文/王余生 陳 越

（武漢大學(xué),湖北武漢 430072）

當(dāng)代英國公共服務(wù)供給模式及其對我國的啟示

文/王余生1陳 越2

（武漢大學(xué),湖北武漢 430072）

公共服務(wù)創(chuàng)新是政府管理的永恒主題，英國公共服務(wù)改革所形成的“蝴蝶效應(yīng)”引領(lǐng)著西方資本主義社會公共服務(wù)變革的方向。英國公共服務(wù)的供給模式變革經(jīng)歷四次大規(guī)模轉(zhuǎn)換，價值主導(dǎo)分別是政府本位、市場本位、公民本位和社會本位；供給主體分別是政府、市場、公民和社會；供給方式分別是自上而下、自下而上、上下結(jié)合和混合多元，形成了官僚體制的供給模式、效率政府的供給模式、整體政府的供給模式和分權(quán)政府的供給模式。要實現(xiàn)我國公共服務(wù)供給側(cè)改革，需要進(jìn)一步提升供給總量，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，完善供給配套制度，激勵政府部門自為供給、社會組織自治供給和公民自主供給，實現(xiàn)質(zhì)量與效益統(tǒng)一，規(guī)模與結(jié)構(gòu)匹配。

公共服務(wù) 供給模式 英國 啟示

公共服務(wù)是現(xiàn)代民主政治和服務(wù)型政府建設(shè)的應(yīng)有之義，是現(xiàn)代政府職能的有機(jī)構(gòu)成，“公共服務(wù)創(chuàng)新也是政府管理的永恒主題”，［1］提供公民多元、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)產(chǎn)品已成為衡量現(xiàn)代政府治理水平的重要尺度。英國是工業(yè)化革命的策源地，伴隨著政黨輪換和政府更替，公共服務(wù)價值鐘擺一直搖擺不動，所形成的公共服務(wù)供給模式對其他國家影響之深絕無僅有，在某種程度上說英國的公共服務(wù)改革所形成的“蝴蝶效應(yīng)”引領(lǐng)著西方資本主義社會公共服務(wù)變革的方向，演繹著整個歐洲社會公共服務(wù)制度變遷的路徑與歷程。

一、政府本位的公共服務(wù)供給模式

從二戰(zhàn)后工黨的艾德禮政府開始執(zhí)政后至保守黨的撒切爾夫人上臺,這個時期，英國政府推行的是福利國家的政策和官僚政府的行政，構(gòu)建了以政府本位的公共服務(wù)模式。

（一）產(chǎn)生背景：社會需求與報告影響

1.社會需求的催促。二次世界大戰(zhàn)的現(xiàn)實需求催生了現(xiàn)代意義上的英國公共服務(wù)體系，特別是在1929年—1932年期間，英國社會出現(xiàn)了大量的失業(yè)人口，高峰時超過300萬，滋生了社會貧困，政府被迫采取救濟(jì)性的措施來維持社會穩(wěn)定。其中，費邊社率先向政府提出公共服務(wù)需求報告，詳細(xì)闡述了英國社會當(dāng)時面臨教育、醫(yī)療、失業(yè)救助和養(yǎng)老保障等方面的缺口，要求政府采取針對性措施，解決當(dāng)時社會的窘境。雖然當(dāng)時政府沒有給予足夠的回應(yīng)，但直接影響了政府的公共服務(wù)供給。

2.貝弗里奇報告的影響。隨著二戰(zhàn)的進(jìn)行，為了保障英國社會有序運轉(zhuǎn)，英國政府委托當(dāng)時聲名遐邇的經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇撰寫了一份關(guān)于社會保障制度的報告，提出貧困、失業(yè)、疾病、教育等方面的應(yīng)對性措施以及政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)和使命，史稱“貝弗里奇報告”。在這份報告里，貝弗里奇把保障公民權(quán)利放在優(yōu)先位置，強(qiáng)調(diào)政府對社會和人權(quán)保障方面的責(zé)任，并提出了英國公共服務(wù)模式的供給類型，等等。這些思想為后來英國公共服務(wù)模式的建立提供了直接的理論指導(dǎo)［2］。基于此，英國政府先后出臺了系列白皮書，如教育改革白皮書（1943年）、國民保健服務(wù)白皮書（1944年）和社會保障白皮書（1944年），逐漸形成了戰(zhàn)后的福利國家。

