王　清

?

§政府購(gòu)買公共服務(wù)研究§

項(xiàng)目制、常規(guī)制與混合制：對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)中橫向部門差異的分析

王清

項(xiàng)目制的理論認(rèn)為項(xiàng)目制有利于加強(qiáng)條線控制，因此上級(jí)政府愿意采用項(xiàng)目制。但是，政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作卻出現(xiàn)橫向部門差異：有的政府部門熱衷于項(xiàng)目制；有的政府部門不愿意采用項(xiàng)目制，而是采用常規(guī)制；另有一些部門綜合運(yùn)用項(xiàng)目制和常規(guī)制，形成混合制。從剩余責(zé)任的角度來(lái)看，在項(xiàng)目制的實(shí)施過(guò)程中，作為項(xiàng)目發(fā)包方的上級(jí)政府雖然壓縮了項(xiàng)目承接者的剩余控制權(quán)，卻仍需承擔(dān)剩余責(zé)任。政府購(gòu)買服務(wù)制度的不完善使得上級(jí)政府需要承擔(dān)很大的剩余責(zé)任，此時(shí)，政府部門和社會(huì)組織的信任程度成為影響政府發(fā)包的關(guān)鍵因素：高度信任推動(dòng)項(xiàng)目制，中度信任導(dǎo)致混合制，低度信任出現(xiàn)常規(guī)制。

政府購(gòu)買服務(wù)；項(xiàng)目制；常規(guī)制；剩余責(zé)任；社會(huì)組織

自1994年深圳市借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，在城市園林綠化管理上向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)以來(lái)，政府購(gòu)買服務(wù)已經(jīng)經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)20多年的發(fā)展。在這20多年里，政府購(gòu)買服務(wù)經(jīng)歷了地方探索、國(guó)家試點(diǎn)和國(guó)家推廣的發(fā)展過(guò)程。2012年，國(guó)家民政部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著國(guó)家開始推廣政府購(gòu)買服務(wù)。2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》則是目前政府購(gòu)買服務(wù)的最高依據(jù)，這份文件將服務(wù)承接主體擴(kuò)大到社會(huì)力量。此后各地各級(jí)政府開始推廣政府購(gòu)買服務(wù)，有的地方政府甚至將每年購(gòu)買的數(shù)量與單位的目標(biāo)獎(jiǎng)掛鉤。*在C市民政局召開的課題座談會(huì)上，C市CH區(qū)民政局負(fù)責(zé)人Z的訪談，2015年5月18日。

項(xiàng)目制是分析國(guó)家治理體制的一個(gè)理論框架，學(xué)者們分析了項(xiàng)目制在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、*李祖佩：《項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境及其解釋：國(guó)家自主性的視角》，《政治學(xué)研究》2015年第5期。文化項(xiàng)目、社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)*王向民：《中國(guó)社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第5期。等方面的運(yùn)用。項(xiàng)目制是對(duì)常規(guī)制的一種發(fā)展。1994年分稅制改革后，中央和地方之間出現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象，面對(duì)中央政府的指令，地方政府常常采用“上有政策、下有對(duì)策”的應(yīng)對(duì)方式，造成政策中斷。因此，中央政府采用專項(xiàng)化資金運(yùn)作，*周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題——兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，《社會(huì)》2012年第1 期。提高地方政府的積極性。其后，一些學(xué)者認(rèn)為項(xiàng)目制涉及的政府層級(jí)不僅包括中央政府和地方政府，而且可以擴(kuò)展到上級(jí)與下級(jí)政府，并認(rèn)為政府層級(jí)對(duì)項(xiàng)目制實(shí)施過(guò)程中的行政控制具有一定的影響。*陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。盡管已有學(xué)者對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程中上下級(jí)政府間關(guān)系的研究提供了有趣的視角和觀點(diǎn)，但是，項(xiàng)目制的研究至少還存在如下的空間。

第一，已有研究把項(xiàng)目制界定為上級(jí)政府越過(guò)下級(jí)政府直接對(duì)基層政府進(jìn)行控制的一種治理方式，主要討論上級(jí)政府和下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)分配和互動(dòng)策略，屬于政府層級(jí)間的關(guān)系問(wèn)題。筆者引入政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目制運(yùn)作，發(fā)現(xiàn)其具有不同于以往項(xiàng)目制運(yùn)作的特點(diǎn)：項(xiàng)目承接者不是基層政府或村莊，而是社會(huì)組織。因此，政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目制運(yùn)作擴(kuò)大了項(xiàng)目制的研究邊界，項(xiàng)目制不僅是統(tǒng)合上下級(jí)政府的治理方式，而且是統(tǒng)合國(guó)家和社會(huì)的治理機(jī)制，項(xiàng)目制成為國(guó)家連接社會(huì)的一種紐帶或機(jī)制。

第二，已有對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)作機(jī)制的研究聚焦的核心問(wèn)題是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中縱向上下級(jí)政府間關(guān)系，忽略了項(xiàng)目制運(yùn)行中發(fā)包方的橫向政府部門間差異。已有文獻(xiàn)均認(rèn)為，上級(jí)政府熱衷于通過(guò)項(xiàng)目發(fā)包，提高本級(jí)政府的條線控制能力。項(xiàng)目制會(huì)帶來(lái)?xiàng)l條權(quán)力上的擴(kuò)大，形成部門利益化，部門壟斷資金、信息、技術(shù)、權(quán)力，這可能會(huì)對(duì)國(guó)家政策形成更大的影響。*渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期。按照這一邏輯，理應(yīng)同一政府層級(jí)各個(gè)職能部門均熱衷于項(xiàng)目發(fā)包。但是，在政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作中，實(shí)際情況并非如此。在國(guó)家大力推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，對(duì)于同一層級(jí)的政府部門而言，有的政府部門積極推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)；而有的政府部門不愿意購(gòu)買服務(wù)，仍然選擇常規(guī)制的服務(wù)生產(chǎn)方式；也有一些政府部門開始讓社會(huì)組織和科層體制一起生產(chǎn)服務(wù)。這就是說(shuō)，社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程出現(xiàn)了項(xiàng)目制、科層制和混合制三者并存的現(xiàn)象。

基于上述分析，筆者以“項(xiàng)目制中橫向部門差異及其影響因素”作為研究問(wèn)題，以政府購(gòu)買服務(wù)作為個(gè)案，討論不同職能部門對(duì)待服務(wù)購(gòu)買的不同選擇，闡述項(xiàng)目制、科層制和混合制三者的區(qū)別，探究政府部門選擇三類生產(chǎn)機(jī)制的影響因素。本文的訪談材料來(lái)自于2015年5月到7月，筆者參加國(guó)家民政部的一個(gè)課題，對(duì)C、N和G三個(gè)地級(jí)市的市、區(qū)/縣的民政局和財(cái)政局，以及街道進(jìn)行座談和訪談所收集的數(shù)據(jù)。

