趙福帥

“有政府部門常常強(qiáng)調(diào)教育、醫(yī)療、土地等領(lǐng)域的特殊性，認(rèn)為需要政府配置資源，否則會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈和混亂。所以我們就組織了這項(xiàng)研究，從定量和定性的角度，看看政府部門配置這些資源的效率和效果到底怎樣，結(jié)果并不樂觀?！碧靹t經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)盛洪告訴《鳳凰周刊》。

近期，天則經(jīng)濟(jì)研究所歷時(shí)兩年的《中國(guó)政府行政部門配置資源的效率與公正研究》得以完成。雖然上述領(lǐng)域資源配置的低效與不公長(zhǎng)期為各界所詬病，但本次研究對(duì)大量資料數(shù)據(jù)的匯聚分析呈現(xiàn)，仍給讀者以更直觀的震撼。

在中國(guó)大陸，教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和土地資源基本由行政部門配置，或間接受到行政部門的影響。

該研究認(rèn)為，行政部門配置資源具有諸多優(yōu)點(diǎn)：比如對(duì)資源有較強(qiáng)的當(dāng)下動(dòng)員能力；可集中全社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)某一重大單一目標(biāo)；對(duì)市場(chǎng)失靈的彌補(bǔ)等。

不過，在中國(guó)當(dāng)下發(fā)展階段，行政部門對(duì)資源配置的規(guī)模和行為缺少立法機(jī)關(guān)的界定和約束，也缺少司法機(jī)構(gòu)的制約，所以行政部門對(duì)資源配置的領(lǐng)域、規(guī)模和行為會(huì)大大超出應(yīng)有的范圍。

研究表明，上述三個(gè)部門的資源配置均存在著嚴(yán)重的效率損失；包括總量配置不當(dāng)、結(jié)構(gòu)配置扭曲、地理分布不合理，以及在人際間配置的不合理等。比如行政部門主導(dǎo)建造的經(jīng)濟(jì)適用房和保障房的60%以上是為行政部門的官員提供的。

而在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，如教育起點(diǎn)平等、醫(yī)療服務(wù)的地理壟斷，政府的介入似乎主要不是補(bǔ)救市場(chǎng)失靈，而是又帶來了政府失靈，加劇了資源配置的無效率。

該研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，上述三個(gè)領(lǐng)域都是有部分公共性質(zhì)的私人物品，因此應(yīng)以市場(chǎng)制度為配置資源的基本制度，輔以非市場(chǎng)的制度，包括政府制度，來克服市場(chǎng)失靈部分。

總量與結(jié)構(gòu)雙失衡

“在醫(yī)療領(lǐng)域，1978-2012年期間可比需求增長(zhǎng)了3500%，全國(guó)的醫(yī)院數(shù)目?jī)H增加了137%，執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師增長(zhǎng)167%，在供給與需求之間出現(xiàn)了巨大的缺口?！?/p>

本次研究結(jié)果顯示，內(nèi)地行政部門對(duì)教育、醫(yī)療領(lǐng)域的進(jìn)入管制、價(jià)格管制等，對(duì)土地資源的不恰當(dāng)管制與配置，引發(fā)了上述領(lǐng)域供給與需求的總量失衡。

在教育領(lǐng)域，可用入學(xué)率來衡量教育總量的投入。目前中國(guó)中等教育的總?cè)雽W(xué)率為81%，高等教育的總?cè)雽W(xué)率僅為25.9%，和財(cái)政投入比例相近的日本、韓國(guó)及俄羅斯相比，明顯偏低。

“自2004年至2013年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口平均每年增長(zhǎng)3.4%，城市建成區(qū)面積平均每年增長(zhǎng)5.2%；后者比前者快53%。存在土地的嚴(yán)重浪費(fèi)?！痹诖箨戅r(nóng)地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償價(jià)格嚴(yán)重低于市場(chǎng)均衡價(jià)格下，刺激地方政府對(duì)土地的“需求”大大超過均衡水平，使得“土地城市化”遠(yuǎn)高于“人口城市化”。

