廖春明

(廣西水資源管理服務(wù)中心 廣西 南寧 530023)

淺談廣西水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

廖春明

(廣西水資源管理服務(wù)中心 廣西 南寧 530023)

分析廣西水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制落實(shí)基本情況，并提出進(jìn)一步開(kāi)展廣西水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制工作的建議。

一、基本情況

(一）水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面

廣西水資源量總體較為豐沛，水環(huán)境狀況較好，近年來(lái)，按照國(guó)家確定的實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重大戰(zhàn)略部署，廣西不斷加大水資源和水環(huán)境保護(hù)力度，自治區(qū)人民政府于2012年4月出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》，從政策框架上奠定了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理的戰(zhàn)略地位，確立了廣西用水總量、用水效率、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)。但是截止到目前，廣西尚未建立起系統(tǒng)的水資源生態(tài)補(bǔ)償制度，在實(shí)施水資源生態(tài)補(bǔ)償方面，主要采取以下的政策措施：

一是實(shí)施水資源有償使用制度，制定《廣西實(shí)施〈取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例〉辦法》和水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)直接從江河湖庫(kù)和地下取用水資源的單位和個(gè)人收取水資源費(fèi)，用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理。2008年以來(lái)，自治區(qū)財(cái)政從水資源費(fèi)中安排專項(xiàng)資金，設(shè)立水資源管理保護(hù)專項(xiàng)，7年來(lái)共安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1億多元，重點(diǎn)實(shí)施北海市、玉林市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)和北海市潿洲島水庫(kù)、玉林市蘇煙水庫(kù)、賀州市龜石水庫(kù)等一批飲用水水源地保護(hù)工程建設(shè)，取得良好效果。

二是制定了《廣西壯族自治區(qū)城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)征收管理暫行辦法》，對(duì)使用公共管網(wǎng)供水以及自備水源（包括自備井和從江河湖泊取水）的單位和個(gè)人，征收城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)。

三是按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，加大對(duì)水利水電工程移民扶持力度，提高并統(tǒng)一征收耕地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)移民財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償補(bǔ)助范圍，保障移民的合法權(quán)益。

四是廣西、廣東兩省區(qū)聯(lián)合開(kāi)展九洲江跨省流域水資源和環(huán)境保護(hù)建設(shè)合作，共同編制《九洲江流域水資源保護(hù)與水污染防治規(guī)劃(2015-2025)》。探索跨省流域水生態(tài)補(bǔ)償模式和工作機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)九洲江流域水質(zhì)全線達(dá)標(biāo)，改善流域水生態(tài)環(huán)境。

（二）水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面

廣西水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面主要做了兩方面的工作：

一是自治區(qū)人民政府根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》（國(guó)發(fā)[1993]5號(hào)）的規(guī)定，于1998年出臺(tái)了《自治區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》（桂政發(fā)［1998］47號(hào)），明確提出“對(duì)已經(jīng)發(fā)揮效益的水利、水電工程，要按照庫(kù)區(qū)流域防治任務(wù)的需要，每年從收取的水費(fèi)、電費(fèi)中提取部分資金，由水庫(kù)、電站掌握用于本庫(kù)區(qū)及其上游的水土保持，由自治區(qū)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織檢查驗(yàn)收”。

二是對(duì)破壞原地貌植被及水土保持設(shè)施降低原有水土保持功能的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)施水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收制度。自治區(qū)物價(jià)局、財(cái)政廳1999年制定了《廣西壯族自治區(qū)水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、水土流失防治費(fèi)征收使用管理辦法》，并于2007年對(duì)該辦法進(jìn)行了修訂。該辦法規(guī)定，在生產(chǎn)建設(shè)、自然資源開(kāi)發(fā)以及城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)等活動(dòng)中，占用、損壞或擾動(dòng)水土保持設(shè)施的單位和個(gè)人征收水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)，占用、損壞或擾動(dòng)深度在1米以內(nèi)(含1米)的，按占用、損壞或擾動(dòng)面積每平方米征收0.5元；占用、損壞或擾動(dòng)深度超過(guò)1米的，按破壞體積每立方米征收1元。該項(xiàng)費(fèi)用在項(xiàng)目基本建設(shè)投資或生產(chǎn)成本中列支。

二、存在問(wèn)題

一是水生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有國(guó)家層面的專項(xiàng)立法。有關(guān)環(huán)境和資源的法律法規(guī)中，對(duì)水生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有明確的規(guī)定，對(duì)各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任缺乏明確的界定，對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施措施缺乏具體規(guī)定。廣西也沒(méi)有制定水生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，導(dǎo)致水生態(tài)補(bǔ)償難以實(shí)施。

二是目前國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，對(duì)江河源頭區(qū)、重要水源地和重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)等生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償不到位，或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，和應(yīng)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值有一定的差距，影響這些地區(qū)保護(hù)生態(tài)的積極性。已征收的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)未體現(xiàn)水資源的稀缺程度和開(kāi)發(fā)利用狀況，要按照國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)政策，規(guī)范征收標(biāo)準(zhǔn)分類，盡快調(diào)整到“十二五”末最低征收標(biāo)準(zhǔn)。

