高　麗　徐永祥

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民辦社會工作機構發(fā)展的多重特征及其生成機制分析——以社會治理創(chuàng)新為視角

高麗徐永祥

摘要：十八屆三中全會提出了“創(chuàng)新社會治理體制”，標志著我國現(xiàn)代治理思維與模式的積極轉變。民辦社會工作機構作為推動社會發(fā)展的重要主體之一，成為創(chuàng)新社會治理體制的重要力量和載體。本文運用文獻分析和半結構式訪談的方法，以筆者對深圳市20家民辦社會工作機構的經(jīng)驗研究為基礎，指出當前我國民辦社會工作服務機構正在經(jīng)歷生存、發(fā)展與可持續(xù)階段的不同特征與現(xiàn)實困境，而社會體制缺陷、制度體系不健全以及社會基礎缺失，是造成我國民辦社會工作機構發(fā)展呈現(xiàn)多重特征、面臨多重困境的社會根源。因此，在全面深化改革，尤其是創(chuàng)新社會治理體制背景下，民辦社會工作機構要在政社分工與合作機制的深化中凸顯自身力量，借助社會工作行業(yè)組織與督導機制對社會工作的規(guī)范與引領作用，堅定落實機構自身的戰(zhàn)略定位、角色定位及品牌定位，妥善應對發(fā)展的現(xiàn)實困境，從而在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中承擔相應的使命。

關鍵詞：社會治理創(chuàng)新民辦社會工作機構多元化困境生成機制策略

高麗，華東理工大學社會與公共管理學院社會工作碩士研究生；徐永祥，華東理工大學社會與公共管理學院院長、教授、博士生導師，上海高校智庫“社會工作與社會政策研究院”院長（上海200237）。

一、問題的提出

在2015年全國“兩會”上，國務院總理李克強作《政府工作報告》，在加強和創(chuàng)新社會管理方面，李克強提出，要“支持群團組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務和慈善事業(yè)”（李克強，2015）。這是首次將“發(fā)展社會工作”寫入政府工作報告。十八屆三中全會創(chuàng)新性地提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要目標，這一重要思想體現(xiàn)在社會建設方面，就是要“創(chuàng)新社會治理體制”。這為社會工作事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了重要的制度背景。

十八大報告明確指出，要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”；民政部在頒布的《關于進一步加快推進民辦社工機構發(fā)展的意見》中提出，要“建立健全民辦社工機構發(fā)展的政策制度，逐步形成協(xié)調有力的管理體制和規(guī)范高效的工作機制”。這不僅為我國民辦社會工作機構的發(fā)展提供了關鍵契機和制度支持，也為其參與社會治理機制創(chuàng)新提供了積極引導和發(fā)展路向。民辦社會工作機構作為社會組織的重要組成部分，具有專業(yè)性、非營利性、民間性、公益性、自治性等特點，是推進社會工作事業(yè)發(fā)展的主要陣地，也是落實以民生為基礎的社會建設以及創(chuàng)新社會治理的重要力量。王思斌（2014）指出，社會工作機構介于政府（政策制定者）和民眾之間，他們參與到社會治理體系之中，具備“吃透兩頭”和利益上相對超脫的特質，能夠更客觀、更全面、更深刻地認識社會問題，從而更理性地參與社會治理。聞英（2011）從社會資本分析角度出發(fā)，認為一個擁有豐富社會資本存量的社會意味著和諧穩(wěn)定的秩序和良好的社會治理，社會工作機構在幫助人們連接社會資源，提升個體、群體和社會的社會資本過程中發(fā)揮著重要作用。因此，培育和發(fā)展民辦社會工作機構乃是激發(fā)社會組織活力、參與社會治理的重中之重。

