文/江 渝 符芳馨

（1.2.中共四川省委黨校，四川成都 610072）

論新一輪行政審批制度改革的現(xiàn)狀與路徑

文/江 渝1符芳馨2

（1.2.中共四川省委黨校，四川成都 610072）

新一輪的行政審批制度改革自2013年開(kāi)始以來(lái)，國(guó)務(wù)院把簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作為深化改革的“先手棋”，不斷向縱深推進(jìn)，極大地激發(fā)了市場(chǎng)的活力，行政審批改革取得了良好的成績(jī)。但是，如何保證國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施和完善，權(quán)力的“下放”與市場(chǎng)的“監(jiān)管”之間如何銜接，如何將簡(jiǎn)政放權(quán)與市場(chǎng)監(jiān)管更好地統(tǒng)一起來(lái)，使之真正為市場(chǎng)主體提供健康安全的環(huán)境等等，這些問(wèn)題亟待解決。而系統(tǒng)的梳理和分析，旨在進(jìn)一步明確行政審批制度的改革進(jìn)路。

行政審批制度 改革現(xiàn)狀 改革進(jìn)路

行政審批是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段，也是現(xiàn)代政府治理公共事物的一種重要形式。行政審批制度是指包括行政審批的設(shè)定權(quán)限、設(shè)定范圍、實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序、監(jiān)督和審批責(zé)任等內(nèi)容的一系列的制度安排。［1］改革開(kāi)放以來(lái)，行政審批制度的改革一直是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，也行政體制改革的一個(gè)難點(diǎn)。新一輪的行政審批制度改革啟動(dòng)以來(lái)，國(guó)務(wù)院取消和下放的行政審批事項(xiàng)共計(jì)1583項(xiàng) （注：筆者據(jù)2013-2016年國(guó)務(wù)院文件統(tǒng)計(jì)），各地結(jié)合中央政府的安排，并結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)的改革實(shí)踐，取消大量行政審批事項(xiàng)，在制度改革和機(jī)制創(chuàng)新也進(jìn)行了大量探索性嘗試，一方面在多個(gè)環(huán)節(jié)或領(lǐng)域取得了較大進(jìn)展，也形成了一些獨(dú)具特色的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐模式，取得了較為顯著的成效；另一方面，各地的改革實(shí)踐也普遍遇到了一些實(shí)際困難，出現(xiàn)了一系列需要引起注意的問(wèn)題。在這些問(wèn)題中，有一部分是個(gè)別的、具體的操作性或技術(shù)性問(wèn)題，也有一部分是各地的改革進(jìn)程中普遍遇到的全局性與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。這些全局性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的破解，已非各地的基層探索能夠獨(dú)立承擔(dān)或完成之任務(wù)，而是需要決策者們給予統(tǒng)一規(guī)劃與部署。因此，我們認(rèn)為當(dāng)前急需在總結(jié)各級(jí)政府行政審批改革的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)頂層統(tǒng)籌、體制改革、聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)、機(jī)制創(chuàng)新、政策優(yōu)化和流程再造等的綜合創(chuàng)新，來(lái)解決行政審批體制改革的動(dòng)力、能力和基礎(chǔ)保障問(wèn)題；破解基層接權(quán)能力不足、行政審批“體外梗阻”、事中事后監(jiān)管虛位等瓶頸問(wèn)題，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，服務(wù)于建設(shè)全面小康的大局。

一、新一輪行政審批制度改革的定位

行政審批制度改革是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革在上層建筑領(lǐng)域進(jìn)行的一場(chǎng)重大改革，是政府行政方式適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而進(jìn)行的一場(chǎng)變革，對(duì)于促進(jìn)政府觀念更新轉(zhuǎn)變、建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理制度必將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，使我們認(rèn)識(shí)到改革的長(zhǎng)期性和艱巨性，對(duì)于全面審視行政管理觀念和管理制度、促進(jìn)行政觀念更新轉(zhuǎn)變、深化行政體制和行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重要的意義和作用。

1.推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有效提升政府治理能力。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，必須堅(jiān)持全面深化改革，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化從政府層面上講，其實(shí)就是政府治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。所以，從這個(gè)角度上看，行政審批制度改革實(shí)際上是給政府職能的重新定位提供了契機(jī)。行政審批制度改革，不是簡(jiǎn)單的取消下放多少審批事項(xiàng)，而是在于取消下放審批事項(xiàng)的同時(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變是否到位。行政審批制度改革，不僅需要政府取消下放一定的審批權(quán)力，更是需要政府能夠合理合法地劃定各個(gè)部門(mén)之間的權(quán)力界限與職責(zé)范圍，在簡(jiǎn)政放權(quán)時(shí)能夠真正做到 “放權(quán)放利”“放權(quán)放責(zé)”“責(zé)權(quán)一致”。簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，改善政府行政審批方式，創(chuàng)新審批模式，由行政審批注重事前監(jiān)管向事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管并重，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

