譚薇

（重慶廣播電視大學(xué)，重慶400052）

我國進出口食品安全法律和管理問題研究

譚薇

（重慶廣播電視大學(xué)，重慶400052）

結(jié)合2015年度檢驗檢疫部門相關(guān)數(shù)據(jù)對我國進出口食品安全情況進行了分析。同時在總結(jié)我國現(xiàn)有法律體系的基礎(chǔ)上，對我國進出口食品安全法律法規(guī)現(xiàn)狀進行了概述，歸納出了我國在進出口食品安全中存在的法律和管理方面的問題。最后，結(jié)合我國國情，對加強我國進出口食品安全法律規(guī)制和管理體系建設(shè)提出了意見和建議。

進出口；食品安全；法律法規(guī)；管理體系

食品安全問題一直以來備受世界各國政府的重視。在當今全球經(jīng)濟一體化的背景下，如何保證進出口食品安全，一直是各國政府在從事食品國際貿(mào)易過程中所考慮的首要問題。一方面，各國政府必須保障本國進口食品的安全，從而維護本國食品消費者的健康；另一方面，各國政府還需要加強對出口食品的安全監(jiān)管，從而避免貿(mào)易摩擦和本國國際信譽的下降。但隨著食品貿(mào)易在國際貿(mào)易中所占比重的日益增大，有關(guān)食品安全所產(chǎn)生的貿(mào)易爭端也日漸繁多。為解決這一問題，世界貿(mào)易組織通過組織各國政府進行多輪談判，最終通過了《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》和《實施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)議》，從而以國際協(xié)議的方式對各國進出口食品安全起到了約束作用。我國作為締約國之一，也以此為背景，加強了國內(nèi)關(guān)于食品安全的立法。但隨著發(fā)達國家對食品安全推行了更加嚴格的監(jiān)管措施，為進一步推動我國食品出口，我國亟待從法律層面上完善相關(guān)食品安全立法。

1 進出口食品安全的重要性

1.1 進出口食品安全與消費者生命健康息息相關(guān)

食品是人類生存必不可少的物質(zhì)保障之一，只有安全的食品才能夠使人類進行健康的生長，反之，不健康的食品將會給人類帶來疾病的困擾和生命的威脅。如因采用不合理飼料而在歐美地區(qū)產(chǎn)生的瘋牛病，已使得世界范圍內(nèi)近千人不堪病痛折磨而死亡；源自比利時的乳制產(chǎn)品的二惡英事件，也使得一場食品安全危機在全世界范圍內(nèi)上演，從而引起了全世界消費者對歐洲乳制品的不信任。獲得綠色、安全、健康的食物是每個消費者的合法權(quán)益，加強對進出口食品的安全監(jiān)管，是維護消費者這一權(quán)益的重要方式之一。

1.2 保障進出口食品安全可以推動國際貿(mào)易的發(fā)展

隨著食品科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和國際貿(mào)易形式的多樣化，國家之間關(guān)于食品貿(mào)易的往來呈現(xiàn)出更加密切的趨勢，隨著食品貿(mào)易而產(chǎn)生的其它關(guān)聯(lián)國際經(jīng)濟貿(mào)易也隨之發(fā)展壯大，食品貿(mào)易對推動各國經(jīng)濟的發(fā)展也起到了至關(guān)重要的作用。但同時，鑒于國際食品的安全問題層出不窮，一些國家特別是發(fā)達國家，提高了食品進出口貿(mào)易的門檻，所有進出口食品必須經(jīng)過嚴格的檢驗檢疫才能進入國際市場或國內(nèi)市場進行流通。因此，只有保障了進出口食品安全，才能夠切實降低進出口食品貿(mào)易的壁壘，從而推動國際貿(mào)易的順利發(fā)展。

1.3 保障出口食品安全可以推動我國經(jīng)濟的發(fā)展

根據(jù)有關(guān)報道，在美國和歐盟加強了對我國出口食品的監(jiān)管的背景下，我國部分出口食品因為農(nóng)藥殘留超標以及食品添加劑等問題而被歐美國家拒之門外，從而使一些生產(chǎn)出口食品的國內(nèi)企業(yè)陷入經(jīng)營困境，也使得我國的出口食品信譽受到影響。如果我國加強對出口食品的指導(dǎo)和監(jiān)管，特別是通過法律途徑淘汰一批不合格出口食品的企業(yè)，將會進一步維護我國出口食品的信譽，同時也可促使國內(nèi)出口食品生產(chǎn)企業(yè)嚴格履行國際食品安全生產(chǎn)標準，加大企業(yè)升級力度，進而整體提高我國食品行業(yè)的發(fā)展水平，推動食品相關(guān)經(jīng)濟健康發(fā)展。