一、社會(huì)服務(wù)的三種供給機(jī)制

筆者認(rèn)為，政府提供社會(huì)服務(wù)至少有常規(guī)制、項(xiàng)目制和混合制這三種供給方式。本文所使用的常規(guī)制、項(xiàng)目制和混合制是對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)中項(xiàng)目發(fā)包方的部門差異的描述，項(xiàng)目制是指這個(gè)政府部門更常采用項(xiàng)目制的社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)方式；常規(guī)制是指政府部門拒絕購(gòu)買服務(wù)，而采用正式的官僚體制生產(chǎn)服務(wù)；混合制是指該部門既有部分業(yè)務(wù)采用項(xiàng)目制，又有一些業(yè)務(wù)保留常規(guī)制，呈現(xiàn)項(xiàng)目制和常規(guī)制混合的現(xiàn)象。

(一)常規(guī)制：社會(huì)服務(wù)的常規(guī)供給機(jī)制

中國(guó)政府的組織體制和運(yùn)行規(guī)則大多采用常規(guī)制。常規(guī)制是指科層組織“在穩(wěn)定可測(cè)的程序和規(guī)則下行事”*周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開放時(shí)代》2015年第2期。的規(guī)則，它是依托科層組織生產(chǎn)社會(huì)服務(wù)的過(guò)程?？茖又茝?qiáng)調(diào)官僚結(jié)構(gòu)和正式制度，這一點(diǎn)最早可以追溯到古德諾對(duì)其的研究，他提出政治與行政兩分法，突顯官僚機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性。*古德諾：《政治與行政》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年。有學(xué)者提出從縱向政府間關(guān)系來(lái)看，中國(guó)科層制具有行政逐級(jí)發(fā)包的特征，即上級(jí)政府向下級(jí)政府層層發(fā)包，發(fā)包過(guò)程出現(xiàn)層層加碼，*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海：上海人民出版社，2008年。下級(jí)政府不堪重負(fù)，采用選擇性執(zhí)行、*Kevin J. O'Brien and Lianjiang Li, “Selective Policy Implementation in Rural China,” Comparative Politics, Vol.31, No.2, January 1999, pp.167-186.選擇性應(yīng)付*楊愛(ài)平、余雁鴻：《選擇性應(yīng)付: 社區(qū)居委會(huì)行動(dòng)邏輯的組織分析——以 G 市 L 社區(qū)為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第4期。的方式對(duì)抗來(lái)自常規(guī)制的壓力。上級(jí)政府為了扭轉(zhuǎn)這種被動(dòng)局面，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理的方式爭(zhēng)奪下級(jí)政府的注意力，帶來(lái)常規(guī)制和運(yùn)動(dòng)式治理交叉運(yùn)行的悖論。*倪星、原超：《地方政府的運(yùn)動(dòng)式治理是如何走向“常規(guī)化”的？——基于S市市監(jiān)局“清無(wú)”專項(xiàng)行動(dòng)的分析》，《公共行政評(píng)論》2014年第2期。

(二)項(xiàng)目制：社會(huì)服務(wù)的新供給方式

在常規(guī)制下，下級(jí)政府擁有自主空間，帶來(lái)政策執(zhí)行的不順暢。項(xiàng)目制試圖扭轉(zhuǎn)常規(guī)制帶來(lái)的這種問(wèn)題，是對(duì)常規(guī)制的突破和發(fā)展。在項(xiàng)目制實(shí)施過(guò)程中，不同層級(jí)的政府具有分級(jí)治理的特征，即中央政府發(fā)包、地方政府打包、基層政府抓包。上級(jí)政府的發(fā)包體現(xiàn)著條線邏輯，項(xiàng)目制有利于中央/上級(jí)政府打破塊塊的自主空間，實(shí)行條條上的縱向調(diào)節(jié)，中央/上級(jí)政府越過(guò)地方或下級(jí)政府，直接向基層社會(huì)提供服務(wù)，*渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期。出現(xiàn)權(quán)責(zé)條線運(yùn)作。中央/上級(jí)政府至少通過(guò)如下幾種方式實(shí)現(xiàn)條線控制。第一，專項(xiàng)任務(wù)和專項(xiàng)財(cái)政支出。這是指每一個(gè)項(xiàng)目都具有明確的治理目標(biāo)，并配備專項(xiàng)財(cái)政支出。第二，組織結(jié)構(gòu)上的多條控制，出現(xiàn)了分級(jí)的科層體制與競(jìng)爭(zhēng)性的越級(jí)運(yùn)作同時(shí)并存*折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。的現(xiàn)象。

項(xiàng)目制的條線控制強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)基層的直接控制，但也帶來(lái)了一個(gè)意想不到的結(jié)果，就是限制了基層政府在處理基層問(wèn)題時(shí)的靈活性，不能滿足基層的真正需求反而對(duì)基層有害；*折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。可能出現(xiàn)地方政府的過(guò)度融資，加劇村莊的集體負(fù)債問(wèn)題；*周雪光：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國(guó)的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評(píng)論》2012年第1期。在項(xiàng)目制中，越窮和越富的村莊越有可能承接項(xiàng)目，大量的中間村莊失去機(jī)會(huì)，加劇了村莊的差距，甚至可能與公益項(xiàng)目的初衷背道而馳。

(三)混合制：介于常規(guī)制與項(xiàng)目制之間

混合制是指介于常規(guī)制和項(xiàng)目制之間的一種社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)方式，它既采納項(xiàng)目制，又保留常規(guī)制的特點(diǎn)。盡管項(xiàng)目制與常規(guī)制中的目標(biāo)責(zé)任制*王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。有很多相同的運(yùn)作方式，但二者的差異更加突出：第一，資金的穩(wěn)定性和隨意性。與常規(guī)制不同，項(xiàng)目制具有間斷性和不穩(wěn)定性，在資金的再分配上具有很大的隨意性。*周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題——兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，《社會(huì)》2012年第1期。第二，縱向上下級(jí)政府間關(guān)系的差異。在常規(guī)制中，下級(jí)政府享有剩余控制權(quán)，同時(shí)也要承擔(dān)剩余責(zé)任，但是在項(xiàng)目制中，下級(jí)政府不享有剩余控制權(quán)，同時(shí)也無(wú)需承擔(dān)剩余責(zé)任。*陳家建、張瓊文、胡俞：《項(xiàng)目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機(jī)制及其影響》，《社會(huì)》2015年第5期。

二、項(xiàng)目發(fā)包方的部門差異：項(xiàng)目制、常規(guī)制與混合制

從項(xiàng)目設(shè)計(jì)和發(fā)包的邏輯來(lái)看，由于項(xiàng)目發(fā)包有利于上級(jí)部門越過(guò)下級(jí)部門，直接對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理和控制，有利于上級(jí)政府調(diào)動(dòng)下級(jí)政府的注意力分配，使下級(jí)政府在多樣的上級(jí)任務(wù)中優(yōu)先執(zhí)行本部門的任務(wù)，提高上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的控制力，因此，上級(jí)政府熱衷于項(xiàng)目發(fā)包。但是，在政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作中，項(xiàng)目發(fā)包方出現(xiàn)了部門差異：有的政府部門熱衷于項(xiàng)目制；有的政府部門仍然沿用常規(guī)制；另有政府部門仍以常規(guī)制為主，但已開始嘗試項(xiàng)目制。為了便于研究，本文以民政部門、農(nóng)業(yè)部門和團(tuán)委*從組織屬性來(lái)看，團(tuán)委是半官方的群團(tuán)組織，但是，從部門職能來(lái)看，團(tuán)委承擔(dān)了大量的政治和行政事務(wù)；從組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，團(tuán)委擁有從團(tuán)中央到基層的科層組織，團(tuán)委的干部也具有行政編制和行政級(jí)別。因此，本文將之統(tǒng)稱為政府部門。作為三種典型類型，逐一分析每種服務(wù)供給機(jī)制的特點(diǎn)及其差異。