2.深化行政體制改革，提升政府績(jī)效水平。行政審批改革，不是簡(jiǎn)單地取消下放多少審批事項(xiàng)，而是在于行政審批的質(zhì)量與后續(xù)監(jiān)管工作，如何保證在取消下放審批權(quán)的同時(shí)做好政府的監(jiān)管工作才是行政審批制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。做好關(guān)于對(duì)行政審批權(quán)的監(jiān)管工作，才能更好地深化行政體制改革，消除行政審批的制度機(jī)制障礙，才能保證改革的良好順利進(jìn)行，攻堅(jiān)克難，通過(guò)加強(qiáng)后行政審批時(shí)代的政府監(jiān)管為總體改革增添活力。

3.完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、激發(fā)企業(yè)社會(huì)化創(chuàng)新活力。十八屆三中全會(huì)指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好的發(fā)揮政府的作用。這一重大判斷，是未來(lái)重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)，也是我們推動(dòng)轉(zhuǎn)變職能必須遵循的原則。深化行政體制改革的關(guān)鍵是處理好政府與社會(huì)之間的關(guān)系，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)決定作用下的行政審批制度改革是對(duì)改革開(kāi)放過(guò)程中一些問(wèn)題的調(diào)整，從觀念上褪去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，使其真正成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，協(xié)助市場(chǎng)更好的發(fā)揮資源配置決定性作用的手段，是深化改革的必然手段。［2］建立簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的有力推進(jìn)機(jī)制，給企業(yè)松綁，為創(chuàng)業(yè)提供便利，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。所有行政審批事項(xiàng)都要簡(jiǎn)化程序，明確時(shí)限，用政府權(quán)力的“減法”，換取市場(chǎng)活力的“乘法”，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的良好有序發(fā)展，為政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的改革奠定良好的基石。

4.促進(jìn)社會(huì)治理主體朝著多元化的方向良好發(fā)展。社會(huì)治理的理念是全員參與，共同自治。隨著社會(huì)公眾的廣泛參與，各類(lèi)社會(huì)組織也積極參與到社會(huì)治理鐘來(lái)，這就要平衡各類(lèi)社會(huì)組織之間的關(guān)系，鼓勵(lì)其在參與治理的同時(shí)也進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化各類(lèi)組織的公共服務(wù)意識(shí)，形成相互監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，有效配置社會(huì)資源，改變傳統(tǒng)社會(huì)“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的社會(huì)格局，促進(jìn)政府由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，由無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)型，而這不僅是突破政府高度集權(quán)的重要一步，也是政府還政于民發(fā)揮公民和社會(huì)組織參與社會(huì)治理、引導(dǎo)各類(lèi)利益主體合理表達(dá)訴求的的重要體現(xiàn)。

二、新一輪行政審批制度改革的啟動(dòng)點(diǎn)

2013年，十八屆三中全會(huì)《決定》指出：進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批；對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。并結(jié)合《決定》的內(nèi)容，中央多次召開(kāi)會(huì)討論我國(guó)的行政審批制度改革，到目前為止，行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)入了深化的階段，并提出了“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的方向和具體實(shí)施路徑：

1.按照應(yīng)減必減、該放就放的原則，進(jìn)一步縮減行政審批項(xiàng)目。凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不設(shè)前置審批。以部門(mén)規(guī)章、文件等形式違反行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可，要限期改正。探索建立審批項(xiàng)目動(dòng)態(tài)清理工作機(jī)制。

2.加快行政審批規(guī)范化建設(shè)的步伐。新設(shè)審批項(xiàng)目，必須于法有據(jù)，并嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證。沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，任何部門(mén)不得以規(guī)章、文件等形式設(shè)定或變相設(shè)定行政審批項(xiàng)目。研究制定非行政許可審批項(xiàng)目設(shè)定和管理辦法。

3.大力健全行政審批的服務(wù)體系。繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)中心建設(shè)，健全省市縣鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)體系，并逐步向村和社區(qū)延伸。加強(qiáng)行政審批績(jī)效管理，推行網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批和服務(wù)質(zhì)量公開(kāi)承諾等做法，不斷提高行政審批服務(wù)水平。審批項(xiàng)目較多的部門(mén)要建立政務(wù)大廳或服務(wù)窗口。