1.4 保障進口食品安全有助于保障我國社會的穩(wěn)定

近年來，由于進口食品不安全而影響我國消費者健康的事件日趨增多，從而使我國消費者一度產(chǎn)生了恐慌情緒，并出現(xiàn)了一些過度抵制外來商品的過激行為。如果我國加強對進口食品的檢驗檢疫力度，尤其是通過立法手段提高檢驗檢疫的覆蓋度和執(zhí)行標準，將有助于限制不安全食品流入我國市場，從而保障國內(nèi)消費者的健康權(quán)益，減少社會恐慌事件，并推動與其他國家食品貿(mào)易的正常往來。

1.5 保障進口食品安全可以滿足我國消費者的消費需求

隨著我國居民消費能力的迅速提升，以及消費種類和需求的不斷擴大和增長，一些國際食品生產(chǎn)廠商將眼光放入我國市場，通過引入國際知名食品以及國外特色食品，迅速吸引了我國消費者的消費動向。但也有消費者受到世界范圍內(nèi)食品安全事件的影響，而對國外生產(chǎn)的食品產(chǎn)生了質(zhì)疑，進而影響其消費行為。如果我國能夠進一步通過法律監(jiān)管等途徑，保障進口食品安全，將有助于滿足我國消費者的消費需求和消費層次，從而擴大我國與他國的經(jīng)濟與文化交流。

2 我國進出口食品安全現(xiàn)狀

2.1 我國進口食品安全現(xiàn)狀

從總體情況來看，根據(jù)國家進出口食品安全局的2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年1～5月入境食品的批次不合格率為5.12%，貨值不合格率為12.35%；入境農(nóng)產(chǎn)品的批次不合格率為7.83%，貨值不合格率為15.24%。在入境的食品和農(nóng)產(chǎn)品當中，按照食品的分類，十六類食品批次不合格率分別為：乳與乳制品為11.33%，脂肪、油和乳化脂肪制品為9.32%，冷凍飲品為6.56%，水果、蔬菜（包括塊根類）為10.77%、豆類、食用菌、藻類、堅果以及籽類等為7.57%，可可制品為4.32%、巧克力和巧克力制品（包括類巧克力和代巧克力）以及糖果為4.83%，糧食和糧食制品為6.11%，焙烤食品為3.57%，肉及肉制品為6.27%，水產(chǎn)品及其制品為5.36%，蛋及蛋制品為4.26%，甜味料為2.06%，調(diào)味品為2.32%，特殊營養(yǎng)食品為4.17%，飲料類為5.44%，酒類為4.56%。從各類食品不合格的原因來看，主要是超過保質(zhì)期和標簽不合格、食品添加劑超標、水分超標或者不合格、產(chǎn)品變質(zhì)、金屬元素超標、菌落總數(shù)或大腸桿菌超標、超范圍使用食品添加劑或違規(guī)使用添加劑等。

2.2 我國出口食品安全現(xiàn)狀

中國在加入WTO組織之后出口食品的數(shù)量和種類日益增多，雖然發(fā)生了一些出口食品安全事件，并被一些國家大肆渲染攻擊，甚至影響到中國出口商品的整體形象。但事實表明，出口食品安全事件只是小概率事件。2015年我國出口食品批次不合格率維持在0.13%至0.21%之間，貨值不合格率維持在0.12%至0.35%之間。無論是批次不合格率還是貨值不合格率均低于同期進口食品。總體而言，雖然出口食品不合格率較低，但仍然有一些突出問題，比如對出口食品企業(yè)的食品安全監(jiān)管體系化不完善、一些食品現(xiàn)行國內(nèi)安全標準低于出口地國家，出口食品生產(chǎn)企業(yè)自律意識淡薄，出口食品相關(guān)法律體系不健全等。