當前，我國民辦社會工作機構的發(fā)展仍處于起步階段，專業(yè)化水平較低，無論是外圍制度建設還是內在自身能力建設，都需要進一步完善。根據(jù)已有研究發(fā)現(xiàn)，國內多數(shù)地區(qū)的民辦社會工作機構發(fā)展仍處于生存階段，只要少數(shù)一線城市（如北京、上海、深圳等）的社會工作機構正處于生存與可持續(xù)發(fā)展階段之間。國內學者關于民辦社會工作機構發(fā)展及其困境的研究很多，如彭善民（2010），陸士楨、鄭玲（2013），易松國（2013）等，但這些研究觀點具有高度相似性，大多認為民辦社會工作機構的發(fā)展困境集中表現(xiàn)在經(jīng)費來源單一、內部管理不善、專業(yè)性較弱、人才流失嚴重、社會公信力低等方面，因而相應地從完善制度建設、提升機構自身能力建設、加強社工人才隊伍建設以及社會公信力建設等方面尋求出路。在已有研究中，無論是民辦社會工作機構的發(fā)展困境還是應對策略，都傾向于從理論上做經(jīng)驗之談，缺乏客觀地深入經(jīng)驗現(xiàn)場做實地考察和反思，因而對現(xiàn)實中發(fā)生的變化缺乏敏銳的洞察，也未能從理論上進一步指導和推動實踐發(fā)展。另外，盡管不少學者（王思斌，2014；陳成文、趙杏梓，2015；曲玉波，2013）強調，要充分發(fā)揮社會工作及其組織載體（民辦社會工作機構）在社會治理中的作用，但這種作用在現(xiàn)實中并不明顯，原因在于當前我國民辦社會工作機構仍處于初級階段，其在參與社會治理、助推社會建設方面的作用仍然有限。因此，如何深入探究并加強民辦社會工作機構在創(chuàng)新社會治理機制中的作用，應成為學術界和實務界共同面臨的核心議題。

本文在系統(tǒng)總結以往研究的基礎上，以深圳市20家民辦社會工作機構的訪談資料為依據(jù)，運用文獻分析和深入訪談的方法，試圖在現(xiàn)存問題背后做深入探討與規(guī)整，分析當前民辦社會工作機構在生存、發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展階段存在的困境、特征及其背后的社會根源，并嘗試提出在創(chuàng)新社會治理背景下，民辦社會工作機構可能采取的應對策略，以期增強民辦社會工作機構參與社會治理創(chuàng)新的可為能力和空間。

二、生存、發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展：民辦社會工作機構的多重特征及困境

近幾年來，在黨和政府的大力支持和政策制度的持續(xù)推進下，我國民辦社會工作機構得到了迅速發(fā)展，具體表現(xiàn)在：機構數(shù)量快速增長、服務領域不斷擴展、專業(yè)化水平不斷提升、發(fā)展環(huán)境得到改善（陸士楨、鄭玲，2013）。但是，民辦社會工作機構的總體發(fā)展水平依然不高，存在著諸多問題。從當前研究來看，國內民辦社會工作機構不同程度地遇到了各種發(fā)展困境，各地區(qū)的困境既存在相似性，也有差異性。究其原因，有學者指出，這與我國民辦社會工作機構發(fā)展歷史短、“催生性”強、“草根性”弱等密切相關，這就不可避免地造成了民辦社會工作機構發(fā)展的先天缺陷（易松國，2013）。還有學者從資源依賴理論出發(fā)，指出當前我國民辦社會工作機構處于自上而下的被動發(fā)展模式下，未能意識到自身的使命和發(fā)展目標，對政府資源依賴過多，缺乏尋找其他資源的主動性，從而養(yǎng)成惰性（趙光榮，2013）。另外，社會工作發(fā)展的本土化、專業(yè)化、職業(yè)化水平較低，也不利于民辦社會工作機構的生存與可持續(xù)發(fā)展。

（一）生存階段：本土化發(fā)展下的專業(yè)化與多元化的張力

本土化是社會工作的本質屬性，產(chǎn)生于西方的社會工作要想在中國“落地生根”，就必須將社會工作的基本原理、國際通則與本土實際相結合,以形成具有中國特色的社會工作制度（柳丞、黃勝偉等，2012）。民辦社會工作機構的專業(yè)化和多元化發(fā)展，均離不開本土化的有力支撐。當前，我國大多數(shù)社會工作機構由于對政府資源的高度依賴，為爭取更多服務項目，逐步從單一服務領域發(fā)展為多元服務領域。這一做法既有助于機構多種服務項目的開拓，也能夠擴大機構規(guī)模，實現(xiàn)社工人才的多元化培養(yǎng)。而個別機構堅持專注于單一服務領域，探索具有自身特色的品牌項目和服務模式，走“專精化”之路，從而為服務對象提供更優(yōu)質的服務。但是，由于單個領域的社會工作服務項目和社工崗位有限，競爭激烈，且機構間規(guī)模、實力相差較大，這就容易造成了專類社會工作服務機構可獲得的資源受限，難以實現(xiàn)進一步發(fā)展。結合深圳市民辦社會工作機構的年度評估結果，筆者發(fā)現(xiàn)專類社會工作服務機構總體得分并不高，機構排名均位于中等偏后的位置。這種現(xiàn)象表明：在生存階段，社會工作機構的專精化與多元化之間存在沖突，類似于“魚與熊掌不可兼得”的情形。