4.強(qiáng)化政府監(jiān)管的力度。對(duì)取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)，要明確監(jiān)管責(zé)任，制定后續(xù)監(jiān)管措施，強(qiáng)化工作銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到依法監(jiān)管上來(lái)，切實(shí)履行職責(zé)，制定政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)日常動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保證市場(chǎng)秩序，保障人民群眾生命健康安全。

5.把行政審批制度改革與投資體制、財(cái)稅金融體制、社會(huì)體制和行政管理體制改革結(jié)合起來(lái)。進(jìn)一步理順和規(guī)范政府與企業(yè)、與社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范上下級(jí)政府的關(guān)系。進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，提高行政效能和公共管理服務(wù)質(zhì)量。

6.促進(jìn)事業(yè)單位改革和社會(huì)組織管理改革。把適合事業(yè)單位和社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)委托、招標(biāo)、合同外包等方式交給事業(yè)單位或社會(huì)組織承擔(dān)。抓緊培育相關(guān)行業(yè)組織，推動(dòng)行業(yè)組織規(guī)范、公開(kāi)、高效、廉潔辦事。

三、新一輪行政審批制度改革的特點(diǎn)

1.起點(diǎn)高。行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口和關(guān)鍵抓手，是本屆政府各項(xiàng)工作和改革的重中之重，行政審批制度改革的成效，事關(guān)政府工作以及未來(lái)的發(fā)展方向。因此，為了做好行政審批制度改革工作，各級(jí)政府專(zhuān)門(mén)成立了政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組和行政審批制度改革小組，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的行政審批狀況進(jìn)行系統(tǒng)的分析和討論，并吸收相關(guān)轉(zhuǎn)接學(xué)者的一家建議，形成行政行政審批制度改革的總體方案，頒布一系列的政府規(guī)章和文件，以為了實(shí)現(xiàn)以行政審批制度改革帶動(dòng)我國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的完善與優(yōu)化。

2.理念新。我國(guó)正處于由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的國(guó)度階段，多元社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)現(xiàn)階段的行政審批提出了更進(jìn)一步的要求，要求政府能夠逐步放寬市場(chǎng)，實(shí)行“市場(chǎng)準(zhǔn)入”的原則，重構(gòu)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府之間的關(guān)系，使政府更多的提供市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義的職能上。因此，本輪行政審批制度改革在取消和下放行政審批事項(xiàng)的同時(shí)，將更多的關(guān)注焦點(diǎn)放在了如何做好政府的后續(xù)監(jiān)管工作，實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。

3.力度大。在十八屆三中全會(huì)《決定》頒布之后，中央開(kāi)始有序取消下放一批行政審批事項(xiàng)，并先后15次頒布有關(guān)取消和下放行政審批事項(xiàng)的具體規(guī)定。就以2015年2月24日國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》為例，這次決定取消和下放94項(xiàng)管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目，取消67項(xiàng)職業(yè)資格和認(rèn)定事項(xiàng)，取消10項(xiàng)評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目，將21項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批，保留34項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)。同時(shí)，建議取消和下放18項(xiàng)依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的行政審批和職業(yè)資格許可認(rèn)定事項(xiàng)，將5項(xiàng)依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批?？傮w來(lái)看，取消和下放的行政審批事項(xiàng)具有三個(gè)特點(diǎn)：一是涉及投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)就業(yè)的審批事項(xiàng)占大頭，有68項(xiàng)，占63%，二是按“取消”處理的比重高，共87項(xiàng)，占81%，體現(xiàn)了“能取消盡量不下放、理由條件不充分不下放”的原則。三是取消的非行政許可審批事項(xiàng)數(shù)量較多，加大消除行政審批灰色地帶，共48項(xiàng)，占44%。由此可見(jiàn)，政府本輪改革的決心之大，力度之猛。

4.執(zhí)行力較強(qiáng)。行政審批制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，改革的實(shí)效如何同政府工作人員的理念、審批能力、審批模式、審批機(jī)制等內(nèi)容都是密切相關(guān)的。對(duì)此，中央在推動(dòng)審批制度改革的同時(shí)，將審批改革步驟和內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，國(guó)務(wù)院率先曬出各部門(mén)的 “權(quán)力清單”，并要求地方政府逐步制定“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”，嚴(yán)格界定各級(jí)政府以及各部門(mén)之間的權(quán)責(zé)邊界，并及時(shí)向社會(huì)公示公開(kāi)，及時(shí)社會(huì)的監(jiān)督，確保審批信息透明公開(kāi)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政審批事項(xiàng)的監(jiān)管，保證行政審批制度改革落實(shí)到了實(shí)處。