3 我國進出口食品安全法律法規(guī)現(xiàn)狀

在我國當前的法律體系當中，關(guān)于進出口食品安全的特定法律并不多，2015年十二屆全國人大常委會第十四次會議通過的《中華人民共和國食品安全法》是我國關(guān)于進出口食品安全法律體系的核心，同時《中華人民共和國進出口動植物檢疫法》、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》等法律以及《進出口乳品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》、《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等行政法規(guī)與其相結(jié)合構(gòu)成了關(guān)于進出口食品安全整套法律體系。

3.1《中華人民共和國食品安全法》中關(guān)于進出口食品安全的規(guī)定

《中華人民共和國食品安全法》第六章是對進出口食品安全的專章規(guī)定，共有8項條文，其中涉及出口食品的有1項，涉及進口食品的有7項。該法對進口食品的流程、檢驗檢疫方式、應(yīng)急事件處理方法、登記管理和信息管理等方面等做了重要規(guī)定。其中第八十四條明確規(guī)定，進口食品、食品添加劑以及食品相關(guān)產(chǎn)品必須在取得我國檢驗檢疫機構(gòu)出具的符合我國食品安全國家標準的證明后，才能通過海關(guān)放行，這也與《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》和《實施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)議》中的關(guān)于本國待遇的規(guī)定相一致。對沒有相關(guān)國家標準的進口食品、食品添加劑及相關(guān)產(chǎn)品，該法第八十五條規(guī)定，進口商應(yīng)當向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門提出申請并提交相關(guān)安全性評估材料，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門根據(jù)相應(yīng)法律依據(jù)判定是否準予進入。這一條款與1989年通過的《中華人民共和國進出口商品檢驗法》規(guī)定，有了很大的改進，主要是對無法依據(jù)現(xiàn)有法律進行判定的情況進行了補充規(guī)定，并將其判定的權(quán)力授予了國家衛(wèi)生行政部門。一方面完善了之前法律中所存在的漏洞，另一方面也有利于制定食品安全的國家標準的部門靈活進行管理。通過以上分析，本文認為我國當前關(guān)于進出口食品安全的法律法規(guī)符合我國現(xiàn)階段的基本國情，而且處于不斷地完善和調(diào)整過程當中，但有一些漏洞和不全面的地方，需要及時進行解決。

3.2 我國關(guān)于進出口食品安全的技術(shù)性法規(guī)與標準

截止2016年底，我國實施食品國家標準共3427項，其中關(guān)于食品安全的標準2703項。我國現(xiàn)行的技術(shù)性法規(guī)與標準可以劃分為強制性和自愿性兩種類型。食品安全標準是保障我國國民健康的強制性標準，依照《中華人民共和國標準化法》第三章第十四條規(guī)定：“強制性標準，必須執(zhí)行。不符合強制性標準的產(chǎn)品，禁止生產(chǎn)、銷售和進口?！痹诩夹g(shù)法規(guī)層面，我國則是通過食品安全強制性標準來代替技術(shù)法規(guī)的具體實施。

4 我國在進出口食品安全中存在的法律和管理問題

4.1 標準和技術(shù)法規(guī)不健全

在食品安全標準方面，通過與國際通用標準進行對比，我國食品安全標準主要存在三方面的問題：

1）食品安全標準覆蓋率低。2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》司法解釋中，允許在45類食品中存在104種相應(yīng)標準的農(nóng)藥殘留量，相關(guān)檢測指標共291項。相比之下，國際食品法典允許在375類食品中存在176種相應(yīng)標準的農(nóng)藥殘留量，相關(guān)檢測指標共2439項，其涉及的食品種類、標準和指標遠超過了我國現(xiàn)行規(guī)定。

2）食品安全標準內(nèi)容不全面。例如，通過將糧食和糧食制品安全標準體系中，我國的標準體系與國際食品法典的標準體系進行對比可知，我國僅對糧食和糧食制品的最終產(chǎn)品理化分析安全指標進行了規(guī)定，但是對糧食和糧食制品加工原料的質(zhì)量和分類標準、最終產(chǎn)品的儲藏和運輸標準卻沒有詳細的規(guī)定。

3）食品安全標準不統(tǒng)一。目前我國不同標準的制定部門在同一種類的食品同一檢測指標上，出現(xiàn)了部分沖突現(xiàn)象。例如，全國海湖鹽標準化中心制定的《食用鹽國家標準》（GB5461-2000）與衛(wèi)生部食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所制定的《食鹽衛(wèi)生標準》（GB2721-1996）中，關(guān)于氟含量的具體指標存在很大的差距。