比供求總量失衡更為嚴(yán)重的是結(jié)構(gòu)失衡，譬如，資源在地域間分布的不合理等。

從教育資源空間分布看，按人均指標(biāo)，中國(guó)高等教育資源明顯向東部、首都、省會(huì)和大城市集中，即向行政中心傾斜。如將各省市“211”學(xué)校數(shù)量比上本省市人口數(shù)量，比例最高的是北京1.11所/百萬人，其次是上海0.38所/百萬人，最低是河南省0.016所/百萬人，北京是河南的69倍。

財(cái)政資源在教育領(lǐng)域的空間配置本應(yīng)緩解上述不合理，但恰恰相反。即使用人均可支配收入修正后，北京、上海和天津仍在人均財(cái)政補(bǔ)貼方面占據(jù)了最優(yōu)越的位置，而甘肅、河南、湖北、貴州、黑龍江、廣西等省區(qū)則是“不公正受損”者。在一省之內(nèi)，學(xué)生人均財(cái)政補(bǔ)貼同樣向行政中心傾斜。

研究組經(jīng)過技術(shù)性設(shè)計(jì)，用“相對(duì)損益指數(shù)”對(duì)上述現(xiàn)象進(jìn)行描述。其中，北京、上海和天津處于“極不公正地獲益”的位置上。

在內(nèi)地醫(yī)療領(lǐng)域，情況也類似。2012年人均擁有三級(jí)醫(yī)院數(shù)量最多的省區(qū)市是北京，每百萬人有2.5家；最低的是河南、安徽和河北，每百萬人有0.59家。北京每百萬人擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師3374人，是最低的西藏自治區(qū)的3.6倍。在北京市內(nèi)，比較擁有資源最多的東城區(qū)和最低的通州區(qū)，則執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)相差近5倍。

和城市相比，大陸農(nóng)村人均擁有的醫(yī)療資源，包括衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師約為城市的一半；護(hù)士差距更大，約是城市的30%。

通過測(cè)算，大陸醫(yī)療領(lǐng)域的財(cái)政分配體系的不公正性指數(shù)為0.413，其公正性是“差”。

中國(guó)大陸的土地資源則存在一系列結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，包括農(nóng)地與非農(nóng)地、工業(yè)與商業(yè)住宅用地、東西部土地配置等。

由于對(duì)工業(yè)用地價(jià)格的管制以及地區(qū)間爭(zhēng)奪投資的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格相對(duì)商業(yè)用地和住宅用地嚴(yán)重偏低，進(jìn)而使工業(yè)用地?cái)D占了農(nóng)業(yè)用地，又?jǐn)D占了建設(shè)用地中的商業(yè)和住宅用地。

而主要依賴劃撥的公共用地，包括政府用地，因支付成本更低，導(dǎo)致更多的占用甚至浪費(fèi)。

在住宅用地中，有約1/4用于保障房，最后使得進(jìn)入市場(chǎng)的住宅和商業(yè)用地占建設(shè)用地的比例不到30%，甚至不到25%，反過來使商業(yè)和住宅用地價(jià)格嚴(yán)重偏高。房?jī)r(jià)上漲又進(jìn)一步倒逼服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力成本上漲，全面提高了中國(guó)城市化的成本。

群體間資源配置不公

除了地區(qū)間分配時(shí)向行政中心傾斜外，上述公共資源在內(nèi)地不同人群或階層之間，也明顯存在著資源分配的不公正。

《中華人民共和國(guó)教育法》第9條規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)。”但是現(xiàn)實(shí)和法律規(guī)定大相徑庭。