四、行政審批制度改革的階段性成效

簡(jiǎn)政放權(quán)之后，新增市場(chǎng)主體呈現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，就業(yè)人數(shù)也逐步增加，政府的權(quán)力清單更加清晰，群眾辦事更加方便，部門(mén)作風(fēng)更加改進(jìn)，改革信心更加增強(qiáng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心抽樣調(diào)查：93.5%的受訪者對(duì)取消和下放行政審批事項(xiàng)改革表示“滿(mǎn)意”和“基本滿(mǎn)意”；91.5%的受訪者對(duì)取消和減少資質(zhì)資格改革表示“滿(mǎn)意”和“基本滿(mǎn)意”；91.1%的受訪者對(duì)商事制度改革表示“滿(mǎn)意”和“基本滿(mǎn)意”；91.2%的受訪者對(duì)兩年來(lái)的改革表示“滿(mǎn)意”和“基本滿(mǎn)意”；74.5%的受訪企業(yè)認(rèn)為簡(jiǎn)政放權(quán)等改革“規(guī)范了政府行為，提高了政府效率”；62.8%的受訪企業(yè)認(rèn)為“與之前相比，審批事項(xiàng)少了，所需時(shí)間短了”。［3］簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革初見(jiàn)成效方面，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.行政審批流程優(yōu)化，審批效率提高，加強(qiáng)了政府和社會(huì)對(duì)行政審批事項(xiàng)的監(jiān)管。簡(jiǎn)政放權(quán)之后，各級(jí)政府開(kāi)始根據(jù)本部門(mén)的實(shí)際情況，探索行政審批改革的具體模式，比如天津?yàn)I海新區(qū)實(shí)行的“十個(gè)一”模式，以及內(nèi)蒙古包頭市打造的“43”模式，實(shí)行兩集中兩到位，將原來(lái)的審批權(quán)統(tǒng)一集中到行政審批局，并優(yōu)化審批流程，實(shí)行網(wǎng)上審批辦理與政務(wù)大廳協(xié)作辦理，大大提高了審批效率，并且注重加強(qiáng)對(duì)審批項(xiàng)目的監(jiān)管，將審批流程、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批時(shí)限等審批內(nèi)容公示公開(kāi)，接受社會(huì)各界的監(jiān)督和指導(dǎo)，隨時(shí)對(duì)審批項(xiàng)目和審批人員的工作進(jìn)行抽查，確保審批改革實(shí)效的發(fā)揮。

2.進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)活力，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力。行政審批制度改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，取消下放大批的行政審批事項(xiàng)，其中屢次提到關(guān)于投資審批、商事制度改革，工商登記前置審批精簡(jiǎn)85%，全面實(shí)施三證合一、一照一碼［4］，國(guó)務(wù)院制定“負(fù)面清單”，放寬對(duì)市場(chǎng)的限制，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，大眾創(chuàng)業(yè)，社會(huì)就業(yè)人數(shù)也明顯增長(zhǎng)。江蘇省實(shí)行行政審批試點(diǎn)改革后，試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力得到極大激發(fā)，制度性交易成本顯著降低。南通市外商投資企業(yè)設(shè)立登記時(shí)限由20個(gè)工作日縮減到3——4個(gè)工作日，辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照最快立等可取，施工許可最快42天辦結(jié)；地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)同比大幅度增長(zhǎng)，一般公共財(cái)政預(yù)算收入增幅均超過(guò)10%，南通市、蘇州工業(yè)園、盱眙縣、大豐區(qū) 2015年新注冊(cè)企業(yè)分別增加 28.84%、65.2%、23.34%、28.2%，新增注冊(cè)資金分別增長(zhǎng) 60.09%、127.4%、63.63%、38%，經(jīng)濟(jì)速度和水平顯著提升。［5］