三是近年來(lái)實(shí)施的生態(tài)應(yīng)急調(diào)水沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償。從2004年起，為應(yīng)對(duì)枯水期珠江三角洲地區(qū)咸潮上溯，保障澳門(mén)、珠海、中山、廣州等地城鎮(zhèn)居民飲水安全和社會(huì)穩(wěn)定，廣西顧全大局，克服困難，積極配合國(guó)家防總組織實(shí)施的壓咸補(bǔ)淡應(yīng)急調(diào)水工作，2005年1月～2月，廣西境內(nèi)調(diào)水6.85億m3，2006年1月，廣西境內(nèi)調(diào)水6.85億m3，2006年6月至2007年2月間，通過(guò)水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度，保證西江干流梧州段面流量不低于1800 m3/s，使珠江三角洲地區(qū)沒(méi)有出現(xiàn)咸潮上溯。應(yīng)急調(diào)水不僅使澳門(mén)、珠海地區(qū)人民喝上了安全的飲用水，而且一定程度上改善了水環(huán)境。但調(diào)水也使廣西損失了相當(dāng)多的發(fā)電量，加劇農(nóng)業(yè)灌溉受旱程度，對(duì)廣西工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和群眾生活用水造成嚴(yán)重影響。如沒(méi)有相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，今后這種應(yīng)急調(diào)水工作難度將會(huì)加大。

三、建議

（一）加強(qiáng)國(guó)家水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策研究，力爭(zhēng)早日出臺(tái)《水生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》，明確水生態(tài)補(bǔ)償原則、補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序、補(bǔ)償方式等內(nèi)容，為開(kāi)展流域或者區(qū)域水生態(tài)補(bǔ)償工作提供法制基礎(chǔ)。

（二）建議明確對(duì)水生態(tài)補(bǔ)償范圍。要從水功能區(qū)的基本特點(diǎn)出發(fā)，全面考慮水源涵養(yǎng)、水土保護(hù)、徑流調(diào)蓄、水質(zhì)改善等水功能區(qū)特征，將江河源頭水保護(hù)區(qū)、集中式飲用水水源地、水土保持預(yù)防保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)以及重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)列入水生態(tài)補(bǔ)償范圍，要完善建立“誰(shuí)破壞、誰(shuí)付費(fèi)”的補(bǔ)償原則，采用資源收費(fèi)或開(kāi)征資源稅的方式。將與水生態(tài)狀況高度相關(guān)的礦產(chǎn)資源、水能資源等開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)納入水生態(tài)補(bǔ)償框架。

（三）加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的投入力度。建議在合理劃分中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)具有重大生態(tài)功能的跨流域、跨區(qū)域水生態(tài)保護(hù)區(qū)加大中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)水生態(tài)重要保護(hù)區(qū)域特別是貧困地區(qū)加大省級(jí)政府的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。條件滿足時(shí)，可仿照森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的做法，從中央層面設(shè)立水生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，在公共財(cái)力上與轉(zhuǎn)移支付形成有效互補(bǔ)。

（四）推動(dòng)建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。按照中央關(guān)于建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的要求，在明確地方政府水生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)于跨省界的中小河流及水源保護(hù)區(qū)域，搭建區(qū)域之間、流域上下游之間的協(xié)商平臺(tái)，通過(guò)地方政府間橫向?qū)ｍ?xiàng)支付、項(xiàng)目支持等形式，逐步建立流域水生態(tài)共建與效益共享機(jī)制。例如對(duì)應(yīng)急調(diào)水補(bǔ)償機(jī)制，建議通過(guò)電量補(bǔ)償或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞綄?duì)調(diào)水地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。廣東省及澳門(mén)地區(qū)是壓咸補(bǔ)淡應(yīng)急調(diào)水的最大受益者，又是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，建議國(guó)家統(tǒng)一協(xié)調(diào)，由廣東省在廣東電網(wǎng)中調(diào)配電力，支援廣西部分電網(wǎng)電量，或通過(guò)某種方式彌補(bǔ)調(diào)水地區(qū)的部分損失。

（五）鼓勵(lì)支持非政府組織參與水生態(tài)補(bǔ)償工作。實(shí)行水生態(tài)補(bǔ)償主體多元化，制定鼓勵(lì)性措施，引導(dǎo)一批企事業(yè)單位和社會(huì)力量通過(guò)資金投入、優(yōu)惠貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等渠道參與水生態(tài)補(bǔ)償。在以政府為主導(dǎo)的同時(shí)，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)、民間組織、環(huán)保社團(tuán)、民間基金會(huì)等社會(huì)力量參與水生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)流域上下游之間和區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)互利共贏，確保水生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的居民收入水平與非保護(hù)區(qū)域相當(dāng)，從而保障水生態(tài)保護(hù)區(qū)域范圍的穩(wěn)定性。

S210

B

1007-6344（2016）08-0112-01