(一)項(xiàng)目制：民政部門社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制

國(guó)家大力推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，這一舉措得到了民政部門的積極配合。國(guó)家民政部、省民政廳、市、區(qū)/縣民政局積極推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作。其中，社區(qū)服務(wù)是民政部門主推的購(gòu)買事項(xiàng)。民政部門購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作具有項(xiàng)目制的一般特點(diǎn)。

1．事本主義的專項(xiàng)目標(biāo)和議程控制

第一，事本主義的專項(xiàng)目標(biāo)。政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作有清晰的目標(biāo)。例如，廣州市民政局向社會(huì)組織購(gòu)買家綜服務(wù)，這個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)是由社會(huì)組織向社區(qū)提供綜合性服務(wù)；另外一個(gè)名為“幸福社區(qū)”的項(xiàng)目則重點(diǎn)為社區(qū)增加基本硬件設(shè)施。

第二，議程控制。在購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作中，民政部門控制項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施的所有議程，包括項(xiàng)目規(guī)劃、申請(qǐng)、評(píng)審、檢查、結(jié)項(xiàng)，并有初期、中期和末期評(píng)估，項(xiàng)目發(fā)包方完全控制項(xiàng)目實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)度。例如在廣州市民政局推進(jìn)的“幸福社區(qū)”項(xiàng)目制中，廣州市民政局組織專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期和末期評(píng)估。在評(píng)估中，社區(qū)工作人員向?qū)＜冶г埂澳銈兪裁磿r(shí)候來(lái)，我們完全不知道。問(wèn)街道，街道也不知道?！?筆者擔(dān)任G市“幸福社區(qū)”項(xiàng)目的評(píng)估專家，訪談材料來(lái)自參與式觀察中與G市HZ區(qū)社區(qū)居委會(huì)主任Z的談話，2014年10月20日。這就是說(shuō)，在項(xiàng)目制中，發(fā)包方不遵循常規(guī)制中的上傳下達(dá)，而是越過(guò)科層體制，直接監(jiān)督項(xiàng)目承接者，以此實(shí)現(xiàn)形式理性和控制技術(shù)。

2．直接管理的資金渠道

民政部門熱衷于推行項(xiàng)目制，這可以從它對(duì)購(gòu)買資金的投入上看出來(lái)。

第一，一般來(lái)說(shuō)項(xiàng)目制的資金來(lái)自部門預(yù)算之外的專項(xiàng)資金。但是，民政部門購(gòu)買服務(wù)的資金不僅來(lái)自專項(xiàng)財(cái)政資金，而且來(lái)自本部門資金，例如成都市溫江區(qū)“三社互動(dòng)”社工項(xiàng)目第一年的購(gòu)買經(jīng)費(fèi)就來(lái)自區(qū)民政局的部門資金。民政部門購(gòu)買服務(wù)的資金既有來(lái)自于增量，也有來(lái)自于存量，由此可見(jiàn)民政部門對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作的偏好。

第二，上級(jí)民政部門通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)下級(jí)民政部門進(jìn)行項(xiàng)目化運(yùn)作。例如，深圳市在推進(jìn)購(gòu)買社工服務(wù)中，市民政局對(duì)區(qū)購(gòu)買服務(wù)的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，2011年到2013年的獎(jiǎng)勵(lì)比重為50%，2014年到2015年的獎(jiǎng)勵(lì)比例為33%。*陳為雷：《政府和非營(yíng)利組織項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、策略和邏輯——對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)學(xué)分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第3期。

3．直接的人事調(diào)控權(quán)

在常規(guī)的科層體制中，上級(jí)部門向下級(jí)部門下發(fā)命令，即使下級(jí)部門拒絕執(zhí)行，上級(jí)部門也不能撤換下級(jí)人員。但是，在項(xiàng)目制的運(yùn)行中，民政部門一般都會(huì)組建項(xiàng)目實(shí)施小組，發(fā)包方的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組組長(zhǎng)，各區(qū)縣民政負(fù)責(zé)人、社會(huì)組織核心骨干構(gòu)成小組成員。另外，民政部門還會(huì)聘請(qǐng)大量專家擔(dān)任項(xiàng)目督導(dǎo)，參與項(xiàng)目評(píng)估。這些人員由項(xiàng)目發(fā)包方直接組織、管理和調(diào)度。

由上可見(jiàn)，民政部門熱衷于推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作，這個(gè)過(guò)程具有一般項(xiàng)目制的特征，即事本主義的專項(xiàng)目標(biāo)和議程控制、直接管理的資金渠道和直接的人事調(diào)控權(quán)。民政部門通過(guò)這樣的方式大力推進(jìn)項(xiàng)目制。

(二)常規(guī)制：農(nóng)業(yè)部門的物資補(bǔ)貼服務(wù)

與民政部門積極推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作相比，農(nóng)業(yè)部門在進(jìn)行農(nóng)業(yè)物資貼補(bǔ)時(shí)，則不愿意購(gòu)買服務(wù)，仍然采用常規(guī)制進(jìn)行服務(wù)供給。

1．農(nóng)業(yè)部門通過(guò)正式科層組織發(fā)放農(nóng)業(yè)物資補(bǔ)貼

2016年，N市投入5600萬(wàn)元鼓勵(lì)秸稈機(jī)械化還田作業(yè)，直接向農(nóng)機(jī)服務(wù)組織、農(nóng)戶及村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放補(bǔ)貼。這項(xiàng)工作需要前期摸底、資金發(fā)放、回訪和監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，比較適合由社會(huì)組織進(jìn)入，靈活地收集補(bǔ)貼發(fā)放信息，并全方面地檢查秸稈機(jī)械化還田作業(yè)的實(shí)施。但是，農(nóng)業(yè)部門一直通過(guò)正式科層組織進(jìn)行服務(wù)供給，它通過(guò)市、區(qū)兩級(jí)機(jī)構(gòu)，層層下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，任務(wù)最終落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，使得社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)呈條狀分配，即“各條口子上都有錢，計(jì)生有錢，要做相應(yīng)的事了就交給兩委，然后那個(gè)工會(huì)有錢交給兩委，民政局有錢交給兩委，是這樣來(lái)的錢，它是成條狀，有相應(yīng)的事情對(duì)應(yīng)到基層的時(shí)候它就給一點(diǎn)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，有的甚至沒(méi)給錢就給基層做了?！?在G市WH區(qū)召開的課題座談會(huì)上，社會(huì)組織代表D的發(fā)言，2015年5月18日。這至少帶來(lái)兩方面的影響：一方面，在常規(guī)科層體制下，財(cái)政經(jīng)費(fèi)通過(guò)科層體制層層劃撥，中間政府可能會(huì)挪用或截留部分經(jīng)費(fèi)，這是各級(jí)政府皆知的不成文慣例。另一方面，在常規(guī)體制中，財(cái)政資金通過(guò)各個(gè)部門下沉到村莊的同時(shí)，行政事務(wù)也下壓到村莊，出現(xiàn)“上面千根線，下面一根針”的現(xiàn)象。