（二）理論基礎(chǔ)：凱恩斯主義與社會主義

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)的凱恩斯主義。1936年《就業(yè)、利息和貨幣通論》的發(fā)表，標(biāo)志著凱恩斯主義的誕生。凱恩斯認(rèn)為社會總需求不足是導(dǎo)致社會失業(yè)的根源，要解決總需求不足問題必須擴(kuò)大社會消費需求和投資需求。由于受消費與投資邊際效應(yīng)、個人偏好的制約，社會消費需求總是無法完全控制，加大政府投資總額，特別是增加公共開支去提高社會總需求成為了邏輯選擇。為了提高社會總需求，凱恩斯主張建立赤字財政政策、提高公用事業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、增加新的稅種和興辦大量的公共項目等措施增加刺激消費。這種以國家名義進(jìn)行大規(guī)模投資建設(shè)和國家干預(yù)模式在經(jīng)濟(jì)上為公共服務(wù)供給注入了強(qiáng)心劑，逐步確立了一套涵蓋“醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、公共教育、住房、貧困救濟(jì)、保險”的完善公共服務(wù)體系。

2.政治學(xué)的社會主義。1921年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家托尼分別發(fā)表了《貪婪的社會》和《平等》，系統(tǒng)闡述了費邊社會主義的思想，主張英國社會應(yīng)該關(guān)注公平和平等，特別是弱勢群體要格外照顧，強(qiáng)調(diào)實施公平的分配政策，重視收入不平等問題，這些都是造成社會貧困和動亂的根源。對英國社會而言，推行改良主義政策，既對現(xiàn)存的資產(chǎn)階級予以保留，又通過實施國有化經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行社會主義改造，諸如：最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、最低工資、最低生產(chǎn)勞動條件保障等。這些國有化政策設(shè)想與工黨政策不謀而合，為工黨執(zhí)政后實施系列國有化改革提供了理論支持。

（三）供給特征：政府主導(dǎo)與自上而下

1.政府主導(dǎo)的供給體制。在公共事業(yè)方面，當(dāng)時的英國政府強(qiáng)力推行國有化政策，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的核心作用，主張政府掌握和控制公共服務(wù)提供，通過系列的國有化改革措施將生產(chǎn)公共物品的企業(yè)進(jìn)行全面改造，納入政府計劃管理。據(jù)統(tǒng)計表明，截止至保守黨政府上臺前，政府控制了鐵路、郵政、電力、煤炭、鋼鐵和航空等大量高新技術(shù)和制造行業(yè)，整個國家的工業(yè)牢牢控制在政府的手中，為公共服務(wù)的供給提供了堅強(qiáng)的保障。“到1950年，英國國有資產(chǎn)約占全國資產(chǎn)的1/5”［3］；在社會福利方面，英國政府對事關(guān)社會穩(wěn)定和國民健康的公共物品生產(chǎn)實施重組改造，將失業(yè)、醫(yī)療、教育、住房和其他基本公共需求的供給全部實行政府管理，并以廉價的方式提供給全體公民，形成了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜谭?wù)供給模式。在法律保障方面，英國政府也不遺余力，逐漸建立了一整套的法律法規(guī)來保障公共服務(wù)供給，形成常態(tài)化的公共服務(wù)模式，先后出臺了一系列保障性法律，在教育、保險、健康服務(wù)、住房補(bǔ)貼等方面明確了公共服務(wù)的提供主體、提供標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)程序和法律責(zé)任，特別是住房標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的建立［4］，確保了英國政府在公共服務(wù)供給方面的主導(dǎo)地位，使得民眾“在社會與經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的失業(yè)、疾病與其他不幸都可以通過國家得到解決”［5］。

2.自上而下的供給方式。當(dāng)時的英國政府所建立的福利國家政策，強(qiáng)調(diào)公平、保障、集權(quán)和普遍的原則，形成了對公民無所不能的全能國有化供給模式，其供給方式從上而下，由聯(lián)邦政府制定計劃，地方政府嚴(yán)格執(zhí)行。政府集生產(chǎn)者、供給者和服務(wù)者于一身，由聯(lián)邦政府采用計劃調(diào)配的方式對公共物品的群體、地區(qū)、規(guī)模、數(shù)量和種類進(jìn)行強(qiáng)制配置，不過多考慮公民的需求特點和滿意度。在這種供給方式下，政府與公民的關(guān)系相對于之前英國政府作為統(tǒng)治者而言，有了比較大的變化，政府是以一種利益代表者和利益實現(xiàn)者的身份出現(xiàn)，不像過去的索取者身份，而是主動去迎合公民的偏好，進(jìn)行社會化公共服務(wù)，消解了公民的對抗心底，實現(xiàn)了英國社會的穩(wěn)定。