在技術(shù)法規(guī)層面，我國由于是采用食品安全強制性標準來代替技術(shù)法規(guī)的具體實施，因此與發(fā)達國家的技術(shù)法規(guī)相比存在嚴重的滯后性。目前，我國面向WTO組織通報的有關(guān)食品安全技術(shù)法規(guī)僅有53項，僅為美國的60%，歐盟的35%。這也為我國出現(xiàn)食品安全貿(mào)易摩擦埋下了隱患。

4.2 監(jiān)管體系相對滯后

檢驗檢疫作為進出口食品安全的重要監(jiān)管環(huán)節(jié)，對保障進出口食品安全具有重要的意義。但就我國目前檢驗檢疫程序的方式和方法而言，還存在諸多問題。主要體現(xiàn)在中間審批程序過多，總體運作效率低下、檢驗檢疫工作人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)不到位、不同地區(qū)檢驗檢疫程序不一致等，這顯然不能適應(yīng)我國日益增多且情況復(fù)雜的食品進出口貿(mào)易的要求。同時，我國不同地區(qū)的檢驗檢疫管理部門建設(shè)情況也存在很大差距。例如，廣州市檢驗檢疫局擁有國內(nèi)目前屈指可數(shù)的先進農(nóng)藥殘留檢測室，可以覆蓋國際上80%的檢測指標項目，而許多相對落后地區(qū)的檢驗檢疫局則不能達到這么高的覆蓋率。

4.3 進出口食品安全風(fēng)險管理體系不完善

為進一步與國際接軌，在進入WTO組織之后，國家質(zhì)檢總局就出臺了《出入境檢驗檢疫風(fēng)險預(yù)警及快速反應(yīng)管理規(guī)定》，以期同《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》中的風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警要求相適應(yīng)，同時也在其下屬單位專門設(shè)立了風(fēng)險預(yù)警管理處。但就該規(guī)定和管理部門而言，關(guān)于風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警的規(guī)定過于簡單缺乏實踐中的可操作性。2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》雖然在第八章第一百零九條中對實施風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估進行了規(guī)定，但過于籠統(tǒng)且規(guī)定的覆蓋面不全。隨著我國食品進出口貿(mào)易深度和廣度的進一步增加，如何對新型食品及其原材料的安全可靠性，新的生化因素對食品安全的危害進行科學(xué)的評估，將是我國進出口食品風(fēng)險評估體系面臨的新挑戰(zhàn)。

4.4 食品出口面臨綠色壁壘困擾

鑒于我國已是WTO組織會員國，其他國家尤其是發(fā)達國家已無法用關(guān)稅來對我國食品出口進行限制。但為了進一步提高其國內(nèi)食品企業(yè)相對我國優(yōu)質(zhì)食品生產(chǎn)企業(yè)的競爭力，一些發(fā)達國家開始以保障國民健康為由，制定了遠超過國際標準的食品安全標準，并進一步增添了檢測指標。該措施雖然合乎法律程序，但究其本質(zhì)仍然是貿(mào)易保護主義，目的在于對我國食品出口構(gòu)成了綠色壁壘。例如自2006年5月日本開始實施《食品中殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品肯定列表制度最終草案》，大幅提高進口農(nóng)產(chǎn)品、食品的準入門檻后，我國出口日方的蔬菜、水果、水產(chǎn)品陸續(xù)因農(nóng)藥殘留超出日方標準而被要求強制收回。日本作為中國農(nóng)產(chǎn)品出口第一大市場，此舉無疑是要對我國農(nóng)產(chǎn)品出口形成綠色壁壘。根據(jù)我國經(jīng)濟學(xué)家測算，日方此舉將使我國對日農(nóng)產(chǎn)品出口總額下降30%。