2．農(nóng)業(yè)部門不愿意購(gòu)買服務(wù)

盡管農(nóng)業(yè)部門通過(guò)科層體制發(fā)放補(bǔ)貼帶來(lái)諸多問(wèn)題，但是農(nóng)業(yè)部門并不希望購(gòu)買服務(wù)。“當(dāng)時(shí)希望撬動(dòng)政府這一塊，政府序列至少有30～40個(gè)條口，對(duì)社會(huì)組織是什么，為什么要放出去讓社會(huì)組織來(lái)參與提供服務(wù)，很多條口不理解”。*在N市XW區(qū)J街道辦召開的課題座談會(huì)上，XW區(qū)民政局負(fù)責(zé)人W的發(fā)言，2015年7月3日。農(nóng)業(yè)部門不愿意購(gòu)買服務(wù)，而是依托下轄的事業(yè)單位種子站、農(nóng)機(jī)站負(fù)責(zé)發(fā)放農(nóng)業(yè)物資補(bǔ)貼，“他們屬于農(nóng)委，不能進(jìn)行政府采購(gòu)，一是競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)其他單位，二是具有延續(xù)性”。*在N市民政局召開的課題座談會(huì)上，N市財(cái)政局政府采購(gòu)處負(fù)責(zé)人Z的發(fā)言，2015年7月2日這里所提的延續(xù)性是指這項(xiàng)工作一直由農(nóng)業(yè)部門下轄的事業(yè)單位承擔(dān)，這使得農(nóng)業(yè)部門不愿意購(gòu)買服務(wù)。

(三)混合制：團(tuán)委志愿服務(wù)供給機(jī)制

除了民政部門以外，政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作“讓政府懂得把不好為、為不好的事情讓渡出來(lái)，也撬動(dòng)了一些其他部門。例如政法委通過(guò)購(gòu)買的方式組織了管理和信訪的問(wèn)題，信訪局、公安等對(duì)流浪狗的管理，婦聯(lián)等部門都有購(gòu)買?！?在N市XW區(qū)J街道辦召開的課題座談會(huì)上，XW區(qū)民政局負(fù)責(zé)人W的發(fā)言，2015年7月3日。在這個(gè)過(guò)程中，團(tuán)委是走得比較快的部門。為了研究的便利，接下來(lái)，本文將以H市團(tuán)委為例，展現(xiàn)它在志愿服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中呈現(xiàn)的常規(guī)制和項(xiàng)目制交替運(yùn)行的混合制形態(tài)。

H市是地處沿海省份的地級(jí)市，但經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，社會(huì)組織發(fā)育不充分。Y青年服務(wù)隊(duì)是由該市民間力量發(fā)起，通過(guò)與政府合作成長(zhǎng)起來(lái)的一支較大的社會(huì)組織。該組織成立于2007年，最初只有幾名成員，到2015年有注冊(cè)成員258名。*H市團(tuán)委工作人員L的訪談，2015年3月13日。這個(gè)社會(huì)組織的成長(zhǎng)離不開它與H市團(tuán)委的合作。從該社會(huì)組織成立之初，H市團(tuán)委就積極推進(jìn)與Y青年服務(wù)隊(duì)的合作。合作的早期階段呈現(xiàn)的是常規(guī)制的特征，但是，隨著Y青年服務(wù)隊(duì)的發(fā)展以及國(guó)家對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的重視，H市團(tuán)委開始嘗試運(yùn)用項(xiàng)目制和Y青年服務(wù)隊(duì)合作。接下來(lái)，本文將呈現(xiàn)在青年志愿服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程中，H市團(tuán)委與社會(huì)組織之間體現(xiàn)的常規(guī)制和項(xiàng)目制并存的特征。

1．團(tuán)委吸納社會(huì)組織，通過(guò)常規(guī)制提供社會(huì)服務(wù)

在青年志愿服務(wù)的供給上，一開始H市團(tuán)委通過(guò)吸納社會(huì)組織，把社會(huì)組織變成科層體制的一部分，按照常規(guī)制提供志愿服務(wù)。這至少可以通過(guò)如下兩個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)。

第一，社會(huì)組織成為團(tuán)委的一部分，具有準(zhǔn)科層體制的特征。其一，Y青年服務(wù)隊(duì)最初靠加入團(tuán)委管轄下的青年志愿者協(xié)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱青志協(xié))得以生存下來(lái)。2007年5月18日，Y青年服務(wù)隊(duì)由民間自發(fā)組織成立，成立之初力量薄弱，服務(wù)隊(duì)發(fā)起人找到團(tuán)委，希望團(tuán)委成為他們的“靠山”，而他們則幫助團(tuán)委提供志愿服務(wù)。H市團(tuán)委答應(yīng)了他們的要求，但是要求他們加入團(tuán)委下轄的H市青志協(xié)。之后，Y青年服務(wù)隊(duì)的成員一直以青志協(xié)的身份進(jìn)行志愿服務(wù)。(1994年，團(tuán)中央推動(dòng)成立青志協(xié)，省、市紛紛成立青志協(xié)。H市青志協(xié)成立于1995年，這類社會(huì)組織有政府背景，也被稱為官辦社會(huì)組織。)其二，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，Y青年服務(wù)隊(duì)逐步成長(zhǎng)起來(lái)，于 2012年4月11日在民政部門登記注冊(cè)，成為獨(dú)立的社會(huì)組織。同年10月，Y青年服務(wù)隊(duì)內(nèi)部成立了團(tuán)支部，成為H市首個(gè)成立團(tuán)支部的社會(huì)組織。這個(gè)過(guò)程展現(xiàn)了社會(huì)組織完全嵌入到團(tuán)委的組織結(jié)構(gòu)之中，具有準(zhǔn)科層體制的特征。

第二，在團(tuán)委和社會(huì)組織合作提供社會(huì)服務(wù)的過(guò)程中，團(tuán)委掌握目標(biāo)設(shè)置權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和實(shí)施權(quán)，社會(huì)組織只能執(zhí)行任務(wù)。2008年，H市團(tuán)委和Y青年服務(wù)隊(duì)共同發(fā)起了冰災(zāi)志愿服務(wù)行動(dòng)，包括到車站發(fā)放御寒衣服、提供免費(fèi)湯水等。H市團(tuán)委全程策劃、組織和實(shí)施這個(gè)活動(dòng)，Y青年服務(wù)隊(duì)提供人手配合，它沒(méi)有獲得專門的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，“只要團(tuán)委有活動(dòng)，我們就積極參與，不談任何條件，也不講任何價(jià)錢?！?H市Y志愿服務(wù)隊(duì)的創(chuàng)始人Q的訪談，2015年3月13日。從這里可以看出，團(tuán)委把社會(huì)組織納入自己的組織結(jié)構(gòu)之中，按照常規(guī)制的方式生產(chǎn)社會(huì)服務(wù)。

