湖北 楊國(guó)富

從教材修改看公民監(jiān)督權(quán)的變化

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公民監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)行人教版《政治生活》教材中的一個(gè)重要內(nèi)容，也是高中政治學(xué)科考試中的一個(gè)高頻考點(diǎn)。遺憾的是，教材對(duì)這一問(wèn)題的講解并不全面、系統(tǒng)，導(dǎo)致一些教師對(duì)此理解起來(lái)感到比較困惑和棘手，甚至產(chǎn)生了一些爭(zhēng)議，不同的觀點(diǎn)彼此交鋒、針?shù)h相對(duì)，大有“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”之勢(shì)，讓人莫衷一是，使人無(wú)所適從。因此，對(duì)公民的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行科學(xué)認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確界定，尤顯迫切和必要。下面，我們結(jié)合教材的修改和典型例證，對(duì)這一問(wèn)題作一些分析和探討。

一、教材關(guān)于公民監(jiān)督權(quán)表述的幾次變化

公民監(jiān)督權(quán)是我國(guó)憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。目前，對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的理解主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公民的監(jiān)督權(quán)是指公民監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利，如果監(jiān)督對(duì)象不是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，就不能認(rèn)定是公民的監(jiān)督權(quán)；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，公民的監(jiān)督權(quán)是指公民有監(jiān)督一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的權(quán)利，既然“國(guó)家工作人員”的范圍十分廣泛，因此，公民監(jiān)督權(quán)的范圍也應(yīng)十分寬泛。

這些不同的理解，其依據(jù)都來(lái)源于教材。教材的權(quán)威性在很大程度上直接影響著人們對(duì)某一觀點(diǎn)的理解，極易使部分教師形成一種固化的認(rèn)知。其實(shí)，任何真理都是相對(duì)的、具體的、有條件的，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們認(rèn)識(shí)的深化，教材也在與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行著不斷的修訂和完善。就公民的監(jiān)督權(quán)而言，迄今為止，人教社不同版本的高中政治教材共出現(xiàn)了三次表述、兩次變化。下面，我們對(duì)此作一簡(jiǎn)單的回顧與梳理。

舊版《政治常識(shí)》教材對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的表述為：“監(jiān)督權(quán)包括對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員即人民代表的監(jiān)督和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。一方面，人民代表受選民和原選舉單位的監(jiān)督，原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表。另一方面，公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法、失職行為，有向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！迸f版《政治常識(shí)》教材沿用多年，對(duì)使用過(guò)的教師影響深遠(yuǎn)，以致于一些教師一直固守著這樣的觀點(diǎn)：公民的監(jiān)督權(quán)就是指公民監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利。這一看法明顯地有失偏頗。

新課標(biāo)實(shí)施后，人教版高中政治教材發(fā)生了巨大變化。新版《政治生活》教材根據(jù)修訂后的憲法，將公民的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了修改，原文如下：“監(jiān)督權(quán)。我國(guó)憲法規(guī)定：‘中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。’公民的監(jiān)督權(quán)是指公民有監(jiān)督一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的權(quán)利。它包括批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)等?！?/p>

這次修改與舊版《政治常識(shí)》教材的最大不同之處在于，公民的監(jiān)督權(quán)由過(guò)去的“監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員”變?yōu)榱恕氨O(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”?！凹捌涔ぷ魅藛T”應(yīng)該是指“國(guó)家機(jī)關(guān)中的工作人員”。關(guān)于“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”范圍的界定，依據(jù)我國(guó)憲法第三章關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)定，我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)就是指國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)，在上述機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，就是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。對(duì)于“國(guó)家工作人員”范圍的界定，依照我國(guó)法律、法規(guī)、司法實(shí)踐和全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋以及司法解釋，國(guó)家工作人員包括兩大類：一類是在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，這一點(diǎn)與前面的“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”相同；另一類是“以國(guó)家工作人員論”的國(guó)家工作人員，包括國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員。顯而易見(jiàn)，“國(guó)家工作人員”的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的范圍。這表明，我國(guó)公民監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督對(duì)象已發(fā)生了巨大變化，監(jiān)督的范圍更廣，受監(jiān)督的人員更多，人民當(dāng)家作主的權(quán)力更能得到體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。