（四）效果評價：財政壓力與管理低效

艾德禮政府執(zhí)政開始建立的普惠型福利國家對彌合英國社會的戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，迎合當(dāng)時民眾求穩(wěn)保安的心理起到了積極作用，在解決英國社會基本生活保障，消除貧富差距，防止社會動蕩方面發(fā)揮了積極作用。但是，在政府本位的價值導(dǎo)向下，公共服務(wù)供給模式的不可持續(xù)性依然突出。一方面，財政負(fù)擔(dān)過重。當(dāng)時的英國政府債臺高筑，負(fù)債累累，財政赤字居高不下，英國社會支出占政府財政支出的比例都接近或超過60%［6］，被譏諷為“靠借債度日的安樂國”。另一方面，政府管理低效。英國政府實施的國有化政策和全能式公共服務(wù)供給模式，供給與需求脫節(jié)，計劃與消費偏離，政府的官僚習(xí)氣日益加重，社會負(fù)面效應(yīng)明顯增加，出現(xiàn)了許多不愿意工作依靠政府保障的人，整個社會士氣低迷，公平有余而效率不足，公共服務(wù)質(zhì)量明顯下滑，公民對政府的滿意度下降，福利型國家政策變革勢在必行，政黨輪替不可避免，保守黨開始走向英國歷史舞臺，推動私有化改革，建立更有效率、富有活力、比較開放的市場化服務(wù)供給模式成為當(dāng)時英國政府的現(xiàn)實考量。

二、市場本位的公共服務(wù)供給模式

從保守黨的撒切爾夫人執(zhí)政后至工黨的布萊爾上臺，這一時期，英國政府推行的是私有化國家的政策和效率政府的行政，建立了以市場為本位的公共服務(wù)模式。

（一）產(chǎn)生背景：政府失靈與經(jīng)濟(jì)“滯脹”

1.政府管理的失靈。傳統(tǒng)的英國公共服務(wù)供給模式由于政府職能無限擴(kuò)張，致使機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗余、效率低下，整個官僚行政系統(tǒng)對社會和公民的需求反應(yīng)遲緩，公共服務(wù)供給出現(xiàn)惡性循環(huán)，國家主導(dǎo)型的福利政策由于過于追求公平導(dǎo)致效率缺失，公民惰性不斷上升，整個社會危機(jī)不斷顯現(xiàn)，“1960-1964年英國工業(yè)品增長率為3.4%，1964-1969年為2.5%，1969-1973年為2.8%，1970-1980年則降至為1.8%；同時，失業(yè)人數(shù)快速增長，1975年，英國失業(yè)人口有100萬人，1980年達(dá)到150萬人，1982年達(dá)到近300萬人”［7］，必須尋求新的管理體制和公共服務(wù)模式去破解當(dāng)時英國政府面臨的嚴(yán)峻形勢。

2.經(jīng)濟(jì)“滯脹”的凸顯。經(jīng)歷了三十年的高福利、高保障和普救型的公共服務(wù)供給模式建設(shè)，整個英國社會維持了高福利水平，增強(qiáng)了政府的合法性和公民認(rèn)同，但是長期的高投入和國有化政策也讓政府財政不堪重負(fù)，特別進(jìn)入20世紀(jì)七十年代后，隨著布雷頓森林貨幣體系的土崩瓦解，整個西方資本主義經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重萎縮，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯、失業(yè)飆升、通貨膨脹的“滯脹”現(xiàn)象，作為老牌資本主義的英國，也未能置身事外。從1973年開始，英國連續(xù)三年經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長，失業(yè)率達(dá)到120萬人，以政府為本位的公共服務(wù)供給模式失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，福利型政策的美好大廈瞬間倒塌，擺脫傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給困境成為執(zhí)政者的現(xiàn)實選擇。

（二）理論基礎(chǔ)：新自由主義

面臨資本主義國家先后出現(xiàn)的嚴(yán)重社會問題，新自由主義開出應(yīng)對良方，主張對政府的權(quán)力和職能領(lǐng)域進(jìn)行限制，崇尚開放自由的市場制度。以倫敦學(xué)派、貨幣主義和公共選擇學(xué)派影響較大。其中，倫敦學(xué)派的哈耶克要求政府停止不必要的國家干預(yù)，讓市場充分競爭和自由，即我們能夠經(jīng)由刻意的思考而“創(chuàng)造人類的未來”；弗里德曼認(rèn)為制止通貨膨脹的唯一辦法就是限制貨幣過快增長，停止政府全面干預(yù)市場的政策［8］；公共選擇學(xué)派的布坎南認(rèn)為政府也具有“經(jīng)濟(jì)人”天性，進(jìn)行公共決策時，也有追求自身利益的沖動，“政府的缺陷至少和市場一樣嚴(yán)重”［9］，過多的政府活動必然會對市場效率形成損害。這些理論都不約而同地主張實施私有化制度，認(rèn)為“私有制是自由的最重要的保障”［10］，建議政府部門引入市場機(jī)制，進(jìn)行自由競爭。這些主張自由化、市場化和私有化的理論為撒切爾夫人政府改革提供了理論支撐。