2．團(tuán)委開始運(yùn)用項(xiàng)目制提供社會(huì)服務(wù)

隨著社會(huì)組織的發(fā)展，H市團(tuán)委開始通過(guò)項(xiàng)目制的方式和社會(huì)組織合作，一起推動(dòng)社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)。2010年，H市團(tuán)委發(fā)起“關(guān)愛(ài)農(nóng)民工子女的朝陽(yáng)行動(dòng)”，Y青年志愿服務(wù)隊(duì)向H市團(tuán)委積極申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目，得到批準(zhǔn)后在H市下轄的“五縣一區(qū)”開展項(xiàng)目，該項(xiàng)目成為H市公益類品牌項(xiàng)目，延續(xù)至今。這個(gè)活動(dòng)不同于常規(guī)制，而是H團(tuán)市委通過(guò)項(xiàng)目制提供的社會(huì)服務(wù)。

第一，H市團(tuán)委以項(xiàng)目發(fā)包的形式，提供專項(xiàng)財(cái)政支持，Y青年志愿服務(wù)隊(duì)一直關(guān)注針對(duì)農(nóng)民工子女的志愿服務(wù)，但是，之前由于沒(méi)有得到團(tuán)委的支持，他們沒(méi)有獲得學(xué)校的信任，無(wú)法取得農(nóng)民工子女的名單，難以開展幫扶工作。在獲得H市團(tuán)委的專項(xiàng)財(cái)政支持后，Y青年志愿服務(wù)隊(duì)不僅有了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，而且以團(tuán)委的名義，很容易獲得學(xué)校的信任。他們實(shí)地考察H市“五縣一區(qū)”41所中小學(xué)，獲得了H市3700多名農(nóng)民工子女的情況，形成《關(guān)愛(ài)農(nóng)民工子女“朝陽(yáng)行動(dòng)”公益項(xiàng)目策劃方案》，并組織實(shí)施。*H市團(tuán)委工作人員L的訪談，2015年3月13日。

第二，從組織和管理體制來(lái)看，H市團(tuán)委越過(guò)“五縣一區(qū)”的團(tuán)委，直接管理和調(diào)度Y青年志愿服務(wù)隊(duì)，縣/區(qū)團(tuán)委只是配合Y青年志愿服務(wù)隊(duì)的工作，這體現(xiàn)了項(xiàng)目制越過(guò)常規(guī)的市、縣/區(qū)科層管理體制的特點(diǎn)。

由上可見(jiàn)，H市團(tuán)委提供志愿服務(wù)具有兩個(gè)方面的特征。一方面， H市團(tuán)委讓社會(huì)組織嵌入團(tuán)委的組織結(jié)構(gòu)，依靠科層體制生產(chǎn)社會(huì)服務(wù)。另一方面，隨著社會(huì)組織的發(fā)展，H市團(tuán)委開始通過(guò)項(xiàng)目制與社會(huì)組織合作生產(chǎn)社會(huì)服務(wù)。這個(gè)過(guò)程呈現(xiàn)出常規(guī)制和項(xiàng)目制混合運(yùn)行的特征。

總體而言，在國(guó)家大力推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，同一層級(jí)不同政府部門對(duì)待項(xiàng)目制的態(tài)度具有差異性，民政部門積極推進(jìn)項(xiàng)目制，農(nóng)業(yè)部門仍然沿用常規(guī)制，團(tuán)委嘗試推行項(xiàng)目制，形成項(xiàng)目發(fā)包方的橫向部門差異。

三、部門差異的影響因素分析

在政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作中，為何會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目發(fā)包方的橫向部門差異呢？在項(xiàng)目制中，服務(wù)承接者沒(méi)有剩余控制權(quán)，這一點(diǎn)有利于項(xiàng)目發(fā)包方的部門權(quán)力集中，但是，社會(huì)組織也沒(méi)有剩余責(zé)任，這一點(diǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)包方承擔(dān)大量剩余責(zé)任。此時(shí)，政府部門與社會(huì)組織之間的信任關(guān)系成為決定政府部門是否愿意購(gòu)買項(xiàng)目的關(guān)鍵因素。

(一)剩余控制權(quán)與剩余責(zé)任

1．項(xiàng)目制壓縮剩余控制權(quán)，卻增加剩余責(zé)任

在縱向政府間關(guān)系上，上下級(jí)政府之間是一個(gè)委托和代理關(guān)系的契約。按照這個(gè)契約，上下級(jí)政府之間會(huì)存在一些約定，但是，由于信息不對(duì)稱等因素，上下級(jí)之間會(huì)存在契約沒(méi)有規(guī)定到的權(quán)力，這就是剩余控制權(quán)。*周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開放時(shí)代》2015年第2期。例如，在行政逐級(jí)發(fā)包過(guò)程中，下級(jí)政府需要完成上級(jí)政府交辦的“硬指標(biāo)”，但是，上級(jí)政府并不管下級(jí)政府如何完成任務(wù)，因此，下級(jí)政府擁有很大的自主權(quán)，*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海：上海人民出版社，2008年。甚至可能出現(xiàn)共謀、選擇性執(zhí)行、“上有政策，下有對(duì)策”等現(xiàn)象。與此同時(shí)，在常規(guī)制中，上級(jí)政府在將剩余控制權(quán)留給下級(jí)政府的同時(shí)，也將剩余的責(zé)任分?jǐn)偨o下級(jí)政府。*陳家建、張瓊文、胡俞：《項(xiàng)目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機(jī)制及其影響》，《社會(huì)》2015年第5期。在屬地化原則下，地方政府奉行“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，這就是說(shuō)在常規(guī)制下，下級(jí)政府雖然享有剩余控制權(quán)，但同時(shí)也需要承擔(dān)大量剩余責(zé)任。

對(duì)于項(xiàng)目發(fā)包方來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目制的一個(gè)好處是壓縮下級(jí)政府或者服務(wù)承接者的剩余控制權(quán)，上級(jí)政府可以越過(guò)科層制直接監(jiān)督項(xiàng)目?jī)?nèi)容和進(jìn)展。這樣，上級(jí)政府可以激發(fā)下級(jí)政府或服務(wù)承接者的積極性，廣泛的項(xiàng)目動(dòng)員又能讓服務(wù)承接者投入所有精力用于服務(wù)生產(chǎn)，更能提高上級(jí)政府部門的權(quán)力。但是，另一方面，項(xiàng)目制的專項(xiàng)任務(wù)和事本主義原則使得下級(jí)政府或服務(wù)承接者不需要承擔(dān)剩余責(zé)任，相反，上級(jí)政府需要承擔(dān)一切責(zé)任。

2．政府購(gòu)買服務(wù)存在大量剩余責(zé)任

在政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作中，目前雖然國(guó)務(wù)院發(fā)文大力推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，但是，政府并沒(méi)有理清哪些服務(wù)可以納入購(gòu)買、如何購(gòu)買、如何監(jiān)督這幾個(gè)基本問(wèn)題，項(xiàng)目發(fā)包方要承擔(dān)很大的剩余責(zé)任。