3.政府部門(mén)提高了服務(wù)意識(shí)和法治意識(shí)，進(jìn)一步規(guī)范了政府權(quán)力的合理合法運(yùn)行。行政審批制度是政府運(yùn)用行政權(quán)力，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等方面進(jìn)行事前控制的主要手段，其中有著很大的自由裁量權(quán)，從這點(diǎn)來(lái)講，政府審批人員的思想道德素質(zhì)和能力嚴(yán)重影響著審批結(jié)果和政府的公信力的高低。在對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革之后，社會(huì)基層隊(duì)政府工作人員的滿(mǎn)意度相較于以前具有明顯的改善，審批人員在審批時(shí)也會(huì)更多的關(guān)注群眾的切身感受，從而嚴(yán)格對(duì)自身的要求，一切以百姓的滿(mǎn)意為標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格在職權(quán)范圍內(nèi)合理合法行使審批權(quán)。例如，濱海新區(qū)在改革過(guò)程中，創(chuàng)新研究制定了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程(SOP)，對(duì)全部審批事項(xiàng)要件和要件審查辦法進(jìn)行梳理、規(guī)范和公示，實(shí)行依法依規(guī)審批。［6］成都市武侯區(qū)則分別制定了《武侯區(qū)行政審批新機(jī)制運(yùn)行管理暫行辦法》《武侯區(qū)涉及現(xiàn)場(chǎng)勘查的行政審批事項(xiàng)辦理監(jiān)督管理細(xì)則》《武侯區(qū)行政審批信息通報(bào)制度》《武侯區(qū)行政審批局內(nèi)部監(jiān)督管理辦法》等政策文件，對(duì)審批流程、部門(mén)協(xié)調(diào)、信息共享和內(nèi)部監(jiān)管等實(shí)施精細(xì)化管理。［7］

4.行政審批制度改革在一定程度上也推動(dòng)了行政體制的改革。本輪改革，把行政審批制度改革提到了一個(gè)前所未有的高度，把它作為轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵突破口和抓手，行政審批制度改革，其中涉及到相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革、人事考核制度和激勵(lì)約束機(jī)制、行政問(wèn)責(zé)制以及政府監(jiān)管機(jī)制等一系列配套機(jī)制的改革與調(diào)整?；诖耍畽C(jī)關(guān)，上到中央下到基層，對(duì)本級(jí)政府行政體制中存在的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)突破，在不同程度上對(duì)政府部門(mén)存在的“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”、“不到位”等問(wèn)題解決有一定成效。如成都市武侯區(qū)行政審批局，經(jīng)過(guò)整合三個(gè)科室僅25名工作人員就承擔(dān)了原來(lái)21個(gè)職能部門(mén)70多名工作人員所承擔(dān)的審批業(yè)務(wù)。在天津市濱海新區(qū)行政審批局，審批人員也由原來(lái)分散審批格局下的600人減少到了109人。［8］

5.地方政府積極探索實(shí)踐，形成一系列具有創(chuàng)新價(jià)值的改革模式。從上海自貿(mào)區(qū)的“先證后照”登記制、貨物入?yún)^(qū)“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”到銀川“一個(gè)窗口、一枚公章”模式；［9］從杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)行政審批局掛牌成立，審批事項(xiàng)、審批職能、審批人員向行政審批局“三集中”，實(shí)現(xiàn)一個(gè)辦事大廳、一支隊(duì)伍服務(wù)、一個(gè)平臺(tái)保障到無(wú)錫國(guó)土資源局“四全”（全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務(wù)、全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全節(jié)點(diǎn)效能監(jiān)管）模式；［10］再?gòu)奶旖驗(yàn)I海新區(qū)“三個(gè)一”、“四個(gè)強(qiáng)化”到成都市武侯區(qū)新政務(wù)中心的“四中心一平臺(tái)”，即統(tǒng)一受理中心、要件審查中心、“三并聯(lián)”中心、現(xiàn)場(chǎng)踏勘中心和網(wǎng)上中介平臺(tái)。［11］這些模式開(kāi)始呈現(xiàn)“齒輪傳動(dòng)式高度嚙合”的審批運(yùn)行的新特征，為進(jìn)一步深化行政審批改革，提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和可供選擇的進(jìn)路。

五、深化行政審批制度改革面臨的主要問(wèn)題

1.行政審批制度改革的頂層設(shè)計(jì)上存在的問(wèn)題。第一，缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，體制保障缺失；第二，中央下放審批有過(guò)快，地方能夠有效承接的審批事項(xiàng)有限，且承接的方式和能力尚未達(dá)到改革的目標(biāo)和要求。第三，行政審批制度改革的法律依據(jù)缺失，法律支持不足，法律配套工程跟不上，具體實(shí)施過(guò)程存在法律障礙。第四，行政審批改革主要內(nèi)容和重點(diǎn)把握不清，有的地方政府和部門(mén)把行政審批制度改革看作同以往一樣的形式化的改革，取消和下放的審批事項(xiàng)僅僅停留在表面，改革的方向沒(méi)有把握清楚。