（三）供給特征：市場主導(dǎo)與自下而上

1.市場主導(dǎo)的供給體制。面對當(dāng)時英國國內(nèi)嚴(yán)重的社會和經(jīng)濟(jì)問題，撒切爾夫人將公共服務(wù)供給模式由政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌觯噲D“將市場機(jī)制引入政府與公共領(lǐng)域”［11］，通過公私合營、合同外包、項目許可、用戶付費等，對政府的公共服務(wù)體制進(jìn)行全面變革。在公共服務(wù)供給之前，推行“雷納評審”去節(jié)約行政成本，通過“下一步行動計劃”來提升行政效率，這些措施取得了明顯成效，打破了政府在鐵路、郵政、電訊領(lǐng)域的壟斷供給，把市場機(jī)制和自由競爭全部導(dǎo)入，公共服務(wù)的質(zhì)量和效率出現(xiàn)了跳躍式提升，公共服務(wù)的便利化程度空前提高。另外，保守黨政府反其道而行之，通過國有企業(yè)私有化，大量出售國有企業(yè)，使原本陷入困局的國有企業(yè)的生產(chǎn)效率和利潤得到空前提高；對當(dāng)時英國社會福利也導(dǎo)入市場機(jī)制，在教育、醫(yī)療、社會保障等方面進(jìn)行改革，特別是緩解了當(dāng)時的住房危機(jī)［12］，政府對公房建設(shè)的補(bǔ)貼也減少80%［13］。

2.自下而上的供給方式。不同于傳統(tǒng)的自上而下的公共服務(wù)供給方式，保守黨政府的公共服務(wù)改革采取自下而上的方式進(jìn)行。在地方政府層面首次引入了強(qiáng)制性投標(biāo)辦法，規(guī)定地方政府可以根據(jù)各地的實際情況引入市場機(jī)制，從建筑物和高速公路建設(shè)和維護(hù)（1983年），到醫(yī)院和伙食供應(yīng)（1985年），再到垃圾收集和街道清掃（1988年）都要求不同程度地讓私營企業(yè)參與其中，通過合法正規(guī)招標(biāo)，提升政府公共服務(wù)的供給效率，改變傳統(tǒng)大一統(tǒng)的政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的方式。根據(jù)當(dāng)時統(tǒng)計的表明，在英國政府制定《地方政府計劃與土地法》半年內(nèi)，約77%的合同被私營企業(yè)在競爭投標(biāo)中獲得［14］。

（四）效果評價：管理碎片化與貧富分化

保守黨上臺執(zhí)政后掀起的私有化改革浪潮，有效扭轉(zhuǎn)了政府公共服務(wù)供給效率低下、重復(fù)浪費、供求脫節(jié)的頹勢，讓公共服務(wù)再次重現(xiàn)生機(jī)，為當(dāng)時許多資本主義國家所仿效。但是市場化和私有化改革無法走出“市場悖論”，一方面，國家空心化和管理碎片化。市場化改革主張最大限度發(fā)揮私營企業(yè)的效率和競爭，但過度競爭容易導(dǎo)致國家“空心化”［15］。政府公共服務(wù)的能力出現(xiàn)下降，各個部門各自為政的供給模式讓不同地區(qū)和不同部門之間差異化明顯，部門利益壁壘，機(jī)構(gòu)林立，質(zhì)量和效度難以進(jìn)行統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化，呈現(xiàn)“碎片化”和“分割化”。另一方面，貧富分化。市場化競爭忽視公平和責(zé)任，致使當(dāng)時英國社會的貧富差距不斷擴(kuò)大，“從1979年的0.31增長到1986年的0.36”［16］。公共開支因市場交易費用并未得到削減，失業(yè)率并未真正下降，1979-1986年失業(yè)人數(shù)增加了200萬，總計達(dá)到340萬，占勞動力總量的13.9%，失業(yè)的加劇引發(fā)了對撒切爾主義的非議［17］。這些改革措施為保守黨贏得了執(zhí)政機(jī)會，但也帶來了極大的危機(jī)，市場化和私有化的公共服務(wù)供給模式走到了歷史“死胡同”，保守黨在失去改革光環(huán)之下在大選中慘敗，英國政府改革再次垂青浴火重生的新工黨，帶來了公民本位的公共服務(wù)供給模式變革。

三、公民本位的公共服務(wù)供給模式

從新工黨的布萊爾政府執(zhí)政后至保守黨的卡梅倫上臺，這一時期，英國政府推行的是公私合營的政策和整體政府的行政，建立了以公民為本位的公共服務(wù)模式。

（一）產(chǎn)生背景：私有化與全球化

1.私有化的困境。在保守黨執(zhí)政時期實施的系統(tǒng)改革政策，特別是對國有企業(yè)的私有化改造，產(chǎn)生了大量的產(chǎn)業(yè)工人，加劇了社會保障問題，部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始對私有化政策進(jìn)行攻擊和譴責(zé)，認(rèn)為私有化政策危及了英國社會的穩(wěn)定。同時，在稅收政策方面，低收入群體的稅收負(fù)擔(dān)一直在加重，據(jù)統(tǒng)計，從1979-1990年，英國所得稅讓稅額總計270億英鎊，其中一半落入140萬年收入超過3萬英鎊的人手里，而2430萬年收入低于3萬英鎊的人只得到另外的50%［18］。私有化導(dǎo)致的貧富分化已引起英國公民的抗議，改變私有化政策和公共服務(wù)供給方式，走出私有化困境呼聲高漲。