第一，政府部門對(duì)于購(gòu)買內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不一，有的政府部門購(gòu)買公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，也有政府部門購(gòu)買行政服務(wù)，還有部門購(gòu)買治安服務(wù)；有的部門認(rèn)為“有需要就可以購(gòu)買”，也有的部門認(rèn)為“行政職能不能購(gòu)買，例如婚姻登記仍然要養(yǎng)人，干休所我們有10個(gè)，但是不能購(gòu)買，老干部心里不舒服。例如黨建沒(méi)有動(dòng)?！?N市QH區(qū)民政局負(fù)責(zé)人W的訪談，2015年7月2日。總體而言，已有制度沒(méi)有明確規(guī)定購(gòu)買服務(wù)的范圍。

第二，囿于社會(huì)組織力量薄弱，公開招投標(biāo)常出現(xiàn)流標(biāo)，目前政府部門的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買較少，很多采用委托、磋商、比選等非競(jìng)爭(zhēng)性的方式。例如，很多地方對(duì)購(gòu)買金額進(jìn)行一定的限制，達(dá)到規(guī)定數(shù)目的購(gòu)買必須公開招投標(biāo)。但是，在實(shí)際的操作過(guò)程中，“購(gòu)買服務(wù)主要采用委托和談判的方式，經(jīng)費(fèi)控制在20萬(wàn)以下。一般18萬(wàn)、19萬(wàn)。因?yàn)?0萬(wàn)以上要公開招標(biāo)?！?在C市WJ區(qū)LC街道辦事處舉行的課題座談會(huì)上，WJ區(qū)民政局負(fù)責(zé)人Y的發(fā)言，2015年5月19日。非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買可能帶來(lái)不公開、不透明等問(wèn)題，可能蘊(yùn)藏大量風(fēng)險(xiǎn)。

第三，相比于購(gòu)買內(nèi)容和購(gòu)買程序來(lái)說(shuō)，購(gòu)買績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展更為滯后?！霸u(píng)價(jià)指標(biāo)在哪，沒(méi)有，沒(méi)有辦法科學(xué)論證該項(xiàng)目，認(rèn)為范圍很寬而且標(biāo)準(zhǔn)不同。不同的社區(qū)要求的內(nèi)容不同，因此如何評(píng)價(jià)社會(huì)組織比較欠缺?！?在C市WJ區(qū)LC街道辦事處舉行的課題座談會(huì)上，LC街道負(fù)責(zé)人H的發(fā)言， 2015年5月19日?？傮w而言，購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買程度和評(píng)價(jià)績(jī)效不健全，使得項(xiàng)目發(fā)包方需要承擔(dān)大量剩余責(zé)任?！盀槭裁唇o他，為什么給這么多？什么范圍、什么內(nèi)容，都沒(méi)有出來(lái)細(xì)則，這就有被質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。”*N市QH區(qū)民政局負(fù)責(zé)人Q的訪談，2015年7月2日。目前的政府購(gòu)買實(shí)行“誰(shuí)購(gòu)買、誰(shuí)負(fù)責(zé)”*在訪談中，民政局負(fù)責(zé)人將之稱為“責(zé)任處室負(fù)責(zé)”，參見(jiàn)N市民政局社會(huì)組織局負(fù)責(zé)人Z的訪談，2015年7月2日。原則，上級(jí)政府部門作為項(xiàng)目發(fā)包方，需要承擔(dān)購(gòu)買服務(wù)帶來(lái)的一切責(zé)任。

需要說(shuō)明地是，購(gòu)買內(nèi)容是影響剩余責(zé)任大小的重要因素。例如，購(gòu)買治安服務(wù)和購(gòu)買社會(huì)服務(wù)相比，前者的剩余責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者。筆者分析的都是政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，因此，本文不考慮剩余責(zé)任的大小對(duì)部門購(gòu)買意愿的影響，而認(rèn)為剩余責(zé)任使得每一個(gè)部門都不愿意購(gòu)買服務(wù)，此時(shí)部門和社會(huì)組織的信任關(guān)系成為部門購(gòu)買意愿的關(guān)鍵影響因素。

(二)政府部門與社會(huì)組織的信任關(guān)系

不同于一般的項(xiàng)目制，政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目承接者是社會(huì)組織，不是科層制中的下級(jí)政府。中國(guó)傳統(tǒng)文化對(duì)組織化利益表達(dá)的恐懼、當(dāng)代中國(guó)獨(dú)特的群團(tuán)關(guān)系使得政府不信任社會(huì)組織，這可以從政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)行的雙層管理體制反映出來(lái)。*現(xiàn)在雖然已經(jīng)取消了兩類社會(huì)組織的雙層管理體制，但是仍有部分社會(huì)組織需要掛靠業(yè)務(wù)單位。對(duì)于上級(jí)政府部門來(lái)說(shuō)，既然項(xiàng)目發(fā)包存在大量的剩余責(zé)任，項(xiàng)目承接者又是體制外的社會(huì)組織，此時(shí)，政府部門和社會(huì)組織之間的信任程度直接決定政府部門是否向社會(huì)組織發(fā)包項(xiàng)目。本文將政府對(duì)社會(huì)組織之間的信任程度概括為高度信任、中度信任和低度信任。對(duì)與社會(huì)組織有親密聯(lián)系的部門來(lái)說(shuō)，他們高度信任社會(huì)組織，愿意放手讓社會(huì)組織承擔(dān)事務(wù)，如民政部門；另有一些政府部門與社會(huì)組織處于中度信任，他們?cè)敢鈬L試項(xiàng)目發(fā)包，如團(tuán)委；但是對(duì)于與社會(huì)組織沒(méi)有聯(lián)系的部門來(lái)說(shuō)，他們不信任社會(huì)組織，不愿意向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。

1．高度信任推動(dòng)項(xiàng)目制

第一，從部門職能來(lái)說(shuō)，民政部門是社會(huì)組織的主管部門，它肩負(fù)培育、發(fā)展和壯大社會(huì)組織的職責(zé)。在長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)交往中，民政部門和社會(huì)組織的關(guān)系最為密切，它信任社會(huì)組織，并希望通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)擴(kuò)大社會(huì)組織的發(fā)展。其一，從預(yù)算來(lái)看，民政部門一直有針對(duì)社會(huì)組織的專項(xiàng)支出?！盀槭裁疵裾芊e極。民政的面很廣，有專向支出。民政和社會(huì)組織的關(guān)系是被預(yù)算接受的。其他部門領(lǐng)導(dǎo)不接受。”*在N市GL區(qū)民政局舉行的課題座談會(huì)上，GL區(qū)民政局副調(diào)研員Z的發(fā)言，2015年7月3日。這里所說(shuō)的專項(xiàng)支出包括公益創(chuàng)投、社區(qū)發(fā)展資金等，他們是專門用來(lái)扶持和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的專項(xiàng)資金。其二，民政部門積極推進(jìn)社會(huì)組織的骨干培養(yǎng)。例如成都市民政局在溫江區(qū)建立社會(huì)組織學(xué)院，培養(yǎng)社會(huì)組織人才，建立政府部門和社會(huì)組織之間的聯(lián)系。*在C市民政局舉行的課題座談會(huì)上，JJ區(qū)民政局負(fù)責(zé)人L的發(fā)言，2015年5月18日。其三， 2013年國(guó)務(wù)院發(fā)文將政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體從社會(huì)組織擴(kuò)展到社會(huì)力量，其后，民政部門多次強(qiáng)調(diào)“我國(guó)現(xiàn)在社會(huì)組織的發(fā)展很薄弱，如果不通過(guò)強(qiáng)調(diào)主體是社會(huì)組織會(huì)讓社會(huì)組織沒(méi)有發(fā)展空間?！?在C市民政局舉行的課題座談會(huì)上，JJ區(qū)民政局負(fù)責(zé)人L的發(fā)言，2015年5月18日。