2.行政審批制度改革的動(dòng)力方面。第一，隊(duì)伍建設(shè)，專(zhuān)業(yè)人才缺失。行政審批取消下放到基層政府之后，需要發(fā)揮基層政府審批人員的能力，但事實(shí)上，基層政府嚴(yán)重缺乏專(zhuān)業(yè)的審批人才，對(duì)審批流程和審批內(nèi)容不清楚，導(dǎo)致審批效率低下；第二，積極性不高，往往是為了完成改革任務(wù)而改革，政府部門(mén)之間權(quán)責(zé)劃分不明確、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制存在很大的漏洞、薪資待遇與審批工作之間矛盾沖突；第三，審批人員創(chuàng)新性不夠，怕?lián)?zé)，不敢創(chuàng)新，只是簡(jiǎn)單按紅頭文件開(kāi)展工作，脫離實(shí)際。

3.行政審批制度改革的理念缺失。觀念的轉(zhuǎn)變，是為了更好地為行政審批制度改革創(chuàng)造良好的文化氛圍和改革的動(dòng)力。但是，現(xiàn)階段，政府部門(mén)及工作人員在很大程度上仍然延續(xù)著傳統(tǒng)社會(huì)的管理模式，采用強(qiáng)制命令等集權(quán)性措施加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理，善治理念、共治理念、法治理念尚未成熟，轉(zhuǎn)變不到位，由此往往導(dǎo)致在審批時(shí)審批效率低下、審批程序復(fù)雜等一系列問(wèn)題。

4.行政審批制度改革的具體實(shí)施政策方面存在的問(wèn)題。一是上下級(jí)行政審批的協(xié)調(diào)。一些政府和部門(mén)表面上按照中央的要求下放了大量的審批事項(xiàng)，但是實(shí)際上仍然把最重要的審批程序牢牢地掌握在自己手里，卻把審批的責(zé)任下放給了下級(jí)政府和部門(mén)，基層政府審批權(quán)限不夠卻要承擔(dān)不匹配的審批責(zé)任，改革流于形式；二是對(duì)政務(wù)中心的職能定位不清晰。政務(wù)中心到底屬不屬于體制范圍內(nèi)的部門(mén)？它的具體運(yùn)行模式是什么?它和政管辦職能交叉如何協(xié)調(diào)？而對(duì)于這些問(wèn)題，目前為止還沒(méi)有一個(gè)明確的認(rèn)知；三是系統(tǒng)性不強(qiáng)，上下級(jí)不一致，地區(qū)間不協(xié)調(diào)，部門(mén)條塊分割，在放權(quán)時(shí)，部門(mén)之間下放不同步，此部門(mén)下放但彼部門(mén)未下放導(dǎo)致審批困難重重；權(quán)限下放之后，各部門(mén)針對(duì)行政審批設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不一的審批程序和審批條件，且各有說(shuō)法和依據(jù)，沒(méi)有依法辦事；四是實(shí)施過(guò)程中力度層層衰減；五是各級(jí)責(zé)任邊界問(wèn)題，權(quán)責(zé)劃分不明確，容易出現(xiàn)多頭管理或管理缺位或者互相推諉責(zé)任的問(wèn)題；六是改革不配套，各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性差。行政審批改革不是單純的取消和下放幾項(xiàng)審批事項(xiàng)就完事的，而是一項(xiàng)系統(tǒng)的涉及方方面面的改革工程，包括下放之后基層政府和部門(mén)的審批人員編制的設(shè)置、審批經(jīng)費(fèi)的安排。但實(shí)際操作中，審批權(quán)下放給基層政府和部門(mén)之后，相應(yīng)的人員編制和審批經(jīng)費(fèi)卻沒(méi)有同步下放，基層政府的審批能力有限，導(dǎo)致審批改革出現(xiàn)“穿新鞋走老路”的現(xiàn)象；七是成功的模式不能及時(shí)推廣，單方面依靠地方摸索導(dǎo)致地方財(cái)政浪費(fèi)，負(fù)擔(dān)加重，使改革有陷入“碎片化”境地的危險(xiǎn)。

5.行政審批制度改革中的監(jiān)管問(wèn)題。簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，不是簡(jiǎn)單的一放了之，而是如何在“放”的同時(shí)，做好政府的后續(xù)監(jiān)管工作，這才是行政審批制度改革的重中之重。但是，回顧我國(guó)歷次的行政審批制度改革，幾乎沒(méi)有提到監(jiān)管問(wèn)題，只有本輪改革注意到政府的監(jiān)管問(wèn)題。所以，導(dǎo)致政府在對(duì)取消和下放的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致監(jiān)管不力，主要是：第一，重“審批”輕“監(jiān)管”，監(jiān)管的法律依據(jù)和規(guī)則缺失，監(jiān)管責(zé)任不明，責(zé)權(quán)不配套。第二，監(jiān)管手段和途徑單一化，導(dǎo)致監(jiān)管力不從心；第三，監(jiān)管的主體單一，缺乏獨(dú)立性、協(xié)調(diào)性和制約性；第四，監(jiān)管程序標(biāo)準(zhǔn)信息不明，缺乏公開(kāi)性和透明度；第五，監(jiān)管隊(duì)伍和監(jiān)管人才缺乏，監(jiān)管工作無(wú)從開(kāi)展。