2.全球化的挑戰(zhàn)。全球化的浪潮經(jīng)信息化和國際化的推動，愈來愈影響各國的發(fā)展，作為資本主義的英國，是全球化的發(fā)起者，自身也未能置身事外。新技術(shù)的進(jìn)步摧生了新興行業(yè)的從業(yè)者，對就業(yè)者的素質(zhì)要求越來越高，工黨與時俱進(jìn)地調(diào)整發(fā)展策略，以教育和科技為重點進(jìn)行重點布局，加大對科技投入，加快教育發(fā)展，促進(jìn)英國教育和科技的變革創(chuàng)新，以適應(yīng)全球化對英國形成的新挑戰(zhàn)。同時，工黨也加快了自身改革的步伐，不斷修正施政政策。

（二）理論基礎(chǔ)：第三條道路

經(jīng)歷過工黨的國有化改革和保守黨的私有化改革之后，新工黨執(zhí)政者開始思考超越“左”和”右”分歧，彌合效率和公平的分野，嘗試推行“中間路線”。此時，吉登斯教授發(fā)表了《超越左與右：激進(jìn)政治的未來》、《第三條道路—社會主義民主的復(fù)興》和《處于舞臺中心的中左翼》系列著作，對第三條道路思想進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。在政治價值上，第三條道路主張超越左右之爭，跨越左右界限，國有化和私有化都沒有辦法完全解決英國的社會現(xiàn)實問題，需要有效地整合兩者的優(yōu)點和克服兩者的不足，走溫和的激進(jìn)主義道路；在經(jīng)濟(jì)方面，主張建立混合制體制，管制和放松管制相結(jié)合，在經(jīng)濟(jì)方面和非經(jīng)濟(jì)方面綜合平衡；在政府設(shè)置方面，主張重新認(rèn)識國家和政府，追求建立民主國家和民主政府，激發(fā)公民參與管理和民主對話；在福利模式方面，主張放棄統(tǒng)包統(tǒng)辦的政府模式，既要發(fā)揮政府的保障作用，又要建立公民個體的自主和責(zé)任，認(rèn)為“無責(zé)任即無權(quán)利”［19］。這些思想直接為工黨的公共服務(wù)改革奠定了思想基礎(chǔ)。

（三）供給特征：公民主導(dǎo)與上下合作

1.公民主導(dǎo)的供給體制。新工黨推行的第三條道路的改革，在英國政府的公共服務(wù)供給模式上表現(xiàn)為以公民為中心的價值導(dǎo)向，即根據(jù)公民的個人偏好、價值選擇、預(yù)期規(guī)劃和用戶需求等綜合因素來選擇公共服務(wù)的供給模式，為公民提供整體的無縫隙的公共服務(wù)。這種以公民主導(dǎo)的供給模式主要表現(xiàn)為：一方面，用戶至上理念。在公共服務(wù)的供給方面，英國政府負(fù)責(zé)設(shè)計公共服務(wù)供給菜單，全方位收集公民對公共服務(wù)的基本需求和重點領(lǐng)域，依次制定公共服務(wù)的清單，以供公民隨時進(jìn)行選擇；另一方面，資金與公民選擇掛鉤。建立整體政府需要政府大量的財政支持，對于各個公共服務(wù)領(lǐng)域的資金投入，以公民的意向為重要參照，以公民的滿意度為劃撥資金的重要維度，對每項公共服務(wù)的供給效果進(jìn)行考核和評分，得分最高的項目和領(lǐng)域所獲得政府的資金支持越多。另外，賦予公民公共服務(wù)的參與權(quán)，促使公民承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)，做好共同供給和合作供給。

2.上下合作的供給方式。與保守黨強(qiáng)調(diào)私有化不同，新工黨擬調(diào)和政府、社會和公民的關(guān)系，在發(fā)揮好政府職能的前提下，激勵社會和公民緊密配合，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的合作共治。一方面，建立公私合作。通過公共部門與私人部門合作，汲取各自的優(yōu)勢和長處，共同提供公共服務(wù)。英國政府在國有行業(yè)中保留私營企業(yè)的管理方式，利用私營企業(yè)的管理技術(shù)和方法提升國有行業(yè)的管理水平；另一方面，建立社會合作。在教育、環(huán)境保護(hù)、體育衛(wèi)生等領(lǐng)域和行業(yè)，大力培育非政府組織和民間團(tuán)體，建立自治組織，為這些組織的發(fā)展提供資金和政策支持。另外，建立公民合作，改變傳統(tǒng)模式下把公民看作是公共服務(wù)的被動接受者的做法，引導(dǎo)和鼓勵公民積極參與公共服務(wù)的供給，轉(zhuǎn)變公民的角色，［20］做好消費者的同時又當(dāng)好服務(wù)者和反饋者，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