第二，項(xiàng)目制有利于民政部門擴(kuò)權(quán)。擴(kuò)權(quán)是指權(quán)力的范圍、邊界和實(shí)質(zhì)內(nèi)容的擴(kuò)大，它包括人事權(quán)、財(cái)權(quán)、事務(wù)管轄權(quán)的擴(kuò)充。民政部門依托項(xiàng)目發(fā)包進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，這至少通過(guò)如下途徑表現(xiàn)出來(lái)：事本主義的專項(xiàng)任務(wù)形成多線控制、集中的資金管理權(quán)調(diào)動(dòng)下級(jí)政府的注意力分配、直接的人事安排權(quán)體現(xiàn)部門意志。*陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。其一，多線控制。民政部門通過(guò)事本主義的專項(xiàng)購(gòu)買，越過(guò)常規(guī)的市-區(qū)-街道-社區(qū)的管理體制，直接對(duì)社區(qū)進(jìn)行監(jiān)督。上級(jí)民政部門通過(guò)多個(gè)項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)多個(gè)社區(qū)和社會(huì)組織，形成多線控制。其二，集中的資金管理權(quán)避免資金挪用和截留，體現(xiàn)部門意志。如上一部分所述，挪用和截留成為常規(guī)科層體制上級(jí)政府資金管理面臨的巨大挑戰(zhàn)。項(xiàng)目制有效地提高了上級(jí)政府對(duì)資金的控制權(quán)。在政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作中，民政部門對(duì)資金進(jìn)行集中的劃撥和管理。首先，財(cái)政資金?？顚Ｓ?。資金在市級(jí)政府的財(cái)政賬號(hào)中，項(xiàng)目需要使用經(jīng)費(fèi)時(shí)，由市直接撥付這部分經(jīng)費(fèi)。其次，項(xiàng)目發(fā)包方掌握資金的使用權(quán)。中間層級(jí)的政府無(wú)法挪用資金?！懊堪肽暧幸粋€(gè)評(píng)估。評(píng)估合格才有全部的錢，評(píng)估不合格會(huì)扣錢。”*在C市WJ區(qū)LC街道辦事處舉行的課題座談會(huì)上，C市WJ區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)人T的發(fā)言，2015年5月19日。項(xiàng)目化運(yùn)作中集中的資金管理權(quán)避免中間層級(jí)政府的挪用和截留，提高民政部門對(duì)經(jīng)費(fèi)的控制力。其三，項(xiàng)目發(fā)包方組建項(xiàng)目小組，頻繁開會(huì)和檢查，民政部門通過(guò)這樣特殊的人事安排，迫使服務(wù)承接者重視項(xiàng)目，增加對(duì)項(xiàng)目的注意力分配。

由上可見(jiàn)，民政部門高度信任社會(huì)組織，試圖通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作，增加本部門對(duì)政策目標(biāo)、資金管理權(quán)、人事權(quán)的控制力。項(xiàng)目制既能完成本部門培育社會(huì)組織的使命，又能加強(qiáng)部門權(quán)力，因此，民政部門熱衷于推行項(xiàng)目制。

2．中度信任導(dǎo)致混合制

相比于民政部門，團(tuán)委對(duì)社會(huì)組織呈現(xiàn)中度信任。一方面，團(tuán)委的志愿服務(wù)依賴青年社會(huì)組織。從部門職能來(lái)看，團(tuán)委是樞紐型社會(huì)組織，它需要推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展。與此同時(shí)，團(tuán)委需要組織多項(xiàng)青年志愿服務(wù)活動(dòng)，這些都離不開人手。但是，常規(guī)制下的青志協(xié)會(huì)員一般是學(xué)校、事業(yè)單位和企業(yè)內(nèi)部的青年團(tuán)體，大多是體制內(nèi)通過(guò)動(dòng)員而來(lái)，缺少專業(yè)性和主動(dòng)性，團(tuán)委急需推動(dòng)青年社會(huì)組織的發(fā)展。另一方面，團(tuán)委是半官方性的，具有從上到下的科層體制和組織結(jié)構(gòu)，同時(shí)還承擔(dān)政治性任務(wù)，這些都使得團(tuán)委并不完全信任社會(huì)組織。從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上來(lái)說(shuō)，團(tuán)委可用于社會(huì)組織的專項(xiàng)支出較少，這些都限制了進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)包的程度和范圍。

3．低度信任維持常規(guī)制

農(nóng)業(yè)部門下轄種子站、農(nóng)機(jī)站這樣的事業(yè)單位，習(xí)慣委托事業(yè)單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)物資補(bǔ)貼的發(fā)放工作，農(nóng)業(yè)部門和其下轄的事業(yè)單位形成利益紐帶和信任關(guān)系。相反，農(nóng)業(yè)部門很少與社會(huì)組織打交道，他們不信任社會(huì)組織，不愿意推行項(xiàng)目制，而是保留常規(guī)制?！八痉ň诌M(jìn)來(lái)一點(diǎn)點(diǎn)、婦聯(lián)、殘聯(lián)進(jìn)來(lái)一點(diǎn)點(diǎn)，貌似其他部門就不需要購(gòu)買一樣，但其實(shí)不是的，觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變。”*G市民政局社工處負(fù)責(zé)人的訪談，2015年7月9日。這里所說(shuō)的“觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變”就是指的部門觀念。從部門業(yè)務(wù)來(lái)看，農(nóng)業(yè)部門沒(méi)有培育社會(huì)組織的任務(wù)，反而擔(dān)心引入社會(huì)組織損害部門利益，或引起業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此他們不愿意購(gòu)買服務(wù)?！捌渌麠l口不做可能也有道理：其他部門說(shuō)你先拿出優(yōu)秀的組織，我們就做，但是對(duì)我們來(lái)說(shuō)，如果條口不拿出資金，怎么培育社會(huì)組織。但是，很多條口部門認(rèn)為我可以做，但是我不能做出問(wèn)題。”*在N市XW區(qū)J街道舉行的課題座談會(huì)上，XW區(qū)民政局負(fù)責(zé)人W的發(fā)言，2015年7月3日。從上可以看到，“不能出問(wèn)題”就是前文所說(shuō)的剩余責(zé)任，農(nóng)業(yè)部門不信任社會(huì)組織，不愿意承擔(dān)購(gòu)買服務(wù)帶來(lái)的責(zé)任，因此，他們拒絕項(xiàng)目制，仍然使用常規(guī)制。