當前大多數(shù)民辦社工機構都在追求服務領域和整體規(guī)模的擴展，一味地爭奪政府服務項目和社工崗位。實際上，這并不利于機構服務的專業(yè)化發(fā)展，服務質量也較難保障。像我們這種服務于單一群體的機構，在招投標中常處于劣勢，規(guī)模小，資源有限，中標幾率日益下降。（C機構服務總監(jiān)）

在當前社會工作行業(yè)發(fā)展環(huán)境下，“僧多粥少”現(xiàn)象突出，專類社會工作機構面臨著多重競爭壓力，機構如何生存成為亟需解決的問題。正如C機構目前的狀況：往年的社工崗位流失了三分之二，服務項目所剩無幾，部分中高層人員另謀高就。由此，不得不提出質疑：在加強和推進社會工作本土化的形勢下，民辦社會工作機構是要堅持單一領域的專業(yè)化發(fā)展，還是要不斷擴展服務領域，向多元化方向發(fā)展？這是當前我國民辦社會工作機構普遍面臨的選擇性困境。

（二）發(fā)展階段：制度同構下的機構區(qū)隔化與人才離散化效應

經(jīng)歷了生存階段后，要繼續(xù)推動社會工作事業(yè)及民辦社會工作機構的發(fā)展，必然離不開一套健全的制度保障體系。深圳市于2007年頒布了《中共深圳市委深圳市人民政府關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發(fā)展的意見》（簡稱“1+7”文件），內容包括加強社會工作人才隊伍建設，建立社會工作人才激勵等相關制度，開發(fā)社工崗位，培育社會公益性民間組織，建立公共財政支持體系等。經(jīng)過多年實踐，逐步建立了一套“政府推動、民間運作”的發(fā)展模式，在探索現(xiàn)代社會工作制度方面取得了顯著成效。這種統(tǒng)一的制度安排，為深圳市社會工作發(fā)展創(chuàng)造了重要條件。然而，隨著社會工作事業(yè)的不斷發(fā)展，相關的社會工作制度建設仍有不足，缺乏一套系統(tǒng)全面的制度保障體系，相關的薪酬制度、監(jiān)管制度和政府購買制度未能在實踐中加以不斷完善。其中，制度同構成為政府購買服務，尤其是阻礙民辦社會工作機構健康有序發(fā)展的重要制度困境（徐選國等，2014）。因此，在發(fā)展階段，由于制度層面的制約與缺陷，對民辦社會工作機構的發(fā)展帶來了諸多不利影響，突出表現(xiàn)在兩個方面。

1.資源有限下的排斥與惡性競爭：社會工作機構發(fā)展的區(qū)隔化

目前，由政府推動社會工作的發(fā)展在世界范圍內還是新的創(chuàng)造，也是中國政府改善民生、建設和諧社會的重要舉措（王思斌，2012）。政府的推動促使政府購買社會工作服務模式的廣泛推行，但這種模式是在社會組織發(fā)育不充分、公民自治機制薄弱、以及強政府—弱社會的背景下提出的；同時，政府購買社會服務和財政支持等相關制度建設尚不健全，這就造成了社會工作機構對政府購買服務的過分依賴，“看天吃飯”成為我國內地很多民辦社會工作機構實際運行的重大困境之一。在此形勢下，不少民辦社會工作機構之間存在著過度商業(yè)化、資源惡性競爭等問題，有些機構在政府服務項目的招投標過程中，通過各種途徑和方式爭奪服務項目或崗位，“暗箱操作”“潛規(guī)則”等現(xiàn)象也逐漸出現(xiàn)在社會工作領域，這將導致機構間的相互排斥與敵對，難以形成行業(yè)凝聚力和行業(yè)共同體，顯現(xiàn)出社會工作機構發(fā)展的一種“區(qū)隔化”效應，極大地阻礙了社會工作行業(yè)整體發(fā)展。例如，C機構中心主任向筆者透露了如下現(xiàn)象。

目前，深圳市大多數(shù)社工機構就像是在“圈地”，哪里有招標就向哪里投，當然這也是為了機構的發(fā)展。但在政府招投標中，不管中標與否，機構間都不應相互攻擊或抹黑，更不應在項目交接中設置某些人為障礙，社工機構要共同構建這個行業(yè)的發(fā)展秩序，維護行業(yè)聲譽。（C機構中心主任）