為了貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，2014年，教育部普通高中思想政治課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)教材編寫(xiě)者再次對(duì)《政治生活》教材作了修改，其中涉及公民的監(jiān)督權(quán)問(wèn)題，即刪除“公民的監(jiān)督權(quán)是指公民有監(jiān)督一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的權(quán)利”一句，只保留了公民監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容：批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)等；同時(shí)，公民監(jiān)督權(quán)的主體和客體也直接表述為了監(jiān)督者和被監(jiān)督者。這一修訂因時(shí)而變，為我們?nèi)胬斫夤竦谋O(jiān)督權(quán)提供了更為廣闊的空間和視野。作為教師，我們應(yīng)十分清楚教材的這些修改和變化，及時(shí)更新自己的知識(shí)庫(kù)，推動(dòng)知識(shí)觀念的升級(jí)換代。

二、公民監(jiān)督權(quán)的新視角

不過(guò)，現(xiàn)在問(wèn)題也來(lái)了。既然最新版本的教材刪除了公民監(jiān)督權(quán)的定義，那么，我們到底應(yīng)該以什么為依據(jù)，又應(yīng)該如何去全面、準(zhǔn)確理解公民的監(jiān)督權(quán)呢？下面，我們不妨從其他角度，對(duì)此作一番深入的思考、審視和探究。

1.理論思考

在我國(guó)，公民監(jiān)督權(quán)的概念并非從來(lái)就有，我國(guó)憲法和其他法律中至今也未明確使用這一概念。新中國(guó)成立后，我國(guó)一些學(xué)者從批評(píng)權(quán)、建議權(quán)等權(quán)利中概括出了公民監(jiān)督權(quán)的概念，其通常見(jiàn)諸憲法學(xué)教科書(shū)之中。公民監(jiān)督權(quán)的確立和行使，對(duì)于構(gòu)建一個(gè)國(guó)家的監(jiān)督制度體系，鞏固和維護(hù)國(guó)家政權(quán)，預(yù)防和打擊違法犯罪，發(fā)展和完善民主，促進(jìn)社會(huì)和諧等方面都具有重要意義。目前，對(duì)于這一權(quán)利的界定，人們基本上是從“監(jiān)督對(duì)象”這一視角進(jìn)行的，即將公民監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督對(duì)象定位在“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員”或者“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”上。這一理解應(yīng)該說(shuō)是一種狹義的理解，其片面性顯而易見(jiàn)。當(dāng)今時(shí)代，社會(huì)主義民主政治進(jìn)一步發(fā)展，公民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，公民監(jiān)督的對(duì)象正變得日益廣泛，不僅包括對(duì)“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”的監(jiān)督，也包括對(duì)“非國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”的監(jiān)督，但后者必須將監(jiān)督的內(nèi)容和情況反映給相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)，這就是我們要重新審視和明確的問(wèn)題，即廣義的公民監(jiān)督權(quán)。

從廣義上看，公民監(jiān)督權(quán)既包括公民直接對(duì)“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”的監(jiān)督，也包括公民為了維護(hù)自身權(quán)益或團(tuán)體利益、公共利益，就特定事項(xiàng)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)，要求其為或不為一定行為的權(quán)利（對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的間接監(jiān)督）。這一權(quán)利就監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督事項(xiàng)而言具有廣泛性。事實(shí)上，公民的監(jiān)督權(quán)是一個(gè)體系，由核心權(quán)利群和外圍權(quán)利群構(gòu)成。核心權(quán)利群包括批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和取得國(guó)家賠償權(quán)等，外圍權(quán)利群涵蓋言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威自由，以及通信自由和文藝創(chuàng)作自由等憲法規(guī)定的基本權(quán)利。外圍權(quán)利群既作為獨(dú)立的憲法基本權(quán)利而存在，又是廣義的公民監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容，更是公民監(jiān)督權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的重要條件。