5 加強我國進出口食品安全法律規(guī)制和管理體系建設(shè)的建議

5.1 健全我國技術(shù)法規(guī)和標準體系

伴隨著全球經(jīng)濟一體化的加速，各國已越來越重視國際標準對貿(mào)易交流的重要作用。我國作為WT0組織成員國，其組織框架內(nèi)的條約、協(xié)定，尤其是與食品安全息息相關(guān)的《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》和《實施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)議》對于我國關(guān)于食品安全的法律規(guī)制制定具有無可厚非的影響作用。我國在完善食品安全的法律規(guī)制建設(shè)過程中，必須以立法的形式推動國內(nèi)食品安全標準與國際食品安全標準相一致，并盡可能地采用國際食品安全標準來規(guī)范國內(nèi)食品生產(chǎn)廠家出口食品的生產(chǎn)。同時，在綠色壁壘廣泛存在的國際貿(mào)易背景下，我國應(yīng)加強WTO組織關(guān)于食品安全國際標準制定的參與力度，在消除針對我國食品出口的綠色壁壘中占據(jù)主動權(quán)，從而保障國內(nèi)出口食品生產(chǎn)廠家在國際市場中的利益。

5.2 加快監(jiān)管體系改革

目前，我國政府正著力推進服務(wù)型政府建設(shè)和簡政放權(quán)。進出口食品安全監(jiān)管部門其職能不僅僅限于監(jiān)督處罰方面，更重要的是要結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)的改革思路，進一步推進服務(wù)于進出口食品生產(chǎn)商的職能建設(shè)，通過加強自身素質(zhì)建設(shè)和構(gòu)建與進出口食品生產(chǎn)商的溝通機制，真正的轉(zhuǎn)變行政方向，切實解決進出口食品生產(chǎn)商在運營過程中亟待解決的突出問題。同時，要在簡政放權(quán)的背景下，進一步減少中間審批程序，提高監(jiān)管總體效率，從而達到在符合規(guī)章制度的條件下，有利于進出口食品生產(chǎn)商發(fā)展和經(jīng)營的目的。

5.3 完善進出口食品安全風(fēng)險管理體系

進出口食品安全風(fēng)險評估體系的真正確立，必須有法律層面的支持才具有實際的效力。我國應(yīng)當從完善進出口食品安全風(fēng)險評估體系相關(guān)法律法規(guī)的角度出發(fā)，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對與進出口食品安全風(fēng)險管理相關(guān)的過程進行詳盡的規(guī)定。一方面使得我國進出口食品安全風(fēng)險管理有法可依，另一方面可以提高風(fēng)險信息搜尋的覆蓋度、風(fēng)險評估的科學(xué)性和緊急情況處理的穩(wěn)妥性。

5.4 合理破除綠色壁壘

首先我國政府應(yīng)當建立綠色壁壘聯(lián)席協(xié)調(diào)機構(gòu)，暢通食品出口企業(yè)與檢驗檢疫部門和衛(wèi)生管理部門之間的溝通機制，及時將綠色壁壘相關(guān)信息反饋給企業(yè)，從而幫助食品出口企業(yè)及時根據(jù)綠色壁壘信息情報調(diào)整企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略，以免造成因信息不對稱而造成的損失。其次，我國作為WTO組織成員國，具備了合理利用WTO組織規(guī)則來維護本國食品出口企業(yè)利益的地位?！都夹g(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》和《實施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協(xié)議》都有關(guān)于對發(fā)展中國家和地區(qū)的成員國給予優(yōu)惠政策的條款，并明確指出發(fā)達國家成員國與發(fā)展中國家成員國在因產(chǎn)品技術(shù)標準問題而產(chǎn)生的貿(mào)易糾紛處理過程中，發(fā)達國家成員國應(yīng)對發(fā)展中國家成員國予以適當照顧。依據(jù)這一原則，當我國食品出口遭遇綠色壁壘時，我國可以積極與WTO組織協(xié)調(diào)，盡可能將綠色壁壘造成的損失降至最低。

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The Study on the Legal and M anagement Issues Concerning China's Import and Export Food Safety

TANWei
（Chongqing Radioand TVUniversity，Chongqing400052，China）

This paper has analyzed the situation of importand export food safety in China，which is based on 2015 annual inspection and quarantine departments related data.At the same time，this paper have overviewed the current lawsand regulations situation of the importand export food safety in our country，concluded the existing legalandmanagement issuesabout the importand export food safety ofour country，which ison the basis ofsummarizing the existing legalsystem in China.At last，thispapergivesopinionsand suggestionsabouthow to strengthen law regulation andmanagementsystem of importand export food safety in China.

importandexport；foodsafety；law regulation；managementsystem

10.3969/j.issn.1005-6521.2016.24.054

2016-06-24

譚薇（1985—），女（漢），講師，碩士，研究方向：法學(xué)、食品安全法。