同時，在這種發(fā)展態(tài)勢下，社會工作機構間還存在著惡性的“人才競爭”現(xiàn)象。機構間的惡性競爭也反映出政府購買服務項目在招投標機制、監(jiān)督評估等方面存在未盡之處。從理論上講，整個社會工作是一個行業(yè)共同體，無論是機構之間，還是專業(yè)社工隊伍之間，都應形成一種相互支撐、相互促進的社會工作行業(yè)共同體。

Y機構總干事認為：“機構發(fā)展是一個個體發(fā)展，而行業(yè)發(fā)展是一個整體的集團發(fā)展，我們要創(chuàng)建同行交流平臺，加強互助合作與互動分享，而不是相互仇視、惡性競爭，這樣才能真正推動整個行業(yè)的發(fā)展進步?！?/p>

2.流失與流動并存：社工人才隊伍的離散化效應

近幾年，職業(yè)社工人才流失現(xiàn)象較為嚴重，呈逐年上升趨勢。據(jù)深圳市社會工作者協(xié)會的最新統(tǒng)計：2014年度深圳在崗社工流失率為22.2%，從人才流失去向的分析中顯示，到市外社工行業(yè)就業(yè)的占15.4%，不再從事社工行業(yè)的占84.6%（深圳市社會工作者協(xié)會，2014）。這表明，在現(xiàn)有的職業(yè)環(huán)境下，社工人才隊伍存在一種離散化效應，即社工要么離開現(xiàn)有的工作機構或工作地域而到其他機構或其他地區(qū)繼續(xù)從事社會工作，要么轉行不再從事社會工作，后者在現(xiàn)有實踐中的表現(xiàn)令人堪憂。究其原因，首先，社工的職業(yè)發(fā)展前景模糊，薪酬體系不健全，晉升機制不規(guī)范，始終缺乏一套健全的社會工作人才保障制度，造成了社工職業(yè)信心的降低。其次，我國職業(yè)社工培養(yǎng)中仍存在價值理念與實務技巧的錯位（文軍，2009），越來越多的社會工作專業(yè)畢業(yè)生缺乏必備的專業(yè)價值，職業(yè)使命感不強，同時一些非社會工作專業(yè)的人員把從事社會工作當作“備胎工作”，致使在實際工作中使命感較弱。再次，社會工作服務很難在短期內出現(xiàn)顯著的服務成效，而且當前社會公眾對社工及其服務的認同度低，一定程度上致使社工自身價值感不足，進而另擇他業(yè)。最后，內地不少二三線城市加大了對發(fā)展社會工作的重視，并提供優(yōu)厚待遇，吸引了不少一線城市的專業(yè)社工返鄉(xiāng)從事社會工作。在筆者的調查過程中，上述現(xiàn)象尤為明顯。

在社工機構的發(fā)展中，人員流失是一個很大問題，且往往流失的是機構的中堅力量。他們有的考了公務員，有的被內地其他城市挖走，還有的由于其他原因而選擇去企業(yè)等。對于人員的流失，確實很可惜，但中國社會工作的發(fā)展還未達到高薪階段，這應該也是社會工作發(fā)展的必經(jīng)階段。（W機構總干事）

（三）可持續(xù)發(fā)展階段：依附性自主發(fā)展取向下的品牌建設與創(chuàng)新困境

不少機構負責人都反映，社會工作機構在發(fā)展過程中受到資源、制度環(huán)境等方面的限制，民辦社會工作機構在經(jīng)歷了生存階段的發(fā)展定位、發(fā)展階段的能力建設后，應該朝向一種強調自主性和獨立性的趨勢發(fā)展，這種趨勢明顯體現(xiàn)了對社會工作機構品牌建設的訴求（朱希峰，2013）。但在實踐中，民辦社會工作機構在生存、發(fā)展階段存在不同程度的困境，因而不利于可持續(xù)發(fā)展階段的目標達成。深圳社會工作發(fā)展之初，民辦社會工作機構擁有較為優(yōu)越的條件，政府的大力扶持，社會對社會工作服務的大量需求，使得不少機構依托于政府購買的社工崗位、項目和社區(qū)服務中心而迅速發(fā)展起來。而這樣的發(fā)展態(tài)勢造成了機構的弱自主性、強同質性，形成一種依附性自主發(fā)展模式，機構在打造品牌項目方面受到明顯限制。根據(jù)深圳市現(xiàn)代公益組織研究與評估中心在2013和2014年度對民辦社會工作機構進行的績效評估結果，2013年評估指標中“品牌管理”項得分率僅為55.2%，服務特色與創(chuàng)新方面得分率為87%；2014年評估指標中“品牌管理與推廣”項得分率為51.1%，其中“品牌效應”得分率僅為31.1%。