（四）效果評價：空心國家與完全壟斷

新工黨推行“中間道路”的服務(wù)模式，實施了“整體政府”改革藍(lán)圖，試圖超越政府和市場的固有缺陷和弊端，為維持當(dāng)時英國社會公平和效率作出了積極努力，使公民至上的理念再次得到理論強(qiáng)化和現(xiàn)實確認(rèn)，有效回應(yīng)了現(xiàn)實訴求，為當(dāng)時西方社會所稱頌。但是，也引起了一些消極后果：一方面，空心國家。在推行過程中實施“最佳價值”，引進(jìn)“地方政府公共服務(wù)協(xié)議”提高公共服務(wù)的供給績效，特別進(jìn)行合現(xiàn)外包時，導(dǎo)致了“空心國家”，使政府在公共服務(wù)能力上出現(xiàn)退化，責(zé)任變得模糊不清［21］；另一方面，完全壟斷。在市場化改革時，當(dāng)時的英國政府作為公共服務(wù)的購買者，對市場和提供方的控制能力相當(dāng)有限，基本失去討價還價的空間，隨著競爭加劇，優(yōu)勝劣汰的機(jī)制致使一些能力和業(yè)務(wù)有限的市場主體無法參與至公共服務(wù)的供給中來，從而形成了新的供給壟斷，可能導(dǎo)致公民的利益受損。第三道路的服務(wù)模式名義上整合了各個參與主體，綜合了各個主體的能力和資源，但是，某種程度上也再現(xiàn)了協(xié)調(diào)的困境和責(zé)任不明，出現(xiàn)了公共服務(wù)供給模式上新的治理難題，隨著社會矛盾的積發(fā)和公民對于現(xiàn)狀服務(wù)的不滿，新的價值導(dǎo)向?qū)⒂卜?wù)的供給改革再次交給保守黨手上，形成了社會本位的公共服務(wù)供給模式。

四、社會本位的公共服務(wù)供給模式

從保守黨的卡梅倫政府執(zhí)政后至今，這一時期，英國政府推行的是社會化的政策和分權(quán)政府的行政，建立了以社會為本位的公共服務(wù)模式。

（一）產(chǎn)生背景：大政府與社會危機(jī)

1.大政府的弊端。從傳統(tǒng)公共服務(wù)建立的國有化供給模式以降，英國政府就承擔(dān)著個人生活領(lǐng)域的大部分服務(wù)生產(chǎn)和公共物品供給的職能，為了滿足不斷膨脹的個人需求，政府機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，職責(zé)不斷延伸，人員不斷增加，出現(xiàn)了“帕金森定律”，對社會存在著偽適應(yīng)，各種暴力行為、反政府行為、家庭解體、精神貧窮等問題不斷涌現(xiàn)，［22］形成了“破裂社會”。深究產(chǎn)生這些行為的根源就是政府自身規(guī)模的龐大?？穫愓J(rèn)為工黨是大政府的始作俑者，個人的權(quán)力和責(zé)任受到政府不正當(dāng)?shù)那謯Z，導(dǎo)致政府職能呈現(xiàn)了“越位”，既滋生了公民的惰性心理，又造成政府官僚主義，解決這些弊病的出路就是對政府進(jìn)行精準(zhǔn)定位和科學(xué)瘦身，回歸政府應(yīng)有的規(guī)模。

2.社會管理的危機(jī)。工黨執(zhí)政政策的實施暴露出其政策的局限性，加上世界經(jīng)濟(jì)的不景氣，英國社會的經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了衰退，失業(yè)人口再次提升，物價開始暴漲，引發(fā)了大規(guī)模的罷工浪潮，初次分配的不公平加劇了收入貧富差距，公民對政府的信任程度出現(xiàn)急劇下降，加上政府對社會福利體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系和稅收制度進(jìn)行大刀闊斧的改革，公民對自身收入、福利減少日感不滿，社會管理陷入惡性循環(huán)之中。根據(jù)國際組織對英國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，英國社會出現(xiàn)了多次管理危機(jī)，所導(dǎo)致的收入差距比任何其他西方資本主義發(fā)達(dá)國家都大。