由上可見(jiàn)，雖然政府購(gòu)買服務(wù)可以擴(kuò)權(quán)，但是并非所有政府部門都愿意推進(jìn)項(xiàng)目制。項(xiàng)目發(fā)包方和承接方之間的剩余責(zé)任、職能部門和社會(huì)組織的信任程度成為關(guān)鍵的影響因素。在購(gòu)買服務(wù)制度化不健全的情況下，項(xiàng)目制意味著發(fā)包方需要承擔(dān)大量的剩余責(zé)任，此時(shí)，政府部門越信任社會(huì)組織，越有可能推進(jìn)項(xiàng)目制；反之，政府部門越不信任社會(huì)組織，越難推進(jìn)項(xiàng)目制。

四、結(jié)論與討論

已有研究認(rèn)為項(xiàng)目制有利于打破常規(guī)體制下“上有政策、下有對(duì)策”帶來(lái)的上級(jí)政府的無(wú)力感，促進(jìn)上級(jí)政府的權(quán)力集中，因此上級(jí)政府更愿意采用項(xiàng)目制。本文認(rèn)為已有對(duì)項(xiàng)目制的研究過(guò)于重視縱向政府間關(guān)系及其對(duì)項(xiàng)目制的影響，忽略了項(xiàng)目制實(shí)施過(guò)程中橫向政府部門間差異。本文的創(chuàng)新在于在已有項(xiàng)目制的研究中加入了橫向政府部門的視角，認(rèn)為橫向政府部門對(duì)待社會(huì)服務(wù)類項(xiàng)目發(fā)包持有不同的態(tài)度。在社會(huì)服務(wù)的供給過(guò)程中，對(duì)于同一層級(jí)的橫向政府部門來(lái)說(shuō)，有的部門(民政部門)愿意采用項(xiàng)目制，大力購(gòu)買服務(wù)；也有政府部門(農(nóng)業(yè)部門)不愿意采用項(xiàng)目制，而是采用常規(guī)制；另有一些部門(團(tuán)委)綜合運(yùn)用項(xiàng)目制和常規(guī)制，形成混合制。三種服務(wù)生產(chǎn)方式在組織結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制上呈現(xiàn)鮮明的區(qū)別。

為何不同的政府部門選擇不同的社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)方式呢？本文使用剩余責(zé)任和信任程度作為解釋變量，認(rèn)為上級(jí)政府在項(xiàng)目制的實(shí)施過(guò)程雖然壓縮了項(xiàng)目承接者(如下級(jí)政府或社會(huì)組織等)的剩余控制權(quán)，但是也需承擔(dān)剩余責(zé)任。政府購(gòu)買服務(wù)制度的不完善使得項(xiàng)目發(fā)包方需要承擔(dān)很大的剩余責(zé)任，此時(shí)，政府部門和社會(huì)組織的信任程度成為影響政府發(fā)包的關(guān)鍵因素。高度信任社會(huì)組織的政府部門(如民政部門)熱衷于項(xiàng)目制；對(duì)社會(huì)組織持低信任度的政府部門(如農(nóng)業(yè)部門)不愿意推進(jìn)項(xiàng)目制，仍然沿用常規(guī)制；對(duì)社會(huì)組織持中度信任的政府部門(如團(tuán)委)選用混合制。

政府購(gòu)買服務(wù)的橫向部門差異導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施的零散性與非均衡發(fā)展。盡管有的地方民政部門逐步建立政府購(gòu)買目錄，編辦推出職能轉(zhuǎn)移目錄，但是，項(xiàng)目購(gòu)買大多由職能部門負(fù)責(zé)，職能部門是否購(gòu)買服務(wù)不遵循職能轉(zhuǎn)移的邏輯，而是遵循減責(zé)的邏輯：在其他條件不變的情況下，只有剩余責(zé)任較少的情況下，政府部門才會(huì)主動(dòng)選擇項(xiàng)目制。政府購(gòu)買服務(wù)的制度化不完善，存在大量剩余責(zé)任，導(dǎo)致很多政府部門不愿意購(gòu)買，只有零星一些政府部門采用項(xiàng)目制，造成政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作的零散性和非均衡發(fā)展。

本文的政策啟示在于要從如下兩個(gè)方面推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展。一方面，完善購(gòu)買制度，減少剩余責(zé)任。盡管目前國(guó)家出臺(tái)了政府購(gòu)買服務(wù)的大量文件，但是，政府將一定數(shù)額以上的服務(wù)購(gòu)買納入政府采購(gòu)，忽視了服務(wù)購(gòu)買和貨物/工程購(gòu)買的區(qū)別，同時(shí)造成低于一定數(shù)額的服務(wù)購(gòu)買缺少系統(tǒng)的規(guī)范性文件指導(dǎo)。另外，國(guó)家沒(méi)有對(duì)購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買程序和績(jī)效評(píng)估進(jìn)行明確的制度規(guī)定。建議國(guó)家出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容的負(fù)面清單，明確不能購(gòu)買的事務(wù)，同時(shí)引入規(guī)范的、專業(yè)的績(jī)效評(píng)估體系。另一方面，增強(qiáng)政府與社會(huì)組織之間的聯(lián)系與信任。國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管理從雙重登記發(fā)展為登記制，這顯示國(guó)家比之前更信任社會(huì)組織，并希望借社會(huì)組織的力量彌補(bǔ)政府服務(wù)供給的不足。但是，職能部門受傳統(tǒng)的行政事務(wù)的影響，并不信任社會(huì)組織，這使得政府購(gòu)買服務(wù)的基礎(chǔ)薄弱。建議國(guó)家以民政部門為橋梁，推動(dòng)社會(huì)組織和職能部門之間的聯(lián)系，加深職能部門對(duì)社會(huì)組織的理解和信任，推動(dòng)兩者的合作。

(責(zé)任編輯:曹玉華)

Project System, Bureaucracy System and Combination:The Difference of Agencies in Government Purchase of Social Service

Wang Qing

There are three types of social service supply: project system, bureaucracy system and a combination of the two methods. The majority of scholars think that project system reinforces agencies force, so it is the best option for all of agencies. However, not every agency is willing to select project system. The Agency of Civil Affairs prefers project system and the Agency of Agriculture prefers bureaucracy system. Association of Youth uses a combination of the two methods. The paper analyzes the reasons behind each agency's method. First of all, the project system requires a lot more intensive risk management because of the lack of the system of social service outsource. Secondly, the most important aspect is to determine which of the three systems is the most beneficial and reliable in degree of trust between parties. If there is a reliable and trust-worthy NPO, then project system is likely the better of the options. However, if there is a lesser degree of reliability and confidence between the parties, then the combination method would be preferable. If reliability is uncertain, the bureaucratic method is probably the better option.

Social Service Outsource, project system, Bureaucracy system, remanent liability, non-profit organization

王清，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心及政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授(廣州510275)

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“我國(guó)城市戶籍制度改革的不同路徑比較分析研究” (11CZZ040)、國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“擴(kuò)大公民有序政治參與：戰(zhàn)略、路徑與對(duì)策研究”(12&ZD040)、2016年度廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃課題“廣州市來(lái)穗人員和外國(guó)人服務(wù)供給中的部門協(xié)同研究”(2016GZYB30)

D035

A

1006-0766(2016)05-0023-10