據(jù)21世紀(jì)教育研究院院長(zhǎng)楊東平2006年對(duì)10個(gè)城市、40所高中約4000名高二學(xué)生的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高階層（高級(jí)和中級(jí)管理人員、技術(shù)人員）比中階層和低階層（工人、農(nóng)民、下崗、失業(yè)、家務(wù)）更多地享有城市重點(diǎn)中學(xué)的優(yōu)質(zhì)教育資源，高階層占有城市重點(diǎn)中學(xué)的42.1%，低階層僅占有27%。從父親職業(yè)分布看，北京、寧波、赤峰三地重點(diǎn)中學(xué)的生源，其父親來自高階層的比例占到50%以上。值得注意的是，高階層的人數(shù)在中國(guó)社會(huì)的比例是相對(duì)低的。

事實(shí)上，內(nèi)地重點(diǎn)大學(xué)農(nóng)村學(xué)生比例自1996年起不斷滑落。據(jù)相關(guān)研究，清華大學(xué)農(nóng)村學(xué)生的比例從1980年代的50%左右下降到2010年的17%；北京大學(xué)農(nóng)村學(xué)生在1990年代中期前約占30%左右，2010年下降到10%-15%。

在醫(yī)療領(lǐng)域，內(nèi)地黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位人員長(zhǎng)期享受公費(fèi)醫(yī)療，其他人員則參加各種形式的醫(yī)療保險(xiǎn)，由本人和單位支付保險(xiǎn)費(fèi)用。據(jù)中國(guó)衛(wèi)生部原副部長(zhǎng)殷大奎透露，用于醫(yī)療的財(cái)政資金中，80%用在了850萬黨政官員身上。

2012年，中國(guó)內(nèi)地公共財(cái)政支出中用于醫(yī)療保障支出為3657.41億元。從保障的程度看，獲益最大的群體是公務(wù)員，人均1142元；其次是事業(yè)單位人員。獲益最低的是農(nóng)村醫(yī)療救助對(duì)象，人均169元；次之是城鎮(zhèn)居民，人均213元。

中國(guó)內(nèi)地在職和退休公務(wù)員在各群體的收入排序上名列前茅，但醫(yī)療費(fèi)用的負(fù)擔(dān)率卻是最低的。如北京的在職公務(wù)員住院費(fèi)用的負(fù)擔(dān)率是8%-10%，在職職工為36%-43%，農(nóng)民則高達(dá)30%-80%。

伴隨大陸工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，土地增值收益在各群體的分配可謂天壤之別，并不斷激起社會(huì)沖突。

在地方政府以強(qiáng)勢(shì)征地、而農(nóng)民無權(quán)拒絕的制度下，失地農(nóng)民不僅沒有得到合理補(bǔ)償，也沒有得到穩(wěn)定的工作崗位。從1996-2012年，約有6492萬農(nóng)村人口失去土地。因補(bǔ)償款僅占土地市場(chǎng)價(jià)值的2%-10%，且再就業(yè)困難，失地農(nóng)民的生活境況普遍下降。

研究表明，行政部門主導(dǎo)建造的經(jīng)濟(jì)適用房和保障房60%以上是為行政部門的官員提供的。按“十二五”規(guī)劃提出新建3600萬套保障房保守估計(jì)，有約4.86萬億元的社會(huì)財(cái)富被以“保障房”名義轉(zhuǎn)移給決定這個(gè)政策的階層。這同時(shí)也是全國(guó)人民損失的財(cái)富。

保障房用地?cái)D占了商品房用地，也就抬高了商品房的價(jià)格，使那些既沒有資格購(gòu)買（或承租）保障性住房、也買不起商品房的群體的處境不斷惡化。

此外，國(guó)家無償劃撥土地的使用者，如國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、學(xué)校、國(guó)有企業(yè)等變相以直接享有、土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營(yíng)行為大量存在。國(guó)有企業(yè)2001-2009年因無償占用國(guó)有土地，而使國(guó)家缺失的工礦倉(cāng)儲(chǔ)和商業(yè)地租年平均8300多億元， 2009年達(dá)到12000多億元。