不少機構負責人都反映，社會工作機構在發(fā)展過程中受到資源、制度環(huán)境等方面的限制，高依賴和低自主相結合，服務項目缺乏創(chuàng)新，未能形成具有自身服務特色的品牌項目。具體原因表現(xiàn)如下：第一，當前社會形勢下，雖然政府購買服務力度大，但其控制性較強，政府與機構表面上是平等合作的伙伴關系，實際上卻是雇傭與被雇傭的伙計關系，這就造成了機構發(fā)展缺乏應有的自主性和獨立性，機構間存在明顯的同質性，難以實現(xiàn)服務的創(chuàng)新與突破。第二，民辦社會工作機構的社會影響力和社會公信力較弱，缺乏對其他社會主體資源的鏈接，資源的有限性一定程度上阻礙了機構的可持續(xù)發(fā)展，品牌服務建設無從談起。第三，社會工作機構的發(fā)展大致可分為生存、發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展三個階段；而當前大多數(shù)社會工作機構還處于生存與發(fā)展階段，先解決機構的“溫飽問題”，增強實力，才能為后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展打下基石。

當前，不少社工機構逐步建立了品牌服務意識，甚至進行了品牌服務管理規(guī)劃，但目前尚處于探索階段，未建立起一套完整的品牌服務管理體系，如何落地實施品牌服務是民辦社工機構實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重中之重。（X評估機構項目主管）

三、體制內外：民辦社會工作機構發(fā)展困境的生成機制分析

造成我國民辦社會工作機構在生存、發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展階段面臨多重困境的根本原因是什么呢？不少研究者從組織與環(huán)境的關系出發(fā)，認為組織與環(huán)境之間存在緊密聯(lián)系，二者相互依賴，且組織環(huán)境的復雜性和動態(tài)性給組織運行帶來了一定的不確定性和風險（費顯政，2006）。筆者認為，可從社會體制、制度體系和社會認同三個層面來分析當前我國民辦社會工作機構面臨多重發(fā)展困境的社會根源。

（一）政社互動與職能轉移不夠深入：社會工作機構發(fā)展的社會體制障礙

在傳統(tǒng)的社會管理機制中，政府的社會職能存在著嚴重的越位和缺位現(xiàn)象，使得政府在社會建設中不得不同時扮演政策的制定者、實踐的組織者、服務項目的提供者和問題的裁判者等多種相互矛盾的角色（徐永祥，2004），加強社會管理，結果卻加強了政府對社會的管控，造成社會組織發(fā)展的嚴重滯后。十八屆三中全會提出的“創(chuàng)新社會治理機制”，要求堅持“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，強調轉變政府職能，形成多元主體共同參與社會治理的機制，從根本上就是要重構政府與社會之間的關系，形成一種政社分工與合作的治理機制，這在一定程度上彌補了原有體制的缺陷。但是，傳統(tǒng)社會管理體制的影響并未根除，社會治理機制的理念還未能有效落實與推廣，由此，政府職能轉變有限，放權不足，社會組織缺乏應有活力，政社分工與合作仍存在諸多問題。因此，處于這種發(fā)展形勢下的民辦社會工作機構，表面上與政府達成平等合作協(xié)議，實際上依然受制于政府，成為政府的“服務承包商”，無法以社會主體身份參與到社會治理中，嚴重影響了社會工作機構自主性的發(fā)展。

（二）制度不健全與組織同構并存：社會工作機構發(fā)展的雙重制度悖論

我國社會工作在很大程度上是靠政府的推動與扶持發(fā)展起來的，其中，政府購買社會服務政策的制定與實施在一定程度上推動了社會工作機構的孵化與發(fā)展，賦予了社會工作機構合法化身份，并為其發(fā)展提供必需的資源支持。但是，當前我國并未建立起一套保障民辦社會工作機構健康發(fā)展的制度體系，社會工作機構的管理制度（包括準入、管理、薪酬、監(jiān)督、評估等）尚不完善，相關的配套制度（包括稅收、激勵、審計制度等）仍不健全。雖然近兩年來政府加大了對社會工作及民辦社會工作機構的重視，但總體來講，民辦社會工作機構發(fā)展的政策制度建設仍然有限，缺乏一套健全的制度保障體系，這就造成了社會工作機構在自身發(fā)展和提供服務方面受到很大限制。