六、深化行政審批制度改革的主要路徑

轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，就是減少、下放政府直接管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的權(quán)力。這就意味著，政府這只看得見(jiàn)的手必須讓位于市場(chǎng)，把權(quán)利還給市場(chǎng)，把權(quán)利還給社會(huì)，把權(quán)利還給能夠自主決定自己行為的老百姓。因此，取消和下放行政審批權(quán)力，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政府的“瘦身”，都是壓縮政府活動(dòng)的空間，為市場(chǎng)、社會(huì)、老百姓留出廣闊天地。但簡(jiǎn)政放權(quán)的“放”，要求的是政府“瘦身”和職能轉(zhuǎn)變，不是讓政府“無(wú)身”和“無(wú)為”，而是治理的“有為”。這種職能轉(zhuǎn)變的順利完成和“有為”，需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，制度改革、機(jī)制創(chuàng)新，責(zé)任完善，評(píng)估促效，社會(huì)建設(shè)等路徑的組合拳來(lái)完成，借助于綜合的行政體制改革和管理機(jī)制創(chuàng)新，才能推動(dòng)整個(gè)政府職能體系的轉(zhuǎn)變，到達(dá)深化行政審批體制改革的目的。

1.需要理清和把握行政審批制度改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵，處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與政府之間的關(guān)系。就政府向社會(huì)放權(quán)來(lái)說(shuō)，先要解決兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是要培育和發(fā)展社會(huì)組織成為政府的合作伙伴，借助行業(yè)協(xié)會(huì)的自我約束和行業(yè)引領(lǐng)功能，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)在規(guī)范行業(yè)行為、促進(jìn)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、維護(hù)行業(yè)公平、強(qiáng)化行業(yè)自律等方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的教育和引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體對(duì)法律權(quán)威的內(nèi)在認(rèn)同和自覺(jué)遵守，形成市場(chǎng)秩序的內(nèi)生性修復(fù)，對(duì)工商部門(mén)應(yīng)對(duì)新形勢(shì)挑戰(zhàn)、解決監(jiān)管難題、推動(dòng)社會(huì)共同治理具有不可比擬的作用。另一個(gè)是建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的機(jī)制以作為社會(huì)參與的入口，比如PPP模式。通過(guò)公司企業(yè)合作伙伴關(guān)系的重構(gòu)，提升社會(huì)組織和企業(yè)以及公民社會(huì)治理的能力。其次，就政府和政府的關(guān)系來(lái)講，在取消下放審批事項(xiàng)的同時(shí)，也要關(guān)注在明確各級(jí)政府權(quán)力邊界時(shí)如何構(gòu)建上下級(jí)政府協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的審批機(jī)制，充分發(fā)揮各個(gè)政府部門(mén)行政作為的積極性和能動(dòng)性。再次，就政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看，怎么才能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的據(jù)誒你高興作用，這才是此次改革的核心要義。鑒于此，就需要我們重新考慮怎么界定政府與市場(chǎng)的邊界，政府管什么、怎么管，市場(chǎng)做什么、怎么做，放權(quán)于市場(chǎng)，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的氛圍和環(huán)境。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的布局和統(tǒng)等。國(guó)家層面體制機(jī)制的完善是行政審批制度改革是否取得良好結(jié)果的可靠性前提和基礎(chǔ)。如果國(guó)家頂層設(shè)計(jì)缺失或者頂層設(shè)計(jì)不到位，都將導(dǎo)致改革的夭折。因此，深化行政審批制度改革，首先要起步高層，要從中央層面率先行動(dòng)，立法機(jī)關(guān)加快制定符合現(xiàn)階段的行政許可法，清理過(guò)時(shí)的不合理非科學(xué)的法律法規(guī)以及規(guī)章制度等，為審批制度改革奠定堅(jiān)定的法律依據(jù)。其次，對(duì)于行政審批制度改革，加從整體上進(jìn)行設(shè)計(jì)，綜合考慮各個(gè)方面，點(diǎn)、線、面有機(jī)結(jié)合，確保改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性。再者，把握好改革的方向和原則，明確改革的內(nèi)容和階段，重點(diǎn)突破，逐步推進(jìn)。

3.配套實(shí)施相應(yīng)的政府行政體制機(jī)制的改革。改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只是簡(jiǎn)單地取消下放審批事項(xiàng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須同步完善相關(guān)體制機(jī)制。