十八大后快速改善

在上述制度化的配置無效和不公正下，內(nèi)地一般民眾就通過各種形式，如高考移民、小產(chǎn)權(quán)房、進(jìn)入大城市就醫(yī)、塞紅包等，進(jìn)行資源配置的糾錯(cuò)。

然而，這類行為大多又受到行政部門的打壓，從而出現(xiàn)“因?yàn)楣苤?、所以管制”的怪圈。因?yàn)樾姓块T對(duì)均衡市場(chǎng)的任何一項(xiàng)管制，都會(huì)導(dǎo)致對(duì)均衡的破壞，這又為行政部門提供了進(jìn)一步管制的理由，這是在教育、醫(yī)療和土地等領(lǐng)域管制繁多的重要原因。

比如，由于存在對(duì)醫(yī)療人員和醫(yī)院的進(jìn)入管制，市場(chǎng)均衡價(jià)格一定會(huì)高漲。這時(shí)行政部門就會(huì)出臺(tái)管制醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的措施，但醫(yī)院和醫(yī)生就會(huì)采取以藥補(bǔ)醫(yī)、收紅包、“走穴”等留住部分租金，號(hào)販子也會(huì)乘機(jī)賺取管制價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差價(jià)。這時(shí)行政部門又會(huì)出臺(tái)對(duì)藥價(jià)的管制，對(duì)醫(yī)生“走穴”和號(hào)販子進(jìn)行打擊等。

該項(xiàng)研究總結(jié)認(rèn)為，中國(guó)內(nèi)地公共資源配置的諸多不平等現(xiàn)象，根本上是人際間的不平等，是“官”民之間即公職人員與普通公民之間、不同級(jí)別公職人員間的不平等。這將可能持續(xù)引發(fā)激烈的社會(huì)沖突。

同時(shí)，天則經(jīng)濟(jì)研究所研究團(tuán)隊(duì)建議，在憲法層次，明確教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和土地資源主要應(yīng)由市場(chǎng)制度配置資源，政府行政部門如要介入或管制，必須說明理由，并經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。政府行政部門配置資源的行為要受到立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、傳媒和民眾的約束監(jiān)督，動(dòng)用財(cái)政資金的配置，必須遵守公正原則，否則應(yīng)可問責(zé)。政府行政部門不應(yīng)制定與自身利益有關(guān)聯(lián)的制度或政策，相關(guān)制度或政策應(yīng)由立法機(jī)關(guān)或上級(jí)行政部門依法決定。

研究組還對(duì)上述三領(lǐng)域提出了具體改革建議，比如：取消價(jià)格管制、取消準(zhǔn)入管制、取消高考錄取配額制度、建立公平高效的考生與高?！芭鋵?duì)機(jī)制”、取消對(duì)不同學(xué)校的區(qū)別對(duì)待、取消高干病房、放開并簡(jiǎn)化醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)、停止經(jīng)濟(jì)適用房和保障房建設(shè)等。

回顧近三年中國(guó)內(nèi)地改革進(jìn)程，中共十八大以來，以習(xí)近平為核心的新一屆中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層，銳意改革公共資源配置不平等問題，短短數(shù)年便取得重大成果，比如反腐敗、“八項(xiàng)規(guī)定”、公車改革、整治吃空餉、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)社保并軌、提高農(nóng)村學(xué)生大學(xué)錄取配額、京津冀一體化等。

清華大學(xué)歷史系教授秦暉評(píng)論認(rèn)為，中國(guó)內(nèi)地近年來的福利政策是對(duì)中國(guó)負(fù)福利分配程度的緩解；同時(shí)，他提醒，這些福利政策集中于教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，土地領(lǐng)域的負(fù)福利色彩似乎不減反增，尤其近年所提倡的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，傳導(dǎo)至基層政府，有收回農(nóng)民土地的趨勢(shì)。