大革命與現(xiàn)代文明》［M］.上海：上海人民出版社，2012.

［3］弗朗西斯·福山.《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》［M］.桂林：廣西師范大學出版社，2014.

［4］齊格蒙·鮑曼.《現(xiàn)代性與大屠殺》［M］，南京：譯林出版社，2011.

［5］孔飛力.《中國現(xiàn)代國家的起源》［M］.北京：三聯(lián)書店，2013.

［6］弗朗西斯·福山.《政治秩序與政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化》［M］.桂林：廣西師范大學出版社，2015.

［7］馬克斯·韋伯.《儒教與道教》［M］.南京：江蘇人民出版，2003.

［8］道格拉斯·諾斯.《理解經(jīng)濟變遷過程》［M］.北京：中國人民大學出版社，2008.

［9］青木昌彥.《比較制度分析》［M］.上海：上海遠東出版社，2001.

［10］科斯、諾斯、威廉姆森等.《制度、契約與組織——從新制度經(jīng)濟學角度的透視》［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，2003.

［11］布魯斯·布魯諾·梅斯奎塔、希爾頓·L·魯特.《繁榮的治理之道》［M］.北京：中國人民大學出版社，2007.

（責任編輯 矯海霞）

中圖分類號：D625

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）04-026-（9）

*本文系教育部項目“地方政府責任與問責制研究：組織和政策過程視角”（13YTA810005）的階段性成果。

收稿日期：2016-5-20

作者簡介：金東日 男（1959-）南開大學周恩來政府管理學院教授 博士生導師

Research on Government Responsibility from the Perspective of Its Way of Realization

Kim Dongri

Abstract：Social order in various fields is closely related to the rule of law，whereas the practice of it depends on the establishment of an effective accountability system.On the scope of government responsibilities，it is determined by various arrangements of relationship among administration，politics and society，relationship between society and politics，and arrangements inside bureaucracy.Government responsibility and accountability system are the key issues of state-building and improving public order.In consideration of solving practical problems，it has to be stressed the relation model of"Tizhi-Mechanism Order".Therefore，the focus of the state governance modernization should be placed on Tizhi and Mechanism of public issues.Moreover，county administration is located in the grassroots level in the whole state governance.Hence，the performance of county administration has a fundamentally significance to the state governance，and more importantly，to the quality of life of the masses.

Keywords：Government Responsibility；Accountability Mechanism；County Government Reform；the Modernization of State Governance