民辦社工機構的發(fā)展缺乏完整的制度保障，拿稅收制度來講，現(xiàn)在很多服務項目都需要交稅；政府能否試著免去或減少社會服務項目的稅收，把資金更多地投入到社會服務中。（S機構理事長）

與此同時，現(xiàn)有的社會工作制度體系具有較強的同質性，使得該體系約束下的民辦社會工作機構呈現(xiàn)出明顯的組織同構性，不利于社會工作機構朝著多元化方向發(fā)展，也不利于回應復雜的社會需求。

（三）社會承認與社會認同不充分：社會工作機構發(fā)展的社會基礎缺失

近十年來，我國社會工作事業(yè)取得了實質性的成就，無論是社會需求的凸顯與社會工作共同體的積極回應，還是從中央到地方的制度探索與創(chuàng)新，以及社會工作專業(yè)化、本土化方面取得的進步，都表明我國社會工作發(fā)展從總體上進入了一個新的發(fā)展時期。但是，社會工作事業(yè)尤其是民辦社會工作機構參與社會治理的空間和作用仍然有限，除了上述體制性和制度性因素以外，筆者認為，我國社會工作發(fā)展面臨的社會性因素同樣具有根本性。社會工作機構發(fā)展的社會性因素主要體現(xiàn)在其是否得到社會的普遍承認和廣泛接受，以成為一個“被普遍接受的社會事實”（王思斌，2013；楊君，徐選國，2014）。從目前的實際情形來看，社會工作的發(fā)展仍然面臨著嚴峻的社會基礎，無論是各級政府層面對社會工作認識的參差不齊，抑或社會大眾對社會工作的低度認知，都極大地限制著社會工作的社會形象；同時，中國特有的求-助關系文化和倫理使得顯性的社會需求未必會產(chǎn)生對社會工作服務的主動獲取（王思斌，2001）。

四、社會治理創(chuàng)新視閾下民辦社會工作機構的發(fā)展策略

社會治理作為社會管理的升級版，是對社會管理的進一步深化，其堅持以人為核心，更強調多元主體的共同參與，充分調動各種社會力量，激發(fā)社會組織活力，共同推進社會領域的治理與發(fā)展。王思斌（2014）認為，在創(chuàng)新社會治理背景下，社會工作參與社會治理是以服務的方式參與社會問題解決和良好社會秩序建構，從而實踐著服務型治理；所謂服務型治理，即通過提供專業(yè)化、人性化服務，解決困難群體和其他有需要群體基本生活方面的問題，解決社會矛盾、彌合社會裂痕、促進社會融合、建構良好社會秩序而實現(xiàn)的治理。

社會治理與社會工作同屬社會范疇，具有相同的結構和相通的內涵，社會工作可以稱為社會治理的操作化載體（顧東輝，2014）。民辦社會工作機構作為社會工作的重要組成部分，在積極踐行社會工作價值理念、有序開展社會服務的同時，一方面能夠逐步深化社會治理的任務目標和過程目標，兼顧治療、預防目標的實踐，從而實現(xiàn)公共利益最大化；另一方面能夠利用專業(yè)的社會工作技術與模式，與其他社會主體平等參與到社會治理之中，并將社會治理方法進行操作化、具體化，向社會治理對象提供必要的社會服務，滿足社會需求，推進公平正義。因此，民辦社會工作機構既是社會工作發(fā)展與社會治理創(chuàng)新之間的重要橋梁，也是社會治理創(chuàng)新的積極實踐者與推動者。要做好服務型治理，既需要加強對社會工作事業(yè)的重視，也需要建立起一支強有力的社會工作專業(yè)人才隊伍，更需要大力發(fā)展民辦社會工作機構，完善其管理制度，加強機構能力建設，從而充分發(fā)揮民辦社會工作機構在提供專業(yè)化服務，創(chuàng)新社會治理格局方面的重要作用。

在社會治理創(chuàng)新背景下，針對當前民辦社會工作機構所面臨的現(xiàn)實困境，在對其多重困境的社會根源進行深入分析的基礎上，筆者試著提出以下幾點發(fā)展建議，助推民辦社會工作機構妥善應對現(xiàn)存發(fā)展困境。