（二）理論基礎(chǔ)：社會契約論

誕生于西方社會工業(yè)社會的社會契約思想，由霍布斯繼承，經(jīng)洛克發(fā)展，到盧梭成熟。在霍布斯的利維坦中，社會是不平等的，一大群人相互訂立信約、每人都對它的行為授權(quán)，［23］人必須服從國家的統(tǒng)治而生活；而在洛克看來，社會充滿自由，個人雖然在尋求社會和政府的庇護(hù)下讓渡了個人的權(quán)利和自由，但因“政治權(quán)力就是為了規(guī)定和保護(hù)財產(chǎn)”，［24］個人服務(wù)政府就是服務(wù)自己；最后，盧梭找出一種折衷方式，即“能以全部共同的力量來衛(wèi)護(hù)和保障每個結(jié)合者的人身和財富，且仍然像以往一樣地自由”；［25］卡梅倫關(guān)于英國“大社會”的戰(zhàn)略構(gòu)想源于社會從來都是存在的，形成于最初的自然狀態(tài)，個人將自由讓渡給政府來獲得安全和秩序保障，在政府的保障下，積極發(fā)揮社會的作用，對基層充分授權(quán)，讓公民和社會自由實現(xiàn)自治。

（三）供給特征：社會主導(dǎo)與混合多元

1.社會主導(dǎo)的供給體制?？穫愓畧?zhí)政以后，針對工黨實施第三條道路形成的弊端，提出了“大社會、小政府”的改革設(shè)想，建立以社會為中心，將政府的權(quán)力由政治家轉(zhuǎn)給人民手中的社會［26］。在執(zhí)政之初，頒布了《開放公共服務(wù)白皮書》，對政府的公共服務(wù)供給和管理方式進(jìn)行總體布局，并持續(xù)進(jìn)行配套政策和實施方案的完善，將公共服務(wù)的選擇權(quán)和控制權(quán)交給社區(qū)和公民，還于社會。在這個框架中，強(qiáng)調(diào)英國政府只是公共服務(wù)的設(shè)計者和監(jiān)督者，充分發(fā)揮社區(qū)自我管理的積極性，公共服務(wù)面向整個社會進(jìn)行開放，建立大社會銀行，利用信息技術(shù)聯(lián)合社會組織參與，建構(gòu)以社會為主導(dǎo)、公民選擇和政府監(jiān)管的公共服務(wù)供給體制。在這個《白皮書》中，英國政府設(shè)置了開放公共服務(wù)的五個基本原則和三種公共服務(wù)類型，讓個人的自我服務(wù)、社區(qū)的自主服務(wù)和委托的協(xié)議服務(wù)互相補(bǔ)充，將公共服務(wù)的生產(chǎn)者、使用者和管理者全部納入進(jìn)來，并分別予以公共服務(wù)的供給責(zé)任和義務(wù)，建立多層次、競爭性和開放性的現(xiàn)代公共服務(wù)供給模式。

2.混合多元的供給方式。在開放的公共服務(wù)體系中，英國新政府打破了過去推行自上而下的政府主導(dǎo)方式、自下而上的市場主導(dǎo)方式和上下結(jié)合的公民主導(dǎo)方式，幾乎綜合了過去所有供給方式的總和，形成了混合多元的格局。一方面，去中心和增加選擇機(jī)會。在進(jìn)行公共服務(wù)供給時，政府消除中心地位，只是服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計者，行政權(quán)力更多地向基層和社區(qū)延伸，下沉到社會底層，讓公民擁有更多的選擇權(quán)，特別是鼓勵公民參與到社會管理和服務(wù)中去；另一方面，保障公平性和服務(wù)質(zhì)量。在社會化服務(wù)過程中，由于市場機(jī)制的缺陷，每個公民享受到的公共服務(wù)并不必然是平等的，社會基層特別是低收入群體和弱勢人群需要給予更多的關(guān)照，通過激勵機(jī)制進(jìn)行政策照顧，保障社會公平。在開放委托的公共服務(wù)中，設(shè)計資格認(rèn)證和權(quán)益追溯機(jī)制相當(dāng)重要，社會和公民進(jìn)行項目和服務(wù)的績效評價，來保障雙方的權(quán)益，并進(jìn)行更多的分權(quán)式管理，由社區(qū)和基層公民進(jìn)行服務(wù)決策，強(qiáng)化服務(wù)問責(zé)，保障多元供給的開放性和透明性。