2.實(shí)證分析

為了讓大家對(duì)上述觀點(diǎn)有更直觀、透徹的理解，下面我們來(lái)看幾個(gè)頗具說(shuō)服力的典型例子。

[例1]教材在講解公民應(yīng)正確行使監(jiān)督權(quán)時(shí)所舉案例：“俊杰所在村的垃圾場(chǎng)里污水橫流，污染了空氣和河流，被污染的稻田顆粒無(wú)收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大煙囪冒著滾滾濃煙，學(xué)生上課時(shí)只能緊閉門窗?？〗芙o市長(zhǎng)寫(xiě)了一封信，反映這些情況，并強(qiáng)烈呼吁，不要再破壞環(huán)境了，還我們一片藍(lán)天。這封信反映的問(wèn)題得到有關(guān)方面的高度重視。俊杰也因此榮獲了‘建言獻(xiàn)策獎(jiǎng)’。他是該獎(jiǎng)設(shè)立以來(lái)唯一一位未滿18周歲的獲獎(jiǎng)?wù)??！?014年版教材刪除了公民監(jiān)督權(quán)的定義，而保留了這一案例，也許正是基于從廣義角度對(duì)問(wèn)題做出的考量和取舍。這一變動(dòng)不僅理順了知識(shí)之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，避免了前后自相矛盾，也為我們從廣義角度理解公民的監(jiān)督權(quán)提供了有力的證明和支撐。

[例2] 2013年北京文綜卷第38題第（4）問(wèn)參考答案：“倡議——對(duì)破壞水資源（或不合理用水）現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)；理論依據(jù)——公民具有憲法和法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)?！比绻處煹慕虒W(xué)和學(xué)生的學(xué)習(xí)僅僅停留在當(dāng)時(shí)教材的表述上，這一答案是無(wú)法得出的。該題也啟示我們，一定要打通知識(shí)關(guān)節(jié)，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行拓展和深化，切勿一葉障目，切忌刻舟求劍，這樣方能適應(yīng)高考的要求。

[例3]新修訂的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第十五條規(guī)定：“消費(fèi)者享有對(duì)商品和服務(wù)以及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)檢舉、控告侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作中的違法失職行為，有權(quán)對(duì)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作提出批評(píng)、建議?！边@一規(guī)定被解讀為消費(fèi)者的監(jiān)督權(quán)，即消費(fèi)者對(duì)有關(guān)商品或服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量、品種、供應(yīng)量、供應(yīng)方式、服務(wù)態(tài)度、侵權(quán)行為等問(wèn)題，以及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益工作等問(wèn)題，有權(quán)向有關(guān)經(jīng)營(yíng)者或有關(guān)部門提出意見(jiàn)、建議或進(jìn)行檢舉、控告的權(quán)利，如消費(fèi)者向工商管理部門舉報(bào)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的制假售假行為等。這里的“監(jiān)督權(quán)”雖然是從消費(fèi)者的角度界定的，但對(duì)我們?nèi)胬斫夤竦谋O(jiān)督權(quán)再次提供了有力佐證。

以上案例足以說(shuō)明，人們對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識(shí)正在不斷豐富、深化和發(fā)展，如果固守傳統(tǒng)觀點(diǎn)，勢(shì)必給今后的教學(xué)帶來(lái)不利影響。莫為浮云遮望眼，風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量。作為教師，我們不能思維僵化、墨守成規(guī)，而應(yīng)本著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度和實(shí)事求是的精神，堅(jiān)決反對(duì)教條主義、本本主義，愛(ài)學(xué)習(xí)、善思考、肯鉆研、敢質(zhì)疑，不斷促進(jìn)自己的專業(yè)成長(zhǎng)。

總之，對(duì)于公民的監(jiān)督權(quán)，我們不能僅僅停留在“監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員”或“監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”層面上，而應(yīng)該有更廣闊的視野和更全面、科學(xué)的認(rèn)知，多角度、全方位（廣義和狹義）地理解公民的監(jiān)督權(quán)，承認(rèn)公民的監(jiān)督權(quán)，保護(hù)公民的監(jiān)督權(quán)。以上是筆者一些膚淺的思考，旨在澄清認(rèn)識(shí)、更新觀念，不當(dāng)之處，敬請(qǐng)各位批評(píng)指正。

（作者單位：湖北省荊州市沙市第一中學(xué)）