（一）持續(xù)深化：加快政社分工與合作機制的形成與完善

十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調，要正確處理政府與社會的關系，加快轉變政府職能，實施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，從而激活社會組織的力量，實現(xiàn)“小政府大社會”的目標。徐永祥（2006）指出，社會體制的改革與創(chuàng)新關鍵在于，要圍繞“政社分開”的核心原則，切實轉變政府的社會職能，積極培育民間社會組織，建立現(xiàn)代公共財政體系，從而構建現(xiàn)代性的、政府與社會的分工合作機制。當前，我國傳統(tǒng)的政府主導下的社會監(jiān)管機制依然存在，社會服務的行政化色彩仍有留存，政社分工不夠明確，一定程度上影響了社會治理創(chuàng)新的實現(xiàn)以及民辦社會工作機構的發(fā)展。雖然政府購買社會服務的實踐推進了政社合作，但相關的制度建設不夠健全，合作形式有待完善。因此，民辦社會工作機構要借助社會治理創(chuàng)新的契機，積極參與到社會治理中，發(fā)揮社會治理主體力量的功能效用，并運用社會倡導或政策倡導的方法，推進政府職能轉變，放權于社會，授權于社會組織，同時加強第三方評估與監(jiān)督機制，逐步深化政社分工與合作。這樣一方面有利于政府職能分化，發(fā)揮社會工作機構的內在活力，實現(xiàn)社會力量在社會治理中的有序參與；另一方面也能夠增強民辦社會工作機構的能力建設，承擔起必要的社會服務任務，從而提高公眾對社會工作的認知度以及對社會組織的認可度。

（二）雙重推進：社會工作行業(yè)自律和專業(yè)督導機制的構建

1.加強行業(yè)自律機制，發(fā)揮行業(yè)引領功能

社會工作行業(yè)組織作為社會治理主體，協(xié)助政府監(jiān)管社會工作事務，是民辦社會工作機構進行自我管理與服務的重要平臺。趙蓬奇（2014）曾指出，在社會治理創(chuàng)新、激發(fā)社會組織活力方面，行業(yè)組織要充分發(fā)揮在社會工作領域中的引領作用，即要在社會工作理論研究、實務探索、專業(yè)人才培養(yǎng)、社會工作機構建設上，著力推進社會工作全面發(fā)展。由于各個機構存在專業(yè)能力、服務范圍、可利用資源等方面的不同，則在發(fā)展中必然會產(chǎn)生自身的特有優(yōu)勢。因此，要充分發(fā)揮社會工作行業(yè)組織的重要作用，規(guī)范并引導社會工作服務機構間的合作互動。第一，要發(fā)揮好政府與社會工作機構間的橋梁作用，做好政策的宣傳與落實，并有效規(guī)整社會工作機構發(fā)展的現(xiàn)實問題，及時推進政策倡導，從而真正建立起政社合作互助關系。第二，要建立并規(guī)范社會工作行業(yè)公約，強化行業(yè)自律標準，做好對社會工作機構的監(jiān)督與評估工作，逐步深化社會工作職業(yè)化建設。第三，要積極創(chuàng)建社會工作機構間的交流互動平臺，暢通機構間溝通互助渠道，促進機構之間的良性競爭與合作，同時注重加強高校與社會工作機構間資源整合，充分利用高校專業(yè)力量提升社會工作機構的專業(yè)服務能力，形成雙方共同發(fā)展的互助機制。

2.健全專業(yè)督導機制，加強專業(yè)引領作用

社會工作督導是社會工作服務機構開展服務的品質保障，也是提升社工專業(yè)能力、提高服務成效的關鍵力量。然而，目前國內社會工作機構的督導資源相對不足，尚未建立起較為完善的督導培養(yǎng)機制，亟需加強督導人才隊伍建設。只有建立健全社會工作督導的培養(yǎng)與管理機制，才能更好地推進社會工作的本土化、職業(yè)化、專業(yè)化建設。因此，民辦社會工作機構要與行業(yè)協(xié)會通力合作，逐步完善現(xiàn)有的督導機制，充分發(fā)揮督導在機構發(fā)展和服務開展中的重要作用，加強督導對社工的引領作用。一是督導要增加與一線社工的互動頻率，個別督導與集體督導并行，及時解決專業(yè)服務問題，提升社工專業(yè)能力。二是要兼顧“上意下達”和“下意上傳”，有效發(fā)揮督導在社工與機構間的紐帶作用，實現(xiàn)機構與社工間的協(xié)作溝通，增強社工的歸屬感。三是根據(jù)一線社工需求，及時總結服務管理經(jīng)驗，從多角度加強對社工專業(yè)技巧和價值的培訓，強化價值使命，保障專業(yè)服務質量。