（四）效果評價：志愿精神消退與實踐乏力

保守黨政府實施的社會化服務(wù)改革，對于提升公民自治能力、激發(fā)社會活力和創(chuàng)造力以及改善政府公共服務(wù)的供給水平起到了良好的示范作用，讓政府權(quán)力廣泛進(jìn)行社會化，讓社會成為公共服務(wù)的主角，形成自由市場和社會的良好合作，應(yīng)該說來這些都是積極的嘗試。但是，隨著開放服務(wù)計劃的實施，也暴露出一些不足：一方面，公民志愿精神消退。進(jìn)入21世紀(jì)后，英國公民對于社會服務(wù)的參與熱情正在快速下降，多元價值的社會公民更意愿參與到更有個性色彩的團(tuán)體活動中，顯然公共服務(wù)不能滿足這種愿意。另外，公民自身覺得參與公共服務(wù)的供給和管理不會對服務(wù)決策和走向造成太多影響，往往持消極態(tài)度，志愿精神在當(dāng)代英國社會快速消彌；另一方面，大社會構(gòu)想實踐乏力。在推行社會化服務(wù)時，政府位置明顯后移，社會力量顯著前傾，使公民失去更多安全感和保障感，對大社會計劃持反感態(tài)度。

五、英國供給模式對我國公共服務(wù)供給側(cè)改革的啟示

政府的職能之一就是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不斷提升供給效率和質(zhì)量，實現(xiàn)供需平衡。要實現(xiàn)十三五規(guī)劃綱提出的“增加公共服務(wù)供給”的要求，可以借鑒英國公共服務(wù)供給改革的經(jīng)驗，進(jìn)一步提升供給總量，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，完善供給配套制度，激勵政府部門自為供給、社會組織自治供給和公民自主供給，實現(xiàn)質(zhì)量與效益統(tǒng)一，規(guī)模與結(jié)構(gòu)匹配。

1.供給主體要明確和多樣化。目前，我國政府從中央、省、市到縣、鄉(xiāng)，各個層次職責(zé)分工有交叉重疊，需要理清各自職能重點，廓清各自供給的公共物品和公共物品領(lǐng)域，建立公共服務(wù)供給清單，保證供給物品的針對性和區(qū)分度。一方面，從全局性出發(fā)，加強(qiáng)中央層面政府在國防安全、外交服務(wù)、土地規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、教育質(zhì)量、醫(yī)療保障和地區(qū)均衡發(fā)展等方面的有效供給，保護(hù)全體公民的安全、健康、發(fā)展權(quán)益等權(quán)益和利益，不受外來勢力和第三方的損害；另一方面，從地區(qū)層面出發(fā)，依據(jù)供給對象特征，區(qū)分并確定好省、市、縣、鄉(xiāng)級政府公共服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)模，防止下級政府與上級政府在相同公共物品上重復(fù)供給，保證公共服務(wù)的有效性，提升供給總體水平。此外，要發(fā)動更多的社會組織和公民團(tuán)體參與到公共服務(wù)供給中，形成混合多元的供給主體。

2.供給方式要多元和互動。公共服務(wù)的供給方式有多種，單向、傳統(tǒng)的供給方式已不能適應(yīng)當(dāng)代中國多元社會的公共服務(wù)需求，必須創(chuàng)新供給的方式方法，由“提供型政府”向“授能型政府”轉(zhuǎn)變。一方面，合同外包運用。在我國沿海沿江經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育成熟的地區(qū)，公民自治意識良好，可以在街道清掃、社區(qū)治安、打擊走私和公務(wù)培訓(xùn)等方面引入社會組織，簽訂服務(wù)協(xié)議，學(xué)習(xí)英國分權(quán)授能的成功做法；另一方面，資金杠桿的運用。政府要破除公共服務(wù)的壟斷地位，就必須運用好供給資金的激勵，對供給效率高、供給質(zhì)量好的服務(wù)項目給予更多的資金激勵和績效鼓勵，體現(xiàn)“最佳價值”。同時，照顧好弱勢群體的公共服務(wù)，讓公共服務(wù)的接受方進(jìn)行滿意測評，讓優(yōu)質(zhì)化和均等化成為公共服務(wù)供給常態(tài)。

3.供給指標(biāo)要全面和立體。公民和社區(qū)是公共服務(wù)供給的主要對象，我國各個地區(qū)各個行業(yè)領(lǐng)域差別大，且發(fā)展不協(xié)調(diào)不平衡現(xiàn)象比較突出，需要建立分門別類的公共服務(wù)供給考核指標(biāo)，有針對性地進(jìn)行個性化設(shè)計，在指標(biāo)選取中，一方面，注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。把公共服務(wù)的供給成本、供給效益、供給數(shù)量等方面作為重要參照，列入綜合考核范圍；另一方面，注重社會指標(biāo)。把公共服務(wù)的供給滿意度、供給覆蓋率、提升對比度等指標(biāo)作為重要內(nèi)容列入其中，讓公民和社區(qū)的主觀感受成為供給考核的重要體現(xiàn)，同時，尊重公民的選擇，吸引公民的政策參與，讓公共服務(wù)的供給更多惠及基層公民和不同群體。

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責(zé)任編輯：陳 琳

D035

：A

：1008-6323（2016）04-0037-06

1.王余生，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生；2.陳越，武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院博士研究生。

2016-06-25

國家社會科學(xué)基金重點項目（項目編號：15AJ007）