（1）建立干部考核和績(jī)效評(píng)估機(jī)制。審批人員的審批行政行為是影響審批改革好壞的重要因素。審批人員越是積極主動(dòng)作為，審批改革實(shí)效就發(fā)揮的越好；相反，若是政府工作人員不作為或者工作不到位，最終必然導(dǎo)致改革的失敗。因此，必須針對(duì)審批人員的行政作為，將其納入考核內(nèi)容之中，作為考核的一個(gè)方面，根據(jù)自身的行政行為對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考核，實(shí)行相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)工作人員的積極性與主動(dòng)性。

（2）實(shí)施政府責(zé)任追究制。有權(quán)必有責(zé)，違權(quán)必追究。所以，須建立行政問(wèn)責(zé)體系，實(shí)行問(wèn)責(zé)主體多元化，形成以行政問(wèn)責(zé)為主、社會(huì)問(wèn)責(zé)為輔的系統(tǒng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，使廣大政府工作人員不敢腐、不想腐、不能腐。［12］

（3）創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，拓寬監(jiān)管路徑，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體多元化。監(jiān)管是一個(gè)新的問(wèn)題，也是我們必須重視的問(wèn)題。做好監(jiān)管工作，行政審批制度改革才是一項(xiàng)完整的改革?；诖?，必須改變傳統(tǒng)重審批輕監(jiān)管的觀念，實(shí)行事前事中事后監(jiān)管相結(jié)合，構(gòu)建各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，形成上下互動(dòng)有序的監(jiān)管體系，充分發(fā)揮公民監(jiān)管、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督等多元監(jiān)督的作用，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)管人才和隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管到位，監(jiān)管有力。

（4）創(chuàng)新審批方式，探索審批模式，提高審批效率，優(yōu)化服務(wù)。實(shí)行網(wǎng)上審批和政務(wù)大廳審批相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“兩集中、兩到位”“一個(gè)印章管審批”，加大對(duì)審批人員業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)和行政素養(yǎng)的鍛煉，實(shí)行統(tǒng)一的審批程序、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批時(shí)限、審批材料，構(gòu)建省、市、縣三級(jí)并聯(lián)審批運(yùn)行機(jī)制，必要時(shí)可以將審批運(yùn)行機(jī)制覆蓋到基層社區(qū)，讓數(shù)據(jù)多跑路群眾少走路，徹底解決“最后一公里”的問(wèn)題。對(duì)審批信息及時(shí)公開(kāi)公示，確保審批公正公平。

4.更新審批理念，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)和法治意識(shí)。制度影響環(huán)境，環(huán)境反映制度。改革的推動(dòng)，最終還是要以人為載體。對(duì)此，要想深化行政審批制度改革，必須在觀念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。首先，培育善治理念，推動(dòng)政府由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由管制向干預(yù)轉(zhuǎn)變，由管理向治理轉(zhuǎn)變，由規(guī)章規(guī)定向規(guī)范轉(zhuǎn)變。其次，引導(dǎo)共治理念的形成，注重發(fā)揮社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、公民的社會(huì)治理參與作用，形成多元治理的良好局面。最后，注重弘揚(yáng)法治理念，以法律為基礎(chǔ)和后盾，保證改革的有序?qū)嵤?/p>

⑸加快關(guān)于政府行政審批的權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單的制定與落實(shí)?！叭龁巍钡闹贫ㄅc實(shí)施是行政審批制度改革的趨勢(shì)，也是必然會(huì)形成的結(jié)果?！叭龁巍泵鞔_界定了政府該做什么、市場(chǎng)該做什么、違權(quán)該怎么做，是對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制，也是為了更好地發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的體現(xiàn)。因此，各地方政府要加快制定本政府本部門(mén)的權(quán)責(zé)清單，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)公示，接受群眾的監(jiān)督與檢查，確保政府履職到位，以此推動(dòng)行政審批制度改革的良好運(yùn)行。

綜上所述，行政審批制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其進(jìn)路是多層次、多路徑的。行政審批制度改革的成效，長(zhǎng)期看依賴(lài)行政管理體制改革的整體設(shè)計(jì)；中期取決于簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等各種制度安排和進(jìn)路；短期則取決于“放管結(jié)合”機(jī)制的作用，特別是監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新，這就是當(dāng)前進(jìn)一步深化行政審批制度改革一般進(jìn)路。

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責(zé)任編輯：李 翔

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：1008-6323（2016）04-0009-06

1.江渝，中共四川省委黨校公共管理教研部教授；2.符芳馨，中共四川省委黨校政治學(xué)碩士研究生。

2016-06-26