（三）多元并行：明晰民辦社會工作機構的戰(zhàn)略定位、角色定位及品牌定位

1.戰(zhàn)略定位的甄選

對于民辦社會工作機構的發(fā)展，最終還是要堅持專業(yè)化和多元化合力并行的。堅持專業(yè)為本，以專業(yè)化、高質量的社會工作服務來贏得社會及其公眾的認同，從而保證機構在社會工作事業(yè)發(fā)展中占有一席之地。與此同時，也要不斷開拓服務領域，廣納賢才，增強機構實力，并加強對服務質量與服務成效的雙重重視，進而提高自身的社會公信力與影響力。在做好兩者之間的合理平衡之外，最為重要的是，民辦社會工作機構要在多重審視之下，明確自身的戰(zhàn)略定位，強化機構的使命愿景，保持機構戰(zhàn)略規(guī)劃的與時俱進。在此，不得不明確的是，只有堅持專業(yè)化和多元化的共同推進，才能更好地推動我國社會工作事業(yè)的進步。

2.角色定位的明晰

社會治理是一種多主體“合作共治”的現(xiàn)代社會治理模式，社會治理體制創(chuàng)新的核心目標指向多元治理主體格局的構建與社會組織活力的激活，增加對社會組織和其他社會力量的培育與支持（馮元、彭華民，2015）。在這種發(fā)展形勢下，民辦社會工作機構作為社會治理的主體，要找準自身的角色定位，理順與政府及其他社會治理主體的關系，積極探索參與創(chuàng)新社會治理、服務社會的介入點，充分發(fā)揮自身獨特的優(yōu)勢，從源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理和依法治理四個層面入手，創(chuàng)造性地開展社會服務，以促進社會公平正義。同時，在強調治理主體多元化的同時，要通過完善治理機制和治理規(guī)則，以形成基于明晰角色定位的合作治理機制。

3.品牌定位的形塑

民辦社會工作機構的可持續(xù)發(fā)展，既要積極開拓多元化的資源汲取渠道，增強自主性；更重要的是要明確自身的服務特色，形塑專業(yè)品牌服務，并加大對自身及其服務的宣傳力度，提高社會認同度。具體來講，要做好以下兩方面的工作。一是立足品牌定位，打造獨門專業(yè)技術，改變粗放式發(fā)展模式，逐步轉向社會工作技術與服務的精細化追求；從品牌服務管理規(guī)劃、監(jiān)測、執(zhí)行、推廣四個層面入手，建立一套系統(tǒng)的品牌服務管理體系，群策群力，完善品牌服務的實施執(zhí)行及宣傳推廣。二是注重培養(yǎng)對社工及整個團隊的創(chuàng)新意識，開拓思維，增加對社工的多元化專業(yè)培訓，為社工盡可能提供外出進修的機會，逐步提升整體的創(chuàng)新思維和品牌服務意識。

總的來說，在創(chuàng)新社會治理體制的新要求下，社會工作與社會治理處于一種雙向互補的關系之中，二者相互支撐、不可分割。而民辦社會工作機構作為社會工作專業(yè)與職業(yè)發(fā)展的重要載體與紐帶，在新形勢下要抓住發(fā)展的新契機，以服務社會公眾為使命，堅持以人為本，踐行助人自助的服務理念，妥善應對現(xiàn)有發(fā)展困境，并利用自身的特殊優(yōu)勢，將社會治理對象細致化、社會治理方法具體化，以深化社會治理目標，推進社會治理創(chuàng)新進程，從而成為社會治理創(chuàng)新中不可或缺的重要主體。

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編輯/楊恪鑒

DOI:10.3969/j.issn.1672-4828.2016.01.008

[中圖分類號]C916

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-4828(2016)01-0066-09

基金項目：2014年度國家社會科學基金青年項目“城市化進程中的轉型社區(qū)及其治理研究”（項目編號：14CSH002）以及2015年中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目“社會工作本科生的專業(yè)適應性研究”（項目編號：